创新文化管理体制 推动文化事业发展

       
    

于 超 

〔内容提要〕党的十七大明确提出了“推动社会主义文化大发展大繁荣”的奋斗目标,进一步指明了文化体制改革方向。深化文化体制改革,其中一个重要的着力点就是要创新文化管理体制。创新文化管理体制正是当前机构编制部门需认真研究和解决的重要课题。本文从政府职能转变、体制机制创新的视角,对当前文化管理体制的现状进行了客观剖析,在此基础上,提出了深化文化管理体制改革应遵循的原则和目标任务,初步理清了深化改革的思路。

发展先进文化是经济发展的重要目的之一和有力保障,也是增强国家软实力、提高民族凝聚力和创造力的重要源泉。发展繁荣文化事业,不仅要具备明显的教育、文化、科技产业优势,具有覆盖广泛、数量众多的文化设施和文化资源,更需要具有打造独特的文化风格、深厚的人文积淀、高尚的市民素质和不息的文化创新精神。这不仅对文化从业者的素质能力提出了更高要求,也对政府职能转变、体制机制创新提出了更深层次的挑战。

一、客观分析文化管理体制的现状

所谓文化管理体制,主要是指有关政府管理文化的职能和组织体系、政府管理文化的方式、政府与文化单位之间的关系,合理规范文化单位之间与社会其他经济组织、团体之间关系所确定的制度、准则和机制。文化管理体制有别于文化体制。从内容和内涵的角度讲,文化管理体制是文化体制的一个重要组成部分。改革开放以来,适应经济体制转轨和社会事业发展的需要,各级党委、政府不断加大文化事业投入,加快文化管理体制改革步伐,文化事业发展呈现出蓬勃向上、欣欣向荣的良好局面。但客观讲,随着全面建设小康社会步伐的加快,人民群众精神文化需求的迅速提高,文化管理体制还存在一些亟需进一步深化和完善的地方。主要表现在:

一是在政府角色定位上,存在一定“越位”和“缺位”现象。在市场经济条件下,政府和市场是推动文化发展的主要力量,政府是市场规则的制定者,但不应是市场竞争的参与者。而现行的文化管理体制既留有计划经济体制的痕迹,又带有转型期经济体制的烙印,市场在资源配置中的基础作用得不到有效发挥,政府管了一些不该管、管不了也管不好的事情,对该由市场调节和企业自主办理的事情直接插手,造成“越位”;该由政府管理的事情却放手不管,造成“缺位”,一些带有文化色彩的博览会、交易会政府主导的角色太浓,制约了文化产业的发展。

二是在机构设置上,统一高效的大文化管理体制还没有形成。文化事业发展的规律和自身的特点,要求形成统一高效的大文化管理格局。目前,文化、新闻出版、广播电视、版权等机构大多单独设置,割裂了文化领域集中统一管理的职能。以音像业管理为例,其内容审查、发行和市场管理、出版和复制分属于文化、广电、新闻出版等部门管理,条块分割的行政管理结构与市场急需的统一法制环境之间的矛盾,计划经济下的管理理念、管理模式与市场经济运行的矛盾,构成了对文化市场资源配置的障碍,阻塞了文化发展总循环的畅通,不利于提高政府宏观调控的有效性。

三是在结构布局上,文化事业资源配置需进一步优化。各文化事业单位大都是在计划经济体制下,由各级政府运用行政手段按部门或区域层层举办和管理的。这种按行政层级设置,部门所有、条块分割的格局,造成了文化事业资源的分散和浪费,影响了公共服务能力的提高。比如,艺术表演团体每年有大量的演出任务,但主创人员缺乏,系统内的创作人员归艺术创作机构管理,与剧团分离,相互脱节,剧团需要的剧目创作不出来,创作出来的剧目不叫座。

四是在运行机制上,行政化倾向比较严重。从目前情况看,各文化事业单位大都是由政府主办的,隶属于政府机关,在组织形式、人事管理、收入分配等方面一般都仿效政府机关。加之缺乏必要的制约和激励手段,导致单位平均主义和“大锅饭”现象严重,干与不干一个样,干多干少、干好干坏一个样,难以体现知识、技术和贡献的价值,影响了职工尤其是专业技术人员的积极性。

