深化综合行政执法改革研究

          
    

仇大源

〔内容提要〕自1996 年“综合行政执法”概念提出以来,综合行政执法改革已实施二十余年,全国各地按照党中央国务院的工作部署积极推进。江苏省在推进综合行政执法改革上总体经历了两个阶段。第一阶段通过部门内、领域内、区域内等三种综合方式,着力解决多头执法的问题。第二阶段通过县域整体推进,构建现代化的执法指挥调度体系,着力解决多层执法和执法力量不足的问题。

 

党的十九大提出,深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执法资源。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》明确,要“根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,大幅减少执法队伍种类,合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍,实行综合设置。”本轮党和国家机构改革,把深化综合行政执法改革作为一项专门任务进行了部署,中央办公厅国务院办公厅还印发了生态环境、交通运输、农业农村、文化旅游、市场监管等5个领域综合执法的文件,一系列的举措凸显出这项改革任务的重要性和紧迫性。

随着经济社会的不断发展,不同政府部门在各自领域设立了较多执法机构,往往颁布一部法律就会成立一支执法队伍,来加强日益繁杂的社会经济事务管理。从执法主体看,按职责确定执法,每个领域都有执法队伍,势必产生多头执法的现象;从管辖权分配看,各层级都有执法任务,根据层级设置执法队伍,势必产生多层执法的现象。执法权不下县,势必产生“看得见的管不着、管得着的看不见”的矛盾。为了解决这一系列的矛盾,综合行政执法改革势在必行。

综合行政执法体制改革的政策要求

(一) 从“城市管理综合执法”到“相对集中行政处罚”

“综合执法”起源于“城市管理综合执法”。1996 年《行政处罚法》颁布实施之前,“综合执法”主要表现为地方政府部门执法机构之间的联合执法,这些执法活动不涉及行政处罚权的调整,多头执法、行政执法重复交叉的现象依然存在。1997年3月7日,原国务院法制局《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法工作的复函》(国法函〔1997〕2号) 明确在北京市宣武区开展相对集中处罚权的试点工作。2000年7月,国务院法制办在深圳召开的全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会上提出,不再使用城市管理综合执法概念,统一使用相对集中行政处罚权并在全国推广试点工作。

(二) 从“相对集中行政处罚”到“综合行政执法”

2002年,国务院下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号),对开展相对集中行政处罚权工作进行了部署。为了落实国务院的决定,进一步探索从体制上、源头上改革和创新行政执法体制,推动行政管理体制改革。2002年10月11日,国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发〔2002〕56 号),决定在广东省、重庆市开展试点,其他省、自治区、直辖市各选择1~2个具备条件的地市、县市进行综合执法改革试点,着重解决多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题。2003年2月28日,中央编办、国务院法制办联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发〔2003〕4号),明确“相对集中行政处罚权,是根据《行政处罚法》对部分行政处罚权的相对集中;而综合行政执法则是在相对集中行政处罚权基础上对执法工作的改革。”,“已经确定实行综合行政执法试点的地方,不再单独进行相对集中行政处罚权工作。”至此,综合行政执法改革作为一项独立的改革事项与相对集中行政处罚权改革区别开来。

(三) 综合行政执法体制改革工作稳步推进

十八大以来,全国各地综合行政执法体制改革稳步推进。2015年3月,中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》(中央编办发〔2015〕15号),在全国22个省(自治区、直辖市) 的138个试点城市开展综合行政执法体制改革,探索建立适应我国国情和社会经济发展要求的行政执法体制。“重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋与渔业、商务等领域内推进综合执法,有条件的领域可以推进跨部门综合执法”。随后,《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发〔2015〕37号)、《关于进一步深化商务综合行政执法体制改革的指导意见》(商秩发〔2015〕499号)、《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》(中办发〔2016〕20号) 等中央或部委文件陆续出台,要求在城市管理、文化市场、商务方面加快实现跨部门、跨行业综合执法。自十九大以来,我国综合行政执法体制改革迈入了向各重点领域、各行业部门推进的阶段。

