• 权责清单清理应“循规蹈矩”

              
        

    李成樑

    〔内容提要〕权责清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性制度。地方政府部门在权责清单清理过程中还存在清单准确率不高、实用性不强等诸多问题,特别是基层的权责清单清理工作怎么分工,责任怎样划分,需要“循规蹈矩”。笔者以为,权责清单工作要理顺,既要积极作为、加快进度,更要依法有据、稳慎推进,还要讲究原则、有序实施。

     

    权责清单事项清理存在问题:难以达成“大而全”

    作为一项较为复杂、严肃的工作,权责清单的清理需要多部门尽职尽责方能高质量完成。当前,一些地方权责清单清理工作问题重重,责任分工不合理,部门责任未压实是一个重要原因。

    1. 牵头部门有许多“不知道”。

    权责清单的“清”有完整之义。作为一级政府正式发文公布的清单,其相对完整性更显重要。因此,个别地方提出,权责清单实行“所有权力进清单、清单之外无权力”。但是,对于机构编制等牵头部门而言,是难以单独保证相关清单的“完整”,并对“完整”切实负责的。各行业领域之间往往存在信息不对称(所谓“隔行如隔山”);主管部门的权力往往散布于各类法律性文件、规范性文件(注:为便于理解,本文的“法律性文件”仅指法律和地方性法规、行政法规、部门规章、地方性规章;“规范性文件”仅指“法律性文件”以外的规范性文件),且行业主管部门往往是本地区相关行业领域规范性文件甚至法律性文件形成过程中的重要参与者。议事协调机构对于设定本级权力的本级法律性文件、规范性文件及其具体条款的背景、意涵的掌握,是明显不及部门的。有的地方片面强调清单的完整度和工作进度,将牵头部门搞成了实际上的具体责任部门,反而导致工作反反复复、错误百出、效率低下。

    2. 主管部门责任多“未落实”。

    从实际操作来看,权责清单清理工作存在各种各样的问题,比如,部分部门在个别事项上会以没有干、干不了、干不好等原因“疏漏”梳理上级指定行使的部分权力事项,导致相关权力事项未纳入清单;对于本级本部门的权力事项,个别部门反复增删、变更,严重影响清单的稳定性、权威性。这些问题的产生,有多方面的原因,有的部门不甚重视,没有负责任地研究、认定;有的部门相关领导、相关人员业务素质特别是法律业务素质不过关;有的部门“寄望”于审核部门审核,或推之以“以审核部门意见为准”。其本质,均是部门未能切实担负责任。

    3. 审核部门不知道“怎么审”。

    作为一项较新的工作,审核部门具体审核什么,审核工作如何才能合法高效,很多地方不甚了了。一些地方在权责清单审核工作中,赋予审核部门无限责任,导致审核部门无所适从。就审核部门而言,并不能保证自己对特定领域的法律法规掌握得比部门更全面、更透彻,且往往不具备相应法律素质的工作人员。如果要求审核部门对清单内容全面负责,主管部门的担责意愿会显著下降,不利于厘清权责边界。

    4. 清单事项总是“不够完整”。

    在实际工作中,基层政府部门拟订的权责清单总是出现错、漏等问题。一部分错、漏的产生有客观因素,比如法律法规发生新的变化,部门职责发生调整,执法工作发生调整等等。更多错、漏的产生却离不开主观因素,比如,基层政府部门的清单承制人员往往要么非法制工作人员,缺乏基本的法律素养,要么工作年限不多,对部门的全面工作不够了解,导致在权责清单事项清理工作中总是出现疏漏。不少基层部门工作人员完全依据上级清单开展工作,一旦上级某一部门对上级清单进行修正,基层清单则往往更改不够及时,甚至根本没有跟进开展修正工作。而基于本级法律性文件、规范性文件的权责事项的清理,则不是非法律(法制)工作人员所能胜任的。

    清单清理的可鉴方法:有必要参考成熟做法

    1. 国家层面的做法。

    2013年6月,国务院明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办,国务院审改办设在中央编办。

    国务院2015年底印发《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》(国办发〔2015〕92号)(以下简称《试点方案》),2016 年正式试点。《试点方案》第(五)条“审核权责清单”的表述是,“中央编办、国务院法制办会同有关方面对部门基础权责清单进行研究审核。审核过程中,对于拟取消和下放的权责事项,要建立第三方评估机制,并充分听取有关部门、地方党委和政府的意见。要逐项确认审核结果,需要对有关法律、行政法规进行立改废的,依照法定程序办理。”

