农地非公益征用中政府的角色与职能——以H村为例

       
    

孙洪鑫 

H村位于长江三角地区的Z省,共440余户、1500余名村民,征地前拥有耕地2500余亩,大部分村民主要以蔬菜种植为主业,人均年收入约8000元。从1995年开始,H村所在的J市市政府下属的经济技术开发区在该村征地,现在大部分土地已被征完,只剩下大约120亩的土地。

为什么农民不愿意被征地

从理论上说农地征用是一件好事,它将使农民告别传统的农业生产方式,走进现代城市文明。然而,我们在H村调查却显示,大部分农民不愿意被征地。在被调查的100个失地农民中,有86位表示不愿意被征地,只有14位表示愿意被征地。根据我们的调查,导致农民不愿意被征地的直接原因是:

1.补偿标准过低

我国现行《土地管理法》规定的土地补偿标准是根据所征耕地前3年平均价值的6—10倍来计算的,安置补助费为前3年平均产值的4~6倍,两项相加为10~16倍,最多不超过30倍。按这样的标准,以亩均年产值500元、以2004年人均承包地1?郾4亩来计算,被征地农民每人所得的补偿费最高不过两万余元。即使以每亩的平均产值按1000元计算,也不过4万余元。如果再去掉乡村两级组织拿去的一部分,剩余的部分是很有限的,根本谈不上在城里安居乐业。在征地之前,H村大部分村民以种菜为生,种菜的收入大概为每亩4000至5000元,但是国家的补偿标准按照前三年的平均产值是每亩2200元人民币,另外再一次性付给每亩17000元农民的补偿,这样农民就永久地失去对土地的一切权利。

在接受访谈的100户村民中,占总数56%的农户认为征地补偿费太低,还有37%的农户认为较低,两者之和高达93%。当问到“你认为亩均补偿多少才合理?”时,67个农户回答了具体期望值,其中17%的农户希望将征地补偿提高到每亩5万元左右,11%的农户的期望值为5-10万元,55%的农户的期望值为10-20万元,16%的农户的期望值为20万元以上。在没有提出具体补偿要求的农民中,有人提出征地后的生活水平不能低于目前水平,还有的提出生活保障至少应达到城市最低保障水平。

2.失地农民的生活保障、医疗、养老等问题没有得到妥善解决

J市在H村征地基本上都是采用一次性货币安置的办法,即把不低于70%的土地补偿费和安置费分给农民,人均最高可得25000元,最低14000元。按H村现行城镇居民最低生活保障标准每人每月180元计算,理论上可以维持6~11年的生活,但实际上农民因为要支付子女的学习、生活、购(建)房装修等费用,因而这些钱一般只够农民生活5年左右,更不用说参加养老保险和医疗保险了。

在100个被征地农户中,有85个农户非常希望或希望征地时为他们购买养老和大病医疗保险。其中“非常希望”的农户占64%,“希望”的农户占36%。我们向农民说明,如果变一次性现金补偿为养老和医疗保险,其金额将可能高于目前现金补偿额度,但需要多方出资包括被征地农村也要承担一部分。对“你愿意人均出多少”这一问题共有87个农户做出回答(23个农户希望获得保险,但不愿意自己出钱),其中,34%的农户愿意人均出资1万以下,49%的农户愿人均出资1-2万元,17%的农户愿人均出资2万元以上。由此可见“失地农民”迫切希望获得今后生活保障的诚意。用H村村主任的话说:“我们最害怕生病了,尤其是大病,一次大病就会导致一家人倾家荡产。”但是,这些利益诉求在征地过程中并没有得到满足。

由于城乡二元结构的制约,农民的生存、养老等都依赖所在集体所拥有的土地,同时农民的诸多权利都直接或间接地与所拥有的土地相关,政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持都是以土地为基础的,失去了土地,也就失去了获得这种支持的机会。如,H村主要以种植蔬菜为主,国家会拨出专款作为水利基金以保障蔬菜的生产,但是征地之后这些基金就没有了。

征地补偿安置费用有限,无法替代原有土地的社会保障功能,一定程度上加剧了“失地农民”未来生存的风险。农民普遍对今后的生活有较多的后顾之忧,不少农户认为,这么少的钱,用不了几年就“坐吃山空”,以后怎么办?H村95%以上的土地被征,几乎所有的村民都成为完全的“失地农民”,其中50岁以上的占14%,这部分人群的现状是:年龄偏大、文化不高、没有什么技能。一旦没有了稳定的收入来源,生活将陷入困顿,他们失去土地后的日子更令人深感忧虑。