问题导向下的江苏综合行政执法改革

中央关于深化综合行政执法体制改革的精神要求和试点设置为江苏综合行政执法体制改革提供了政策依据,指明了改革方向。江苏省积极落实党中央国务院要求,对综合行政执法体制改革工作进行了积极探索,主要围绕解决多头执法、多层执法、执法力量不足等问题,共历经两个阶段。

(一) 2014 年-2017 年,着力解决“多头执法”,推进以市场监管领域为重点的综合行政执法体制改革

1.市场监管综合行政执法。2014年,江苏省政府办公厅印发《关于调整完善市县工商质监食品药品管理体制加强市场监管意见的通知》,在市场监管领域实行三合一,推进市场监管综合执法,实现市场监管“六个一”。一个部门管市场。全省96个县(市、区) 均整合组建市场监督管理局,县级市场监管部门内设机构总数由1865个减至1337个,精简28%;机关工作人员由7359人减至5290人,精简28%。全省1284个乡镇(街道)全部成立了食安办。全省在原有784个基层工商所基础上,共设913 个基层市场监管分局,增幅16%;基层工作人员由9127名增至11040名,增幅21%,基层分局平均达12 人,一支队伍管执法。市场监管领域,全省13个设区市共撤销31支执法队伍,1991 名人员充实到区级。一套清单管权责。在设区市层面制定印发“三定”或其他规范性文件,对市工商、质监、食药监部门承担的98项事权和县级市场监管局承担的75项事权进行明确划分,明晰了市县之间在市场主体登记、质量管理、食品药品监管处罚等方面的事权。一个平台管信用。打造省公共信用信息服务平台,包含省社会法人信用基础数据库、省自然人信用基础数据库和事业单位信用基础数据库,通过公共信用信息系统,将企业的守法经营情况进行记录,建立黑名单制度和联合监管的平台。一个中心管检测。整合质监、食药监、农业、粮食等部门技术资源,组建“多合一”的综合检验检测机构。宜兴、丹阳、如皋、泗洪等40个县(市、区) 撤销原产品质量监督检验所、计量检定测试所、药品检验所、药品不良反应监测中心、产品质量检测站等多家事业单位,整合组建综合检验检测中心,机构总数由156 个减为40 个,精简比例达74.4%,人员编制由1781名精简至1515名,精简比例达14.9%,为执法监管提供了有力的技术支撑。一套机制管检查。大力推广“双随机”抽查机制,探索建立依据监管和服务责任清单追责机制、奖励举报机制、企业信用承诺联合惩戒机制、重大风险监测防控机制、严格的监管绩效评估机制等机制。

2.在其他领域同步推进综合执法。2015年中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》,为落实中央部署,省政府办公厅印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作指导意见的通知》,明确在市场监管综合执法的基础上,通过部门内综合执法、跨部门综合执法、区域综合执法三种方式推进综合执法。在部门内综合执法方面,丹阳市整合市农委所属4支执法队伍,组建市农林行政执法大队,承担农业领域全部行政执法权。在跨部门综合执法方面,如皋、泰兴等地市场监管局还相对集中商务、粮食部门行政处罚权,实现市场监管执法“五合一”。在区域综合执法方面,昆山市张浦镇综合执法局集中行使县级赋予的23 个领域518 项行政处罚权,如皋市长江镇承接了县级1238 项行政执法权,由镇综合执法局统一行使。南通市将市场监管、城市管理等领域9大类143项执法职能统一划入崇川区钟秀街道,由街道综合执法局集中行使。扬州市蜀冈—瘦西湖风景名胜区管委会相对集中风景名胜管理、城市市容和市政管理、城乡规划管理、绿化规划管理、旅游管理、文物保护管理、环境保护管理等155项行政处罚权,由景区综合行政执法局具体实施。

通过问卷调查统计,试点地区人民群众对改革满意率为96.3%,投诉举报人满意率为91.8%。这一阶段的改革试点,各地提升了执法效能,为激发市场活力创造了良好的政务环境。

(二) 2017 年至今,以推动治理能力治理水平现代化为目标,着眼整域谋划、系统推进,省级不设执法队伍,统筹市区、县乡联动,构建综合执法体系,切实解决多层执法、执法力量不足等问题

江阴市徐霞客镇、苏州市吴江区平望镇、镇江经济技术开发区等地先后创新探索了“网格监管、综合执法、中心指挥调度”的社会治理模式,为江苏省深化综合行政执法体制改革提供了思路。

