• 理顺街镇条块关系 提升基层社会治理能力

              
        

    中共上海市青浦区委机构编制委员会办公室

    〔内容提要〕探索新型条块关系,是创新社会治理加强基层建设的重要环节。条块关系通常指职能管理与属地管理的关系,反映在区级层面则主要是区职能部门与街镇(乡镇街道) 的关系。近年来,基层条块关系的一个发展趋势是“重心下移,资源下沉,权力下放”,即通过职能部门的资源、职责、力量下沉,加强“块”的综合治理能力,并且同步将理顺条块关系的各项措施融入职能部门下沉的过程中。李强书记在市委创新社会治理加强基层建设大会上明确提出“明晰市、区、街镇、村四级职责定位,正确处理条块关系,把条的主管责任和块的兜底责任明确下来,把条的专业性和块的综合性协调好”的工作要求。可以说,基层条块关系是否边界清晰,是基层社会治理能力提升的关键环节。

     

    调研背景

    2015 年以来,随着创新社会治理、加强基层建设“1+6”政策文件的发布,城市基层治理架构发生了重要转变,关于基层治理体系方面的理论和方向是明晰的,但有必要注意到的是,当前街镇管理体制仍面临着诸多问题——例如行政事务越来越多、职能日趋庞大,“责大权小”现象普遍存在,职能错位和缺位严重等。这些问题的出现,追根溯源,在于权责配置体制的不健全。更明确的说,就是街镇的权责配置缺少制度化的保障,或者说,有制度但执行不到位,尤其是关于哪些权力、哪些责任属于街镇比较模糊,“属地化管理”泛滥,导致在日常运行中出现街镇责任无限大、权力相对小的尴尬。

    本次调研紧扣“不忘初心、牢记使命”主题教育相关要求,围绕区委大调研常态化制度化的工作部署,立足本区实际,旨在以理清街镇条块关系为切入点,解决本区条块职责边界不明晰的问题,同时加强分析研判,梳理目前存在的体制机制方面的问题,从职能设定、权责关系、人财物保障、机构编制、运行机制、配套政策等方面探索提升基层治理能力的措施和方法,为下一轮街镇机构改革的总体谋划做好基础工作。

    本区实践及存在的问题

    本次调研实地走访了11 个街镇,通过与班子领导座谈以及与机关科室和事业单位主要负责人、部分工作人员集中访谈等形式,就街镇职责事项及条块关系清单执行落实情况;清单管理和动态调整;区职能部门职责下沉街镇准入制度落实情况等方面开展调研。从调研情况来看,本区街镇职责事项和条块关系清单从内容上比较清晰、职责划分也比较合理,对明确条块关系有一定的指导意义,但也存在某些共性问题。

    1.街镇内设机构与事业单位职能边界模糊,清单成效不显著。

    2015 年,本区在制定街镇职责事项和条块关系清单时,依据“三定”规定中各内设机构所承担的职能,将中央、市和区层面的法律法规、政策规章以及规范性文件中明确街镇承担的职能对应落实到各内设机构,并且明确区职能部门责任,同时根据街镇事业单位设置情况,就同一职能将内设机构与事业单位进行关联匹配,建立前后台关系,旨在通过清单,在街镇层面理顺内设机构与区职能部门、事业单位的工作对应关系,厘清部门职责边界,优化条块运行秩序,确保责任落实到科室,条块联络清晰明了。

    从调研情况看,机关内设机构与事业单位的前后台关系普遍缺失,事业单位等同于机关内设机构独立承担某项职能的情况普遍存在,这种情况在各镇比较突出,例如:原社会发展办公室承担的文化、体育等职能,由镇文化体育服务中心直接承担,部分镇文体中心还承担“扫黄打非”等宣传口的职能;原经济发展办公室承担的农业、集体资产、财务管理、生产安全相关职能,分别由镇农业综合服务中心、镇经济管理事务中心、镇财政所、镇安全管理事务中心等直接承担。