    从公布方面看,国务院审改办建立了“国务院各部门行政许可事项服务平台”、“中央指定地方实施行政许可事项汇总清单”。其中《国务院各部门行政许可事项服务平台的说明》提到,“公开的行政许可事项,均为目前各部门正在行使的行政许可事项,以及国务院各部门下放给实行垂直管理的派出机构或分支机构的事项”;《关于中央指定地方实施行政许可事项清单的说明》提到,“经与地方、部门反复核实,并经国务院法制办审核,国务院审改办汇总形成了现有以法律、行政法规和国务院决定指定地方实施的行政许可事项清单,共783项”。

    从这段文字上看,国务院法制办作了审核,中央编办做了汇总和与地方、部门反复核实的工作。

    2. 某省做法。

    某省责任清单的清理。某省对责任清单的清理责任进行了分解(不是权力清单,该项工作一直由编办牵头),相关内容如下,“ (一) 省委编办:牵头组织并统筹推进省级部门责任清单制度工作;制定统一的清单模板、审核标准等,并对工作推进中遇到的问题研究提出处理意见;指导省级有关部门(单位) 开展责任事项清理,并对其报送的清单进行初审,汇总形成省级政府部门责任清单清理结果;指导市(州)、县(市、区)建立本级部门责任清单制度。(二) 监察厅:参与审核部门责任清单,主要负责责任事项、追责情形审查等工作。(三) 省法制办:参与审核部门责任清单,主要负责责任事项合法性审查等工作。(四) 省政务服务管理办:参与审核部门责任清单,主要负责行政权力依法规范公开运行各环节责任事项的审核和责任清单清理结果的报审、公布等工作。(五) 省直有关部门:负责本部门责任事项初拟工作,按要求准确编制并按时报送本部门责任清单及相关材料。”即:编办牵头,相关部门各负其责。

    3. 国家层面对于部门的要求。

    国务院试点部门设在地方具有行政职权的机构的权责清单的清理中,国务院《试点方案》第三部分“组织实施”对加强组织领导、强化部门责任提出了要求。对于部门的表述是,“试点部门要切实负起本单位试点工作的领导责任,周密部署、扎实推进”,“试点部门设在地方具有行政职权的机构,其权力和责任清单由试点部门进行合法性、合理性和必要性审核确认,明确标准规范,并做好本系统各地机构清单之间的衔接”。即,部门可对事项权责清单开展合法性、合理性和必要性审核确认。

    4. 各级对于权责清单的公布。

    从公布形式上看,国家级、省级权责清单大都是以部门名义链接清单内容。从外部公众的角度来看,相关事项及其可能存在的问题,只可能向对应部门寻求服务或帮助;其责任,首问自在部门。

    权责清单清理的首要原则:必须清晰红线、底线

    地方各级人民政府及其部门在权责清单的具体清理工作中,可能会遇到许多千差万别的问题。在相关问题的处理中,必须厘定原则,明晰红线、底线,不得有损中央权威及宪法法律权威。

    1.非经中央授权,不得私设权力。

    我国是单一制国家,这是历史和人民选择的结果,是现行权力体系的基础。从法律体系看,我国只有一部宪法;从国家机构的组成看,全国只有一个制定法律的机关——全国人民代表大会及其常务委员会,只有一个中央人民政府——国务院。对于地方各级人民政府而言,其行使的所有权力均须且只能来源于中央授权——这种授权,可以是法律法规授权,也可以是中央有权机关依法授权或委托等。换言之,如无法律法规的可靠规定或中央有权部门的明确授权,地方各级人民政府不能自行设定任何权力。

    2.非依法不得新设行政许可。

    按照《行政许可法》第十五条第一款第一项规定,“本法第十二条所列事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可”。在当前我国法治建设已经比较完备的情况下,地方自行设定行政许可必须依法严谨论证。

    3.不得将事务性事项擅自设定为“权力”或纳入“权力清单”、“权责清单”。

    原因同(一)。

    权责清单清理的基本原则:依法认领、依法清理、依法调整

    目前来看,一些地方片面强调清单的完整性,在一些普遍性问题的处置上值得商榷。比如,对于上级清单明确的事项,要么照单全收,要么只按惯例(不追溯、不考究法律法规具体规定);对于未纳入上级权责清单的权力事项自行判断为无此事项。笔者认为,权责清单清理必须诉诸法律、依据法律。