五是在管理手段上,计划管理的模式比较普遍。传统的文化管理体制只强调文化作为思想道德教育手段和国家意识形态的属性,忽视了文化作为消费产品的商品属性,造成政府部门与文化单位之间存在管办不分、以办代管和政事不分的问题,其运行模式是重行政手段管理、轻法律和经济手段管理。习惯于以文件形式规制和管理文化行业行为,行政许可和前置审批较多使用,文化市场主体参与文化经营活动难度较大,成本较高。没有顾及各文化单位的组织形态、职能性质、工作范围、经营方式的不同,而是平均用力,迟缓了一些本应作为营利性单位与市场接轨的步伐。同时,由于政府对文化事业单位都实行相同或基本相同的组织管理和资金投入标准,也使得一些本应加大扶持力度的文化单位,如图书馆、群艺馆、博物馆等纯公益性单位明显感到经费不足。

六是在所有制结构上,社会多方力量兴办文化的格局还远未形成。在文化领域,存在重公有制结构内部的局域调整,轻包括公有制结构与非公有制结构在内的整个所有制结构的调整。对非公有制的单位参与文化经营活动所设门槛较高,政策性扶持和措施上鼓励的力度不够。非公有制文化在整个文化领域所有制结构的比重还很不相称,发展速度较慢,依靠社会力量发展文化的极大潜力未充分挖掘出来。

二、准确把握深化文化管理体制改革的基本要求和目标任务

(一)深化文化管理体制改革,必须牢牢把握社会主义先进文化的前进方向。要坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位,遵循社会主义精神文明的特点和规律,适应社会主义市场经济发展的要求,全面推进体制机制创新,形成科学有效的宏观文化管理体制、富有效率的文化生产和服务的微观运行机制,进一步解放和发展文化生产力,调动广大文化工作者的积极性和创造性,繁荣社会主义文化,不断满足人民群众日益增长的精神文化需求。

(二)深化文化管理体制改革,必须从总体上把握,在大局下行动。文化管理体制改革是文化体制改革的重要内容,牵涉到文化生活的方方面面,必须从总体上进行谋划。一是要把文化管理体制改革放到改革开放和经济社会发展的全局中通盘考虑,整体设计,要与完善社会主义市场经济体制相适应,与建设中国特色社会主义文化体系相协调。二是要把文化管理体制改革放在文化体制改革的大局中统筹考虑,文化管理体制改革要体现转变政府职能、理顺关系、激发活力的要求。三是要立足当前,着眼长远,统筹兼顾,突出重点,在着力解决当前面临的突出矛盾和问题的同时,明确今后一个时期文化管理体制改革的方向和任务,做到长远目标与阶段性目标相结合,全面推进与重点突破相结合。

(三)深化文化管理体制改革,必须以转变政府职能为核心。文化管理体制改革能否顺利推进,关键在于政府职能转变是否取得实质性进展。通过多年来的不断改革,我们在转变政府职能方面取得了明显成效,但仍存在一些突出问题,转变政府职能的任务还很艰巨。必须继续把转变政府职能作为深化文化管理体制改革的核心和关键,力争取得新的进展。

要坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项,凡是市场机制能够自行调节的事项,凡是行业组织通过自律能够解决的事项,除法律法规有规定的外,行政机关不应干预。要从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共文化产品。

要理顺部门之间的职责关系。进一步明确文化管理各部门的职责权限,划清各部门的职责边界,坚持一件事情原则上由一个部门负责,建立健全部门间的协调配合机制,切实解决职责交叉、政出多门的问题。同时,要明确相应的责任,做到权责一致。

(四)深化文化管理体制改革,必须在改革方法上努力创新。在改革战略的谋划上,要注重系统思想与问题意识的统一,牢牢把握文化管理体制改革的本质、重点和关键;在改革任务的部署上,要注重长期目标与近期重点的统一,保证改革前后衔接、积极稳妥、有序推进;在改革举措的实施上,要注重质的突破与量的积累的统一,保证改革成效的巩固;在改革进程的推动上,要注重自下而上广泛参与与自上而下集中推进的统一,有效防止改革过程中出现的中间层次梗阻和动力逐级递减现象。

三、积极稳妥地推进文化管理体制改革

党的十七大报告指出:“在时代的高起点上推动文化内容形式、体制机制、传播手段创新,解放和发展文化生产力,是繁荣文化的必由之路。”现阶段,深化文化管理体制改革的总体思路是:以观念创新为先导,以体制机制创新为重点,统筹推进文化行政机构和事业单位改革,形成科学有效的宏观文化管理体制、富有效率的文化生产和服务的微观运行机制、以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局和统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系。