    街镇所属的事业单位从分类上看,都划分为公益一类事业单位,从职能定位上,应该定义为完全为机关行使职能提供支持保障。造成事业单位单独承担机关内设机构某项职能,有多方面的因素,既有机关职能庞大与人员编制相对较少的客观原因,也有长期的工作习惯、专业水平限制等主观原因。先且不论事业单位独立承担街镇职能是否合法合规,就现状而言,在有悖街镇“三定”规定的同时,一定程度上导致条块关系紊乱。一方面,街镇职责事项和条块关系清单中部分应由机关内设机构承担的职能空挂,清单仅仅停留在文本层面,未有效运行落实。作为与其关联的《区职能部门职责下沉街镇准入制度》在实践中,也未能得到执行。另一方面,机关内设机构与事业单位职能边界模糊,导致街镇职能科室履职缺位与事业单位履职越位,变相增加协调工作的难度,某些综合性工作需要街镇主要领导出面协调、拍板才能明确“谁牵头、谁负责”。也正是因为这种工作状况,区职能部门往往习惯于绕开机关内设机构,直接给街镇事业单位布置工作。从运行机制上,街镇所属事业单位更像是区职能部门派驻街镇的事业单位,这也给区职能部门自行下沉职能提供了便利。

    2.非常设机构数量繁多,清单无法涵盖实际承担职能。

    以街道为例,从目前发布施行的《青浦区街道职责事项及条块关系清单》来看,街道有法律法规、政策依据明确的工作职责共142 项(涉及党政办、社区党建、社区管理、社区服务、社区平安、社区自治、社区发展、党群办以及其他按规定设置机构),职责类型3 大类(依法承担、依法协助、支持保障),涉及中央、市和区层面相关法律法规、政策意见以及规范性文件200 多部。在这些正式的清单之外,还有大量的市、区政府下达的季度性、年度性甚至临时性的工作,如生态环境整治、文明城区创建、乡村振兴、服务保障“进博会”、扫黑除恶等等。这些工作原本已经有机关内设机构承担或主要承担,但是在实际工作中,区层面设置了议事协调和临时机构,往往要求各街镇对应设立机构、配备专职人员,并列入考核。各街镇迫于考核的压力,成立了临时机构,弱化机关内设机构职责的同时,也造成某项职能的多头管理。

    更为突出的问题是,面临名目繁多的各项考核,街镇正日益成为一个“辖区承包者”,包揽着辖区内所有社会管理、公共服务等事务,担负着守护一方平安的全面责任。在调研过程中,许多访谈对象都表示“权小责大”、“压力山大”。

    3.街镇与区职能部门权责不对等,支持指导不到位。

    街镇的“全能化”、“承包制”看似加强了基层力量和资源,缩短了原来较长的“管理路径”,提高了社会管理的效率,实际上的确存在着不可忽视的管理困境。

    首先是责任和资源下沉的“非对等性”。在现有体制中,管理责任相对于管理权力、资源往往更容易被下放,长期的非对称性下放就会造成街镇“权”与“责”之间的不匹配甚至严重背离。例如,街镇有社区事务受理服务中心,区职能部门都想把自己的办理事项下沉到中心,但并未考虑是否给予经费、人员的支持。区职能部门要求各街镇强化某项职能的同时并未给予人财物等相关保障。

    其次是“属地”管理滥用,个别职能部门把一些职责范围内的“烫手山芋”,也打着属地管理的旗号,下放到街镇,出了问题顺利成章地追究街镇责任。这个问题在执法职能上尤为明显,行政执法权往往在区职能部门,街镇实际应该承担的只是巡查和发现问题,但往往街镇发现了问题上报区职能部门后没能及时执法,出现了事故或问题,责任人却变成了街镇。“没有执法权不能办、专业能力不足办不了”,为区职能部门“背锅”“躺枪”,在调研过程中,街镇反映比较强烈。