    1.坚持在中央授权的框架下依法开展权责清单清理工作。

    权责清单清理工作,是党的十八届三中全会确立的加强权力运行制约和监督体系建设的一项重大举措,必须在中央设定的框架下开展工作。

    就行政许可而言,国务院审改办于2016 年6月发布了《中央指定地方实施行政许可事项汇总清单》(以下简称《中央指定地方许可清单》),地方各级人民政府应优先依据《中央指定地方许可清单》,结合本地实际,梳理、调整本地行政许可事项。在此基础上,地方可以在法律法规确未作出规范的领域设定有限许可,但是必须有法有程序;可以依法经程序在法律法规规定范围下具体设定权力事项子项,但其权力子项应与《中央指定地方许可清单》中的权力相对应。

    2.坚持依法认领与依法清理。

    当前地方各级权责清单事项中的权力,绝大部分都是有明确的法律法规规定的,必须依法认领、依法清理。

    对上级指导清单提供的事项,重在认领。《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》(国办发〔2015〕92号)第(四) 条“清理规范权责事项”中的有关要求为,“在全面梳理基础上,对权责事项逐项提出取消、下放和保留的意见,需要对有关法律、行政法规进行立改废的,同时提出建议。对没有法定依据的,原则上予以取消,确有必要保留的,按程序办理”。这里需要明确国家和地方的不同之处。一是国务院有关部门清理的是国家级的权责事项;二是国务院“授权”国务院有关部门依法依工作需要启动有关法律法规修订工作;三是国务院有关部门是法律法规的重要参与者,也是部门规章的立法者,可以较快、较好地启动或推动相关法律法规相关条款及其涉及权力的存、废、立、改工作。对于地方各级人民政府而言,既无权“规范”乃至“清理”国家层面的法律法规及权力事项,对国家有关部委已经清理的审核事项名称、设定层级、设定依据等内容再次进行清理则重复、低效及至无效。

    对本级事项,重在理地方立法。地方各级人大和人民政府是本级法规、行政规章的制定者,其政府部门更为有权也有效的工作是,清理本级权责清单,推动本级法律性文件、规范性文件有关条款、有关事项的存、废、立、改工作。

    3.坚持依法动态调整权力事项。

    地方性权责清单的清理应当允许依法动态调整。理由如下:

    一是权责清单不能超越法律性文件规定。地方政府的权责清单,只能算本级的规范性文件;如果相关法律性规定变化、工作疏漏导致权责清单与本级法律性文件冲突的,当然要以法律性文件为准,及时予以调整。在清单梳理中,认为相关权责事项确需调整的,应先依法依程序报请有权机关调整法律性文件,在法律性文件调整之后再修改有关权责清单;如果事涉公共利益需要,且理据充分、情况特殊的,笔者认为,也应征询、报备立法机关并取得立法机关的认可。

    二是下位法服从上位法。如果地方权责事项与上位法冲突,当然以上位法为准。本级权责清单与上级有关法律性规定存在矛盾、冲突的,要以上级颁布的法律法规、规章或规范性文件为准,及时予以调整。如果确有不合理,也应是在上级立法机关完成调整后再予以修改;如果涉及公共利益需要,且理据充分、情况特殊的,笔者认为,也应征询、报备本级、上级立法机关并取得本级、上级立法机关的认可。

    总之,权力是由法律法规赋予的,不可能因为审核部门的错误审核而消失,更不可能因为部门不行使、不报告而灭失(特别是上级指定权力)。因此,权责清单应允许动态调整。

    清单清理的重要原则:必须压实部门责任

    当前,权责清单清理中存在的诸多问题,多有机制不畅的问题。其中,部门责任的缺失,就是一个重要的机制问题。必须压实部门责任至少有以下理由。

    1. 部门是一级主体,理应对自己的行为负责。

    各部门都是依法行政、依法执法、依法履职并承担责任,相当多的部门都有自己的法制机构、法律团队甚至专门的执法队伍,不少部门提供了不少地方性立法的依据、内容甚至直接参与立法,部门理应对基于法律性文件、规范性文件的权力清理工作首负其责。

    2. 部门是一级政府部门,必须清楚权力事项的内涵、边界,才能对自身承担的政府公共职能切实担负起责任。

    一个部门如果不知道自己的权力及其设置依据,不知道履行、不履行或不依法履行相关权力的责任,不知道、不了解自身权力的边界,其履职能力、履职效果会是一个极大的问题。其不知权,不明责,对应的行为,自然是要么“无所作为”,要么“无所不为”,必然会显著影响一级政府权威,更会明显损害监管服务对象的合法权益。权责事项的清理,必须自部门始。