1.“镇村治理一张网”。将综治、环保、安监、人社等各级各部门要求设立的各类监管网格整合设置为1个综合网格。在纵向结构布局上,将1个综合网格划分为若干个一级网格和二级网格,每个网格配备“一长五员”(即网格长、网格员、督查员、信息员、联络员和巡查员)。成立由楼道长、村民组长和物业机构负责人兼任的网格信息员队伍,及时收集、上报网格内发生的各类问题。开发建立网格化综合管理服务系统,整合社保、计生等专网,接入安全、环保、水利、路灯等各类信息化管理系统,整合人口、企业、地理等各项基础信息,覆盖人口计生、政法综治、社会事务、城市管理、信访维稳、医疗卫生、安全生产、环境整治、文化教育、基层党建等多个领域。通过平台联通部门端口,实现镇便民服务中心、综合执法局及其他职能机构相互之间的信息共享、职能互补,确保信息数据互联共享、工作流程有效衔接、网格管理高效运转,有效解决了“强审批、弱监管”等现实问题。

2.综合执法“一队伍”。镇综合执法局承接了城管、民政、环保、教育、卫生、文化等部门行政处罚事项。打破以往按照业务职能设置中队的惯例,以网格化综合管理服务系统和智能化执法装备为支撑,按网格区域综合设置“全能型”执法中队,有效解决了推诿扯皮、重复执法等问题。发挥综合网格“一长五员”作用,在网格区域内进行专项和随机巡查,及时发现、精确处置违规建设、镇容卫生、民生社保等日常发生的各类问题,确保执法巡查全覆盖、无死角,及时有效地将违法违章行为遏制在萌芽状态。推行“双随机一公开”、“一表式”执法检查模式,进一步强化执法监督,严格规范执法检查、受立案、调查、审查、决定等执法环节,运用“互联网+”,对执法过程实现全程留痕、可追溯、可追责,破解“任性检查、执法扰民”等难题,确保执法监督不缺位、执法行为规范化。

3.指挥调度“一中心”。以网格化综合管理服务系统为依托,建立综合管理服务指挥中心,搭建综合管理大平台。指挥中心不仅是网格任务的派送中心、网格资源的调度中心,还是网格管理流程的监督中心和网格任务处理结果的考核中心。通过巡查上报,由指挥中心实现信息汇聚—派分处置—跟踪监督,形成事件处理“闭环”。将行政触角延伸到企业和群众身边,大大缩短了信息传递与处理的时间,提高了行政效率,避免了公共管理资源的浪费。同时,指挥中心整合社保预警、舆情监控、应急处置、治安交通远程监控、水利农机信息系统、环保监测、安全生产、路灯控制系统等监测系统的监控点,利用云计算等技术,结合大数据对监控点的管理服务需求和热点问题进行分析研判,为日常管理提供第一手决策依据,有效提升了公共管理能力,有力保障了地方生产生活秩序的稳定。

2018年江苏省推广苏州市吴江区、江阴市等地的基层改革创新举措,印发《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》,明确提出“以构建‘集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法’基层政府治理架构为目标,以权责清单为边界,以信用监管为核心,以网格化管理为基础,以‘双随机一公开’为抓手,以大数据为支撑,以综合行政执法为手段,以线上线下相结合的制度链为保障,建立健全权责统一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制”。随后,江苏省在13个设区市分别选择了一个县(市、区) 围绕“一支队伍管执法、一套清单管权责、一个网格管治理、一个中心管指挥”深化综合行政执法改革工作。

深化综合行政执法改革的江苏探索

通过改革试点及经验总结,使得江苏各地对于综合行政执法的认识不断深化,由浅入深、由表及里、从现象到本质,在改革方向上达成了共识、在改革举措上坚定了信心。

(一) 构建综合行政执法体系

执法活动必须准确定位省市县乡的职责,构建科学合理的执法体系。

1.除法律法规明确规定之外,省级原则上不设执法队伍。结合承担行政职能事业单位改革工作,省级整合撤销了14支事业类执法队伍。本轮地方机构改革,对中央明确的5个综合执法领域对应的省级部门执法队伍进行清理规范。在省生态环境厅、省交通运输厅、省农业农村厅、省文化和旅游厅、省市场监管局等部门,分别设置了执法监督(稽查) 局,承担指导监督领域内综合行政执法工作,组织查处和督办全省性、跨区域重大案件的职责。