    即使在属地管理的模式下,区职能部门对街镇的支持帮助和指导也不到位,“一放了之”的倾向明显。把职责和“棘手”问题简单下放给街镇,“条”做裁判员和监督员,从事一些考核、排名、打分的工作。比如,将市容市貌、安全生产、房屋管理、环保督查等专业工作下放给街镇,签定“责任状”,纳入年终考核。这样做实际上是以“块”的“短”去代替“条”的“长”,看似解决了人手不足的问题,其实收效有限,成本很高。下放的同时,“条”未能对“块”的业务进行充分的指导,“块”请不动“条”的情况普遍,“条”习惯于照章办事与“块”需要灵活应对复杂的社会治理需求之间的矛盾,很大程度上影响了条块融合,“条”的单打独斗使得很多工作,特别是执法整治过程中,存在不合法不合规的隐患。

    对策和建议

    十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出,“减少机构数量,简化中间层次,推行扁平化管理”,因此从行政层级、行政成本及体制顺畅的角度来看,应当以制度化方式将街镇职责进行具体分解、逐条列举和相对固定,同时,考虑到街镇在科层体制中处于最低端、最弱势的现实,需要给街镇配置与职责相对应的管理资源和队伍,切实强化街镇协调各条线部门处理现实事务的权威和能力,最终使得基层的公共事务能够在基层解决。

    1.立足职责归类,重点关注合理确权。

    在推进职责归类工作的过程中,需要重点关注权责配置的制度化问题。确权的本质是实现权力配置的制度化,即在民主和法治的框架下,借助明确细致的法律法规确定权力来源、权力主体及其责任,实现以制度化倡导严肃性、以规范化限制随意性。

    2019 年出台的《中国共产党机构编制工作条例》明确了“三定”规定是机构编制法定化的重要形式,具有权威性和严肃性。基于“三定”规定和法律法规,梳理的街镇职责事项和条块关系清单,理应成为厘清条块职责边界的重要抓手。一方面,要切实提升清单的应用效率,要聚焦调研过程中,基层反映比较集中的应急管理、生态环境、规划建设、市容环境等领域的问题,进一步完善职责表述,明确职能部门和街镇的主体责任和配合责任,在现有机构设置的框架内,明晰职责;另一方面,进一步拓展事项,对照区职能部门的权责清单,对属于区职能部门的职能职责,确需由街镇协助的,探索建立“属地管理”事项主体责任和配合责任清单,按照全领域、广覆盖的原则,细化责任分工,明确工作流程和程序环节,杜绝“甩锅”和“属地管理”简单化随意化。完善对清单的动态管理,指导清单编制、使用以及相关机制建立,通过机关事业单位机构编制评估、定期调研座谈等多种形式,严肃清单执行情况,强化督促检查,建议将清单落实情况作为机构编制管理事项纳入巡察、审计监督等重要内容,切实推动落实到位。

    2.立足机构设置,重点聚焦简约高效。

    《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求构建简约高效的基层管理体制,“基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、理顺街镇条块关系提升基层社会治理能力符合基层事务特点,不简单照搬上级机关设置模式。”街镇内设机构应该根据工作实际需要,适应街镇工作特点和便民服务需要。在坚持党(工)委领导的基础上,党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公,比如设立党政办公室,兼管宣传、精神文明和统战工作(或者突破内设机构设置限额)。根据职能转变要求,针对目前机关内设机构和事业单位同质化的情况,应按照扁平化管理、综合化设置的原则,统筹整合现有党政机构和事业单位职能,设立统一的综合性内设机构,视情考虑将农业、财政和资产管理等职能落实在机关内设机构承担,考虑到各街镇差异,内设机构实行限额管理,允许街镇在机构限额内自主设置若干内设机构。同步“一对一”或“一对多”的设置事业单位,确保机关内设机构与事业单位的前后台关系。区级政府也要优化对基层的领导方式,既允许“一对多”,由一个基层机构承接多个上级机构的任务;也允许“多对一”,由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。赋予各街镇根据区域特点和自身管理需求对机构设置微调的权力,其核心是通过组织重构、管理重心下沉来满足社会治理的多元需求,提高基层政府机构的管理服务绩效。