3.“失地农民”的再就业问题没有得到妥善解决

由于征地补偿费过低,不能给“失地农民”提供基本的生活保障。大量的关于“失地农民”的调研显示,单纯的经济补偿和过低的补偿标准,无法确保“失地农民”维持征地前的生活水平或者提高生活水平。许多学者认为,实现“失地农民”再就业是防止“失地农民”陷入贫困的最好选择。对绝大部分农民来说,失去土地意味着他们原有的生存方式被彻底打破,他们面对的将是一个充满变数的未来。对他们来说,劳动力是其唯一的资产,所以唯有在新的生产体系中找到自己的位置才能获得一种有保障的生活,因此绝大多数“失地农民”具有非常强的就业愿望。H村接受调查的村民中绝大部分希望优先解决就业问题。现在该市实行的是货币化安置的方式,即由征地单位负责支付每个“失地农民”6万元社会保障金,由农民自己谋职,政府和用地单位不再负责农民的就业问题。事实上“失地农民”的就业率并不高,只有30%左右。年轻的农民还可以通过各种方式找到工作,但是大部分村民除了种地别无所长,处于失业状态。浙江杭州市多方面条件都比J市要好一些,而据杭州市政府有关部门统计,1998年至2003年,全市(不含滨江、萧山、余杭区)共有征地农转非人员15?郾68万人,其中就业年龄段(男16-60岁,女16-50岁)的11?郾08万人。而在就业年龄段人员中,目前暂无业和处于失业状态的有5?郾76万人,占52%。预计今后几年,全市失地无业人员还将以每年4-5万人的速度增加。可见,这个问题具有一定的普遍性,并非H村所特有。

H村的调查值得我们深思,这还是经济比较发达的沿海地区的案例,在广大的内陆地区,形势更加严峻。当农民最基本的利益诉求在体制内不能获得满足时,就会以极端的体制外对抗的形式爆发出来,个别地区的群体性事件绝大多数是由于农地征用引发的。如果税费改革以前中国农村,政府与农民关系紧张的主要在于与农业税费负担相关的问题的话,那么,在处在快速城市化进程的农村地区特别是郊区农村,政府与农民紧张关系则集中表现在土地征用问题上。

农地征用制度的结构性缺陷

上述问题的普遍出现反映了我国现行农地征用制度的结构性缺陷,单凭政策调节是无法从根本上解决问题的,必需从其结构缺陷着手才能找到解决的办法。现行农地征用制度的结构性缺陷集中体现为:农地商业开发中的政府越位和农民缺位。

农地征用涉及三个主体:政府、农民和开发者。在非公益用途的土地开发中,三者的正常关系应当是:农民和开发者是土地的供应方和需求方,而政府是整个交易过程的规范制定者和仲裁者。然而,现行农地征用制度却把土地开发过程变成了政府的“独角戏”或者政府与开发者的“对手戏”,农民被排除在交易过程之外,只是交易结果的被动承受者。这样的土地征用制度实际上把经济问题转化成行政问题甚至政治问题,由此造成了农民与政府的正面冲突。

《土地管理法实施条例》涉及农用地的具体建设项目用地征用的规定是:(1)建设项目可行性研究论证时,由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查,提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时,必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。(2)建设单位持建设项目的有关批准文件,向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,由市、县人民政府土地行政主管部门审查,拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案,经市、县人民政府审核同意后,逐级上报有批准权的人民政府批准;其中,补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准;供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准。(3)农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后,由市、县人民政府组织实施,向建设单位颁发建设用地批准书。我们可以发现,根据条例规定,农民在农地征用过程中表达自己意见的机会,整个征地过程由政府一手操办,农民只能被动接受。以H村为例,1995年,J市经济技术开发区开始在该村征地,这是一个挂在政府名下的经济实体,整个征地过程都是由经济技术开发区以发展工业等名义按照法律程序进行的,农民和村级组织没有任何合理的理由拒绝征地,同时,村民即使对征地的补偿标准有异议也没有办法维护自己的利益。