2. 统筹城市执法工作,市区两级选择一级执法,原则上以区级执法为主。设区市由市辖区构成,市与区之间选择一级执法,队伍建在哪个层级,视城市发展阶段和规模水平而定。但是这个也要因地制宜,与城市发展阶段和规模有关系,管理半径小的设区市,执法重心放在市里较为合适,大城市则需选择区级执法。江苏省作为东部较发达地区,原则上队伍要设在区级,市级主要承担重大疑难案件的执法指导、跨区案件的统筹协调。如常州市农业农村局设立农业综合行政执法监督局,对下辖的3个市(区) 农业综合执法工作进行业务指导监督。

省、市两级一般不设专门执法队伍,并不是省市两级不执法。法律法规明确规定由省市级执法的,依然由省市级执法。技术要求比较高,不适合基层,由省市级专业执法。省市两级不设执法队伍,可以由处室或事业单位进行执法。

3.县级整合组建5-7支执法队伍。在县级城管局的基础上挂牌设置综合执法局,在5-7个领域组建综合执法队伍,分别隶属相应的主管部门。如睢宁县在县级层面组建市场监管、文化市场、交通运输、农业、城市建设管理和安全生产领域共计6支综合执法队伍。县级综合执法局负责对县级5-7支执法队伍的统筹协调和监督考核,对乡镇综合执法局的统筹协调、业务指导和监督考核。

4.乡镇采取两种方式推进综合执法。经济发达镇通过赋权或相对集中行政处罚,实现“一支队伍管执法”。其他乡镇采取县级5-7支执法队伍通过委托或向乡镇派驻执法中队的模式,将执法力量向乡镇延伸。派驻的中队同时作为乡镇综合执法局的中队,接受乡镇指挥调度;两种模式下,县级都对县乡执法工作进行统筹,明确县乡执法职责分工。

(二) 推动权力下放、重心下移

以往农业社会的权力配置中,往往把乡镇当作县的补充,随着城镇化发展迅速,经济发达的一些乡镇出现了一系列“看得见管不着”的问题,中共中央办公厅国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确,“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”。因此调整权力格局,将权力下放、重心下移势在必行。

1. 借鉴行政管理体制改革试点模式,向乡镇(街道) 下放行政执法权限。2017年,江苏省政府办公厅印发《赋予行政管理体制改革镇经济社会管理权限指导目录》,以执法目录形式赋予行政管理体制改革镇城乡建设、市场监管、劳动保障、水务等领域351项执法事项。江阴市徐霞客镇,承接了119项县级相关行政处罚权,由镇综合执法局代表镇政府行使。

2.通过相对集中行政处罚权,把相关执法权集中交由乡镇(街道) 行使。如常熟市除梅李镇外,所有乡镇全部采取该模式,在乡镇设置综合执法局,代表镇政府集中行使行政处罚权。

3.通过委托执法的方式,将一些基层需要的行政执法权交给基层综合执法机构或基层政府集中行使。如苏州市政府批准苏州市安监局以昆山周市镇、巴城镇、昆山开发区等3区5镇开展安全生产委托执法试点,制定委托清单,签订安全生产委托执法协议,明确委托执法范围、执法权限、双方责任以及实施委托执法期限,由镇(开发区) 安环所根据委托进行执法。

4.县级执法大队派驻中队延伸执法。如海门市印发《海门市城市管理执法力量延伸实施方案》,由海门市城管执法大队在各镇(街、园) 派驻中队,以市城市管理局的名义实施城市管理行政处罚权工作,解决乡镇“看得见管不着”的问题。

5.建立“吹哨报到”管理机制。将上级派驻在县乡的执法队伍,纳入县乡统一指挥调度体系,接受指挥平台的执法派遣,工作考核和主要负责同志任免要听取所在地党委意见。采取委托或向乡镇派驻执法中队的模式,由乡镇统筹使用执法力量,增强乡镇的统筹协调功能,形成以乡镇政府为主的双重管理体制。