(一)继续深化政府机构改革,加快政府职能转变。科学合理的文化管理机构是有效提高政府对整个文化行业进行总体规划、宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的重要条件。针对长期以来文化管理体制存在的分工过细、职能交叉和“管办不分”的弊端,按照“精简、统一、效能”的原则,加快政府机构改革步伐。在条件尚不成熟的条件下,建立由相关部门参加的联席会议制度,组织、协调和解决文化发展中涉及的重大问题。条件成熟后,可探索实行职能有机统一的大部门体制,建立统一、高效的文化管理机构。要把管理的重心放在市场监管和社会管理上,管导向、管原则、管规划、管布局、管市场,管住方向、管活机制、管好质量、管出效益,真正形成一个行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的文化行政管理体制。同时,要继续深化行政审批制度改革,切实把政府职能转到主要为文化事业、产业主体服务和创造良好的发展环境上来,减少文化行政审批事务,真正把前置审批转向事后监管。要大力培育、发展和规范文化行业协会和具有文化管理职能的社会中介组织,充分发挥文化行业协会、文化中介组织在管理、协调、组织、监督方面的作用,实现行业自律,推动文化产业发展。

(二)完善文化事业单位内部运行机制,激发员工积极性。重点是人事、分配制度。通过在事业单位推行全员聘用制、人事代理制、专业技术职务评聘分开等制度,较好地解决员工“行政依附”、“单位所有”、“能上不能下”及“素质不优”等问题,营造出一种鼓励人才干事业、支持人才干成事业、帮助人才干好事业的良好环境,最终实现事业单位良性发展和人的全面发展的双赢。改革事业单位收入分配制度,通过按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬,将职工的收入分配同其岗位责任、工作业绩和实际贡献相挂钩,拉开分配差距,确立竞争机制。鼓励各文化单位通过成果转化、创收提成、兼职兼薪等多种形式获取报酬,从而使一流人才创造一流业绩获得一流报酬。要发挥好文化企业、文化集群、文化人才这些创新主体的作用,让他们的创新之花在市场中充分绽放。

(三)区别文化系统单位的功能性质,实行分类管理。对不同的单位,采取不同的工作方式和管理措施。一是依据国家法律法规的规定,受政府委托承担行政职能的事业单位,如文化市场稽查队,管理体制和内部运行机制参照国家机关,其工作人员依照公务员进行管理。二是对非公益性事业单位,如演出公司、文物商店、电影公司等,要以市场为导向,参与市场竞争。在管理体制上,实行企业化管理。这类单位要始终把社会效益放在第一位,坚持社会主义核心价值体系,在依法经营中实现社会效益和经济效益的统一。三是纯公益性事业单位(包括图书馆、群艺馆、博物馆等)和准公益性事业单位(主要指剧团),仍然实行事业单位管理,引入竞争机制,提高服务质量和效益。纯公益性事业单位要按照所承担的社会公益性、基础性业务要求,核定人员编制,政府应该坚持投入,保证经费。准公益性事业单位要不断增强自我运营、自我发展的活力,有条件的可实行投资主体多元化,支持和鼓励社会力量参与兴办。

(四)调整文化事业单位结构布局,优化资源配置。彻底打破文化事业单位部门所有、条块分割、按行政层级设置的格局,优化其所有制形式,努力实现事业资源配置的最优化和公共服务功能发挥的最大化。按照提高公共服务效能的尺度进行资源重组,该强化的坚决强化,该弱化的坚决弱化,该退出的坚决退出,以弱化和退出的资源支持重点发展的领域,不断满足人民群众日益增长的精神文化需求。特别是要合理配置文化资源,盘活存量,优化增量,办好乡镇文化站和农村文化大院建设,促进文化资源配置向农村倾斜。

(五)加快文化产业发展,增强文化发展活力。一手抓公益性文化事业,一手抓经营性文化产业,是文化体制改革的基本思路,也是繁荣社会主义文化的必然选择。当前重点是要推进文化产业投融资体制改革,进一步调整文化产业资本结构,并将组建文化系统的产业集团提到议事日程。政府财政要逐渐增加对文化事业和文化产业的投资比例,把重点项目列入政府的年度计划。要放宽文化产业的准入条件,鼓励社会力量参与文化设施建设和文化产业的经营管理,逐步扩大利用社会资本的领域,调动整个社会力量办文化,发展多种所有制形式的文化经营单位。要发挥市场在文化资源配置中的基础性作用,打破部门所有制界限,推进资产重组,实现优势互补。

(山东省烟台市机构编制委员会办公室)