关于征地补偿方案,《土地管理法实施条例》是这样规定的:市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。虽然规定征地补偿方案要听取农村集体经济组织和农民的意见,但是如果对补偿安置方案有异议,并不影响土地的征用,这实际上很容易导致政府包办,不仅农户个人缺乏表达利益诉求的途径,就是村级集体也无法充分表达农户的普遍诉求。H村的村级集体在征地的过程中,根本没有参与谈判的机会,其领导人的任务只是接到上级征地的通知,然后通知村民执行。

从这两个方面可以看出,农民实际上在征地过程中只是一个被动的参与者,失去了对自己土地的发言权,而政府则在其中发挥着主导性作用。农民在分配转让土地收益的博弈中通常处于弱势地位,他们不能充分表达自己的意愿,只能被动接受其他参与者的安排,只能获得一部分征地补偿费,即使他们对征地补偿不满意,也不能阻止土地被征用,因为《土地管理法实施条例》规定,“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”;从土地转让收益的分配关系看,目前在城市建设和工业发展征用农地的过程中,征地收益的分配比例大致是:农民得10%,集体得25%,各级政府及其部门得65%。

近年来,由于GDP被列为领导干部政绩考核的重要指标,结果导致许多地方政府全体动员,上下联动,竭尽全力进行招商引资,大建工业园区,掀起一场声势浩大的“圈地运动”,为了吸引外地厂商到本地投资办厂,各地竞相提供优惠政策,其中低廉的土地价格即是其中重要的一项竞争要素,有些地方甚至出现了免费转让。这些政策实施的最终结果就是损害了农民的利益。地方政府努力进行招商引资并没有什么不当之处,但是在招商引资中政府不应该成为经济活动的直接参与者,深度介入经济活动背离了市场经济体制下政府的角色定位,属于政府角色越位。这种越位也突出表现在征地活动中。目前的农地征用、转让过程大多是这样的:政府从农民手中拿地,然后转让给开发商使用。显然,政府成为征地过程中的直接利益相关者,有了自身的特殊利益,这样,政府就不能充分考虑被征地农民的利益,这与政府本身的公益代表角色是相背离的。实际上,土地的转让发生在农民与开发商之间,是开发商使用了农民的土地,政府的深度介入甚至于成为主导性行为主体使整个征地过程变得复杂起来,这就将经济事务变成政治事务,使得政府成为许多矛盾的焦点,造成政府和农民关系的高度紧张甚至激化为正面冲突。

体制内解决之道:

政府的角色复位与职能界定

首先,政府要尽快纠正其在农地征用中的角色越位,回归其公共事务管理者的角色。

政府作为公共利益的代表,它必须超脱于现实的利益纠缠之外,在公民和其他利益主体之间扮演着协调者、监督者的角色,避免弱者的利益受到强者的侵害。非常明显,发挥监督和协调作用的前提是政府与相关主体没有利益纠缠,是非利益相关者。如其不然,政府就会失去公信力,自己的合法性基础也会随之受到侵蚀。具体到在涉及商业项目的农地征用活动中,政府不应该成为征地过程的直接行为主体,政府最明智的选择是做一名监督者。在符合国家用地规划许可的范围内,可以让用地厂商和村集体、农民直接谈判,政府只用对谈判过程依照法律履行监督职能,防止土地被非法使用、低价转让或者厂商与村集体组织合谋侵害农民利益。这样,即使产生了什么矛盾,政府也不会成为矛头所指的对象,造成政府与农民关系的紧张。相反,政府因为没有利益纠缠,就可以公平地协调双方的矛盾冲突。

政府复位的另一面是农民的补位。要充分尊重农民在农地征用过程中的主体地位。农民集体是农村土地的所有者,他们才是土地市场的真正主体,合法地进入土地一级市场的应该是农民集体而不应是政府。即使征用农村土地,农民也应该获得与他们直接进入土地一级市场同等的补偿。同时应该引入市场机制,让农村土地所有者与征用者和土地开发企业三方公开谈判,甚至直接让农村土地所有者与开发企业双方直接谈判,在农民集体愿意接受的价格水平下按法定程序实施土地征用,并逐步实行征、购并轨。要使农民对土地的权利在流转过程中得到充分体现。