(三) 综合执法的综合程度符合地方实际

2015年2月,浙江省政府下发《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》,决定在县级成立综合执法局,除垂直管理部门外,各行政部门的行政处罚职能全部集中由县级综合行政执法局行使。职能范围共涉及21个领域,涵盖市容环卫、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理(室外公共场所无照经营)、公共交通(人行道违法停车)、土地和矿产资源、建筑业、房地产业、人防、水行政、安全生产、陆域渔政、林政、教育、商务、旅游、价格、体育管理、石油天然气管道保护等方面法律法规规章规定的全部或部分行政处罚权,以及与之相关的行政监督检查、行政强制职权。江苏省反复论证后,提出在县级“合并同类项”,合理确定综合执法范围,在市场监管、交通运输、城市管理等领域组建5-7支执法队伍。综合的主要内容为与群众生产生活密切相关、常见多发、面广量大、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜领域的执法事项。

(四) 通过网格衔接监管执法

政府各部门为落实监管责任,纷纷在基层设置网格,明确网格员,按照上级要求,常熟市梅里镇共有13个部门在镇区内实施网格化管理,需要配备218名专兼职网格管理员,网格交叉覆盖、网格管理员相互独立,造成资源闲置浪费。江苏省创新多网合一做法,并将网格监管有效运用于综合执法中。

1.建立综合网格,实现基层“多网合一”。将各部门在乡镇(街道) 设置的多个网格整合为一个网格,实现“多网合一”。合理确定网格监管任务和事项,科学配置网格员力量,实行定人、定岗、定责,确保任务入格、责任到人。如镇江经济技术开发区将市场监管、劳动保障、社会治安、基层党建等涉及基层社会治理的10类网格整合设置,实现“十网合一”。

2.在早期的综合执法试点中,如何处理综合行政执法机构与职能部门间的关系,厘清执法与监管间的界限,一直困扰着各地。网格对于综合执法的意义正在于有效衔接了监管与执法的关系。监管就是要能够发现问题,执法则是对问题的纠正。通过网格监管,串联起监管与执法,提高了执法效率,给部门装上了千里眼、顺风耳,最大程度实现第一时间发现、第一时间处置、第一时间反馈问题和矛盾。

3.综合网格与专业网格相配合。综合网格是党委、政府的网格,将与百姓息息相关的事项融入综合网格,落实专人,及时采集上报各类信息、协助化解各类矛盾;安全生产、环境保护等需要技术手段支撑的,列入专业网格。综合网格与专业网格互通互联、各有侧重、各负其责。苏州市吴江区平望镇按照“每个专业网格最多覆盖80 家实体企业”的原则,将全镇划分为20个专业网格,实现“一格两员”(每个网格由2名执法人员和若干执法辅助人员负责) 配备,进入企业开展安全生产、环境保护、劳动监察、消防安全、流动人口信息采集等巡查。完善网格员巡查清单,网格员们进村、入户、进企业,在70 个基础网格、20 个专业网格内,借助手机APP,第一时间发现问题、第一时间上传问题、第一时间流转处置问题。

(五) 建立指挥平台统一调度执法工作

建立指挥平台的目的是为了打破部门、领域、区域的条框限制,优化体系、创新机制,构建“情报主导、信息支撑、联合指挥、合成处置”的一体化指挥处置体系,打造综合执法的“中枢”和“大脑”。

1.信息归集。执法工作是一项系统工程,需要信息及时上传下达,命令指挥畅通到位。以往执法过程中,案件线索通过不同执法部门多个举报热线、多类专项整治行动、多条上级渠道进行派单,执法人员没有一个便捷的受理渠道,指令下发复杂落后,信息中转层级较多,运行机制粗放随意。指挥中心整合了各类政府部门服务热线,集成机关执法各类问题来源,将所有案件线索归集汇总,提高了信息整合的及时性、有效性和广泛性。如镇江经济技术开发区充分运用“互联网+”大数据手段,实现开发区指挥中心与街道分中心31个职能部门之间的互联互通,接入10个部门23个业务平台、视频监控2000余个、城市部件65017个,整合6条政府服务投诉举报热线、政府微信公众号、手机巡查APP等所有信息源,避免了部门间案件线索移交、多头举报等带来的应接不暇、效率低下、重复执法等问题。