    随着管理重心下沉,也应逐步探索编制资源下沉的路径。对部分确实需要街镇协助的区职能部门职责,在人员编制上,也应该注重对街镇的支持和保障。考虑辖区常住人口、管辖面积以及经济社会发展等因素,在街镇机构改革方案规定的编制总量内,适当明确一定比例编制,可在区内予以统筹,以提升编制使用效益。

    3.立足考核评价,重点提升街镇指挥能力。

    基层考核评价制度作为政府管理的“指挥棒”,影响着政府各部门管理的工作方向,是推动治理重心转变的关键环节。完善基层考核评价机制,进一步增强街镇统筹辖区事务的主动性和工作能力,关键要改变单一的由职能部门考评街镇的做法,转而强化街镇对职能部门的综合考评权,评价职能部门负责事项在街镇辖区内的完成情况。各地在考核评价制度上做了大量的实践与创新,有以下几方面可以借鉴:一是扩大街镇在考评中自主权,增加街镇对各部门考评的权重,将区级部门对街镇工作的各项考核统一纳入区委、区政府对街镇的考核,除法律法规另有规定的,区级职能部门不再对街镇进行专项工作考核,使街镇掌握考核指挥棒,保障基层治理总指挥权的落实。二是坚持双向考评,将自下而上与自上而下的考核相结合,扩大群众的参与权、评价权,把群众满意度作为重要的评价指标。

    4.立足权责对等,重点平衡“属地”和“垂管”。

    十九届三中全会指出,机构改革的原则之一是“坚持优化协同高效”。在此原则下,改革的一项重要任务是精干设置各级政府部门及其内设机构,科学配置权力,减少机构数量,简化中间层次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率组织体系。

    从功能上看,属地责任和垂直管理都有合理性,也都有不足,关键的问题是如何平衡。属地管理原则被滥用暴露出来的是条条专权,块块有责无权。条条既然有权力就得承担责任,比如生态环境部门有环保执法权,就要承担相应的责任;或者将执法权全部下放街镇;又或者将执法权在区级和街镇层面进行分解,简单易行的执法权下放街镇,专业性较强或跨行政区域的执法权由区级职能部门承担。

    立足权责对等, 一方面要提高“ 块” 对“条”的组织、动员、考核、监督的能力,加强属地管理主体对辖区内社会治理和公共事务的统筹、协调功能。北京市平谷区的例子就很值得借鉴,在县域治理范围内,赋予街道办事处和乡镇政府的部门考核权和召集权。面对一些需要部门协调及条块合作的治理痼疾,街乡可以“吹哨”召集各职能部门现场“报到”,参与联合执法。运用这一机制,平谷区猖獗多年的沙石盗采、黄金盗挖等问题得到了有效控制。而部门因参与了治理过程,且治理目标亦“可见”,也就不存在随意启动督查检查考核工作的问题,更不用启动问责机制。2018 年11 月中旬,中央全面深化改革委员会第五次会议充分肯定了“街乡吹哨、部门报到”在聚焦办好群众家门口事,打通抓落实“最后一公里”中的积极作用。

    另一方面,要依法赋予街镇必要的职权。首先,镇层面,应当积极探索集中行使行政处罚权,建议依法授权镇政府作为独立的执法主体,将直接面向群众、量大面广、由镇服务管理更方便有效的社会管理权限依法下放,设置综合执法机构,探索一支队伍管执法,对不适宜下放的执法事项,配合区职能部门开展执法工作。街道层面,由于不是一级政府,在法律法规未明确街道执法权的前提下,要强化街道对行政执法机构的综合统筹协调作用。农业、生态、文化、交通、市场监管等五大领域综合执法改革后,可在街道层面探索建立派驻模式,集中派驻、统一办公,同时赋予派驻机构对违法案件的直接处理权,也就意味着街道对违法案件具有了直接处理权,从而解决“看得见、管不着”的问题。其次,严格执行区职能部门职责下沉街镇的准入机制。对于未经审核把关下沉的事项,街镇有权拒绝,以此减轻基层负担。此外,职能部门也应将工作重心转移到政策研究、业务指导、执法监督、专项治理等方面来。