    3. 权责清单清理落实到部门,有利于分解、落实目标。

    部门要切实履行好或基本履行好自身的职能职责,必须对自身日常业务涉及的权力和对法律法规赋予的主要权力做到十分清楚、高效履行;对于平时不常用的其他权力事项,则应做到十分确定、能够履行。主要、常用权力事项无误,应是权责清单清理初期工作的最基本要求、最底线目标。至于在尽职工作之后仍存在的未尽事项、疏漏之处,则可以在后续工作中及时调整、不断完善。

    4. 权责清单清理落实到部门,有利于发挥条块的业务优势。

    权责清单清理,具有极强的业务性、条块性,既有赖于本级本部门认真负责清理,也特别有赖于上级的业务指导。

    5. 行业领域规范发展办法等抽象行政行为的实施,依靠有关部门的主观能动性。

    在权责清单清理过程中,往往会涉及对抽象行政行为的清理与规范,涉及对相关行业领域规范发展的规则、办法的制定、调整,涉及到行业领域的规范发展、风险管控,相关工作只能依靠主管部门负责、主动、有效展开。

    6. 权责清单的清理,分工合作才能高效推进。

    权责清单的清理,需要主责部门、牵头部门、审核部门、监督部门分负其责。牵头部门负责把控总体节奏、总体要求与部门间工作协调,主责部门负责认准、认定,审核部门确保有关事项符合总的工作要求、基本原则,监督部门确保相关部门各负其责,整个工作才会有序、高效推进。

    清单清理的关键工作:更加重视面上工作、总体工作

    清理权责清单本身不是目的,简政放权、“放活、管好”、提升服务才是目的。权责清单清理不应过度专注于“还差多少项才完整”,过度专注于追究清单清理责任,而应将工作重心转移到尽快转换监管服务理念,尽快建立完善工作机制,持续有效提升工作质量上来。这样,清理工作才更有意义、更有效率、更有价值。对于牵头部门而言,以下工作更加迫切。

    1. 协助行政审批制度改革领导机构,对包括权责清单清理在内的行政审批制度改革工作,提出合法合理的建议或作出合法合理的安排。

    统筹协调机构充分发挥统筹协调职能,对某些事务作出相对合法、合理的统筹安排或提出建议,尽快、尽量好地推动“所有部门主观能动、尽职尽责”的面上工作的推进,才是更能负起责任的做法,才能让工作更有价值、更有效果、更有说服力,也才更能让领导、部门和百姓满意。

    2. 代表政府推动部门简政放权包括权责清单事项的存、废、立、改工作。

    比如,《国务院各部门行政许可事项服务平台的说明》提到,“服务平台不是对现有行政许可事项及相关内容予以固化。国务院审改办将及时公开已经国务院常务会议审议拟取消下放、但需提请全国人大常委会修订有关法律的事项,同时在听取社会各方意见的基础上,进一步推动行政许可事项的取消下放、相关内容更新。”《关于中央指定地方实施行政许可事项清单的说明》提到,“将在广泛听取社会各方面意见和充分研究论证的基础上,加大简政放权改革力度,及时更新清单内容,对清单实行动态管理。”

    3. 监督和代表公众监督权责清单的清理及执行情况。

    比如,国务院相关部门权责清单网页页面建立了社会评价监督窗口,“请您对该部门的行政审批制度改革工作等提出意见建议。若您认为该部门在行政审批事项目录之外,还在实施其他行政审批事项,请您尽可能完整地提供相关项目名称、设定依据、实施机关、审批对象等信息。”

    4. 搜集和响应公众对于权责清单意见建议,倒逼一级政府及其部门改革。

    比如,国务院审改办在“中央指定地方实施行政许可事项汇总清单”页面建立了群众意见反馈窗口,“对您提交的意见建议,国务院审改办将定期进行核实汇总,必要的将按程序转给相关部门请其研究提出处理意见”;省审改办开展的行政审批制度改革暗访,通过及时发现、督查、整改权力层面、实务层面的具体问题与个案,倒逼地方各级政府及其部门理顺权力归属、业务办理关系,优化提升政务服务。

    5. 推动地方政府部门开展权责清单事项内部审查等机制性工作。

    可以通过牵头制定普适性的权责清单清理标准,权责清单清理工作评价考核制度等制度,推动部门开展合法性、合理性和必要性审查,开展事项质量抽样查核等工作,来推动权责清单工作的完善与提升。

    6. 权责清单的一般性审核工作。

    对于部门提交的清单事项,牵头部门就清单的总体完整性、是否存在重叠交叉、是否存在明显低级错误等作出查核、判断;法制部门审核法律法规有效性;机构编制部门审核涉编内容;等等。

    (作者单位:中共泸州市龙马潭区委机构编制委员会办公室)