2.分析研判。传统的执法经常是头痛医头脚痛医脚,指挥中心对办件情况、各类案件发生的占比情况,进行数据实时更新,借助大数据技术分析研判社会治理的“痛点”,进行精准“点穴”,提高了执法的精准度和预见性。对于案件高发类型、高发区域及管理薄弱环节,为各区域巡查人员配备、岗点设置等提供现实依据,使得事后处置变为事前预防,突击整治变为长效管理。

3. 指挥调度。指挥中心的关键在于快速、高效,即用最少的人力资源成本产生最大的监管效能。通过高效的指挥调度,使资源得到整合、力量得到协同,实现了从多头管理到统一管理、单兵作战到协同作战的转变。指挥中心根据职责分工,派单给指定执法机构。对需要条块联动执法的事项双向派单,主送部门牵头处理、抄送部门配合,有效解决了以往推诿扯皮、主次不清等问题。指挥中心实时掌握监管执法人员的位置信息,有案件发生时,可通过指挥中心第一时间通知就近执法人员赶赴现场,解决了以往信息传递效率低、实时性违法行为难处理等现实问题,扁平化的指挥结构,切实提高了精确指挥和快速反应能力。以违章搭建整治为例,作为发生率高、处理难度大的一种案件类型,违章搭建行为初期较难发现,待发现后再采取拆违行动,容易引起社会矛盾。睢宁县李集镇网格员日常巡查中发现违章搭建,立即通过手机客户端上报至指挥中心,指挥中心随即派单给李集镇综合执法局及县城管执法大队,明确镇综合执法局牵头、县城管执法大队配合,第一时间赶赴现场进行教育拆违。

4.跟踪问效。缺乏上级监督的执法权力容易造成选择性执法和滥用执法权等问题。指挥中心通过数据留痕和监察,即时定位考勤,随时监察执法范围内执法工作人员执法的时间、地点、行为以及具体事项,通过全过程的透明公开,让行政执法行为得到有效监督和规范,有助于减少行政自由裁量权的过大和滥用。这种实时监管机制,大大提升了监督的效率,使执法工作状态实现了“实时、可视、可控”。

(六) 建立权责清单制度明确职责边界

清单是落实权力下放的重要载体,也是规范县乡执法行为的主要措施。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确“ 推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间”。

1.赋予综合行政执法权限。明确开展综合行政执法的乡镇、街道、开发区,由直接管理开发区的设区市、县级政府发文公布与其实际需求和承接能力相适应的行政处罚权以及相关的行政强制措施权、监督检查权,并根据法律法规变化等情况,实行动态调整。具体赋权时,可采取机构调整、相对集中行政处罚权和委托执法等不同法定形式。

2.建立权责清单。按照权力清单标准化要求,制定公布综合行政执法主体的权力清单和责任清单,统一规范执法权力事项“名称、编码、依据、类别”,向社会公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等。

3.理顺职责关系。厘清行业监管与行政执法的关系,合理划分综合行政执法机构与政府职能部门的职责权限。强化事中事后监管,建立完善综合行政执法机构与政府职能部门之间衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制,建立首问负责、联合(专题) 会商、案件移送抄告等制度体系。

(七) 配套机制是保障

综合执法后,改变了原有的执法模式,有的是一个部门一支队伍,有的是一个领域一支队伍,有的是一个区域一支队伍,必须建立与改革相适应的人员培训、交流、考核制度机制,以及处理岗位之间、部门之间、单位之间关系的协调衔接制度机制,健全人员身份、待遇保障等配套政策。

1.健全鼓励举报机制。畅通公众投诉渠道,鼓励各类社会力量参与监管执法相关活动,建立惩罚性赔偿制度,实行重奖举报。

2.完善“双随机一公开”机制。合理确定年度随机抽查的比例和频次,对投诉举报多、安全隐患大、列入经营异常名录、有失信行为、有违法违规记录等情况的市场主体,增加抽查频次,加大检查力度。