其次,要充分发挥政府规则制定、监督与服务职能,规范土地征用市场,保护耕地,科学合理地利用土地资源,规范土地市场各行为主体的行为,维护其合法利益特别是农民的利益。

人类的历史发展表明,市场与政府两种资源配置方式各有自己的优点与不足,但比较而言,市场是更有效的资源配置方式。在选择市场作为资源配置的主导性方式的国家中,政府并非绝对不干预经济活动,它一方面要提供并维护一个运作规范的市场,为市场有效地配置资源创造条件,另一方面要弥补市场的不足,解决“市场失灵”所带来的问题。这一基本原则同样适用于农地征用的领域。前面的分析表明,我们国家的农地征用之所以出现了许多比较尖锐的矛盾,根源就在于政府角色和职能的定位不准确,政府深度卷入征地过程中甚至直接操作征地的全部环节,这与市场经济条件下的政府职能是不相符的。

市场经济是法治经济,市场经济下的政府首先是法治政府,它主要应致力于根据土地征用情况的实际为征地活动制定法律规范和程序化运作框架,使整个土地征用过程有法可依,并对具体的征地过程实施监督和协调,通过法律规范相关主体的行为,促进整个土地市场规范、有序地运行。

我们国家虽然国土面积广大,但耕地面积有限,再加上我国庞大的人口数量,所以我们必须尽最大的努力保护耕地。为此,政府必须切实履行依法保护耕地的职能,防止土地非法征用。为了充分履行耕地保护职能,政府必须根据国民经济发展状况制定土地征用规划,所有的农地征用必须在政府所制定的规划之内进行。

本文从政府职能定位的角度谈了如何解决目前我国农地征用中出现的农民不愿意征地的问题。可以说政府从农地征用的具体活动中退出,是一种力度很大的改革。从短期来看,从局部来看,从地方政府的直接利益来看这好像不是一个理性的选择,但是从长期来看,从整体来看,从政府的根本利益来看,从我国全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的大局来看,这是一个明智的选择。政府不再具体操办农地征用,而由用开发者与农民直接谈判无疑会影响地方政府的招商引资活动,但是我们必须明白发展经济的目的并不是单纯的一系列数据,社会主义国家发展的根本目的是公民获得切切实实的利益,我们决不能为了眼前的一点利益而牺牲长远利益、根本利益和整体利益。我们国家目前的经济发展面临着许多的制约,其中之一就是环境资源的制约,规范农地征用,政府从微观活动中退出也有利于遏制大量牺牲资源盲目追求GDP的不良倾向。所以,政府从具体的征地活动中退出而专司立法、监督和协调职能也是一项有利于国家可持续发展的合理选择,实现这一转变,必然有利于落实科学发展观,促进社会主义和谐社会和节约型社会的构建。

参考文献:

1.宋圭武:《中国农民的负担问题》,载《战略与管理》,2000年第1期。

2.周其仁:《“国土制”剥夺农民——农民收入是一连串事件(之七)》,见http:oldccereducn faculty。

3.党国英:《中国农村社会权威结构变化与农村稳定》,中评网:wwwchina-reviewcom个人主页。

4.陈锡文:《为了保护农民利益,必须改革征地制度》,载《地政研究动态》,2002年第11期。

5.汪晖:《城乡结合部的土地征用:征用权与征地补偿》,载《中国农村经济》,2002年第2期。

6.闫艾茹:“对建立农村养老保险制度的思考”,载《理论探索》,2003年5期。

7.黄小虎:《征地制度改革的经济学思考》,地政研究动态,2000年第17期。

8.朱明芬等:《失地农民利益保障已到了非解决不可的地步》,调研世界,2002年第12期。

9.《J市征地制度改革政策汇编》,J国土资源局。

10.杨盛海:“失地农民的主体性及其权益保障”,《湖南公安高等专科学校学报》,2005年第1期。

11.Z省《全省被征地农民基本生活保障工作会议文件材料》会议秘书处2004年3月印发。

12.马丽琴、宋均梅“从政府行为角度看失地农民权益问题”,载《合作经济与科技》,2006年第14期。

13.赵志凌、黄贤金《为经济建设和失地农民权益找寻平衡点——海门市农村集体建设用地的调查和思考》,《农业经济导刊》,2004年第2期。

(作者单位:复旦大学国际关系与公共事务学院)