3.建立依据权责清单职责机制。建立执法全过程记录机制,严格限制自由裁量权,实现全程留痕、可追溯、可追责。

4.建立健全市场主体信用承诺联合惩戒机制。强化事中分类监管和事后联合惩戒,将综合行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案,实现“守信者一路绿灯、失信者处处受限”。

5.建立监管执法绩效评估机制。加强对执法人员、网格员履职情况的检查、评价,将执法办案、巡查监管的数量、质量以及执行法律、遵守纪律等情况,作为考核评估、奖惩激励的主要依据。

当前存在的难点及解决路径

基层在推进综合执法过程中也发现了一系列难点问题及突出矛盾亟待破解。

(一) 关于思想认识

目前,有些职能部门仍习惯于将权力捏在手里,不愿意放权。有些职能部门还存在着垂直管理体制下的思维模式,过分强调条线执法的重要性以及执法工作的专业性。有些职能部门认为将自己部门的行政处罚权力相对集中到另一个部门,影响了工作整体效能。这一系列思维定势给综合执法工作的开展造成了极大阻力。为此,建议各地党委政府要高度重视,切实负起主体责任,明确由机构编制部门做好综合行政执法体制改革的牵头协调和指导把关工作。由司法部门加强行政执法综合业务指导和法制监督,协调解决执法争议。

(二) 关于部门监管与综合执法的关系

我们通过网格监管、指挥中心统一调度,初步实现了监管与执法的衔接问题。但如何协调综合行政执法机构与专业职能部门之间的关系,形成一个分工合理、协调一致的政府治理运行机制亟待破题。为此,必须统筹行政审批制度改革、综合行政执法体制改革、乡镇机构改革等相关改革进程,逐步在各级政府以及政府各部门内部实现行政审批、专业监管、综合执法、行政监督职能的相对分离。

(三) 关于机构性质人员身份

执法机构和人员编制都存在着不统一的现象,有行政、有事业,有参公有非参公、有全额拨款有差额拨款。机构和人员身份的不统一,造成同工不同酬情况较为普遍,影响执法队伍稳定性。中央5个领域的综合执法意见均明确,综合执法队伍不同性质编制目前保持现状,待中央统一明确政策后,逐步加以规范。建议各地结合实际,做好执法人员的编制锁定工作,待中央出台相关规范性文件后,统一予以置换或规范。

(四) 关于执法指挥模式

由于执法指挥平台的建立对于软件与硬件的标准要求较高,需要投入大量的人力资源和财政成本,因此建立统一的执法指挥平台并不符合所有地区的现实需求。基于江苏改革的实践,建议发达地区建立集信息归集、执法指挥、统一调度、分析研判功能于一体的指挥平台,条件成熟的可以将社会治理和民生服务的相关内容一并整合,建立以大数据为依托的政府治理平台。其他地区可以采取低成本的做法,依托数字城管、公安110等平台,不断丰富与执法活动相关的模块功能,形成简易指挥平台。

(五) 关于人员力量下沉

当前,由于各层级薪酬待遇、晋升空间差异性较大,导致执法力量下沉难的问题比较突出。建议加强基层人员力量不能简单的做加法,而要走结构调整的路子,将原来机关里的人员安排到综合执法工作上来。同时,制定激励机制,创新管理方式。如明确干部晋升须具备基层工作经历,后备干部必须要干过基层综合执法工作等。通过明确绩效、奖金、补贴等方式鼓励人员下沉。暂不具备条件的,也可以保留人员身份关系在市县层级,明确具体工作在基层,按照“以块为主”原则,由基层统筹指挥调配。

(六) 关于执法队伍建设

相对于条线执法来说,综合执法对于执法人员素质要求较高,需要综合执法队员掌握多个领域的法律法规,熟悉办案流程。部分地区需要组织综合执法人员参加专门的综合行政执法考试并通过后,才能颁发综合行政执法证件。另一方面,在执法装备、执法文书、执法服装上也对综合执法提出了新的要求。以往各部门都有一套独立的执法体系,相互之间还存在着一定差异,这些都对综合执法队伍建设提出了严峻考验。上级条线部门要加强对综合执法队伍的培训和业务指导,还要鼓励综合执法机构探索建立符合综合执法特征的执法模式、体系。

(作者单位:中共江苏省委机构编制委员会办公室)