• 打造“全省一单” 推进转型升级 ——安徽省深化权责清单制度体系建设实践与探索

              
        

     

    〔内容提要〕根据党的十八届三中全会关于推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度的部署要求,围绕构建职责明确、依法行政的政府治理体系,安徽省统筹谋划和推进权责清单制度体系建设,原创责任清单,首创权责清单“安徽模式”,率先实现省市县乡四级政府权责清单全覆盖。为深入贯彻落实党的十九届四中全会精神,在全面总结清单制度成果基础上,进一步提出构建系统完备、科学规范、运行有效的“全省一单”权责清单制度体系,明确事项边界,规范事项要素,启动“全景模式”,创制“内外两单”,在衔接“三定”规定、探索机构编制量化管理、破解考核评估难题等方面发挥全流程基础性作用,为持续推进权责清单转型升级和落地生效奠定坚实基础。

     

    实行权责清单制度,是党中央全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决策部署。安徽省以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,统筹谋划和推进权责清单制度体系建设,原创责任清单,首创权责清单“安徽模式”,研究探索“全景清单”,积极构建系统完备、科学规范、运行有效的“全省一单”权责清单制度体系,持续推进权责清单转型升级和落地生效。

    创制权责清单制度“安徽模式”

    围绕构建职责明确、依法行政的政府治理体系,按照推行地方政府部门权力清单制度的要求,安徽省高起点定位、高标准要求,原创责任清单,首创“权力与责任相互对应、权力清单与责任清单深度融合”的“安徽模式”,2014年10月建立省级政府权责清单,2015年率先实现省市县乡四级政府权责清单全覆盖。2016年4月,习近平总书记视察安徽时给予充分肯定。

    1. 明晰内涵实现两单融合。

    “权责对应、两单融合”是“安徽模式”权责清单的主要特点。行政行为是行政机关为执行国家意志而依法对社会进行管理的行为,其公共利益性和不可处分性决定了其权力与责任的统一和不可分割,这是权力清单和责任清单有机融合(“两单一表”) 的理论基础。行政行为既是一种权力,表现为支配或强制他人服从的力量,也是一种责任,即依法必须履行的义务(应尽义务),以及不履行或履行不当依法需要承担的不利后果(承担后果)。对于某一项行政行为来说,“应尽义务”对应“责任事项”,即行政机关及其工作人员正确履行的法定义务;“承担后果”对应“追责情形”,即行政机关及其工作人员不履行或不正确履行义务应承担不良后果的可能情况。“权力事项”“责任事项”“追责情形”的有机统一,构成了权责清单“安徽模式”的主体框架。

    2. 拓展外延创制关联清单。

    权责清单制度可以对行政权力运行形成有效的外部监督和内部自制,但要充分发挥权责清单的基础性作用,还需要对其外延进行拓展,“安徽模式”的公共服务清单、中介服务清单等新型服务清单应运而生。一是公共服务“做加法”,一体化推进全方位公共服务清单建设,形成了涵盖省市县乡四级的公共服务清单,补上公共服务短板。二是中介服务“做减法”,建立省市县三级包括所有权力类型在内的行政权力中介服务清单,清理“红顶中介”“利益输送”灰色地带,降低企业制度性交易成本。三是建立省市县乡村统一的政务服务标准化清单,涉及全省46 个部门(系统),实现权责清单和公共服务清单网上运行,为“互联网+政务服务”提供源头性和基础性支撑。

    3. 建章立制加强清单管理。

    权责清单制度作为一项基础性制度,既要保持一定的稳定性,也要及时反映权责事项的动态变化情况。安徽省根据“清权确权17项标准”,按照优化协同高效和推动职能深度融合的要求,依据法律法规规章“立改废释”、国务院及省政府调整权力事项等情况,结合机构改革职能划转和行政执法体制改革有关要求,形成了一套行之有效的审查标准。全省持续开展动态调整工作,省级先后公布实施权责清单2016、2017、2018、2019年年度版本。2020年,在全面总结前期动态调整工作经验的基础上,正式出台实施《安徽省权责清单动态调整管理办法》,创新建立“即时动态与年度集中调整”相结合的权责清单动态管理机制,按照上下联动、统一规范、分级管理的原则,对全省权责清单及公共服务清单、行政权力中介服务清单动态调整的决策程序、衔接方式、调整时限等作了具体规定。

    4. 运用制度成果规范权力运行。

    “两单融合”的权责清单为规范权力运行提供了条件,安徽省运用权责清单成果,创制了“1+X”政府权力运行监管制度。“1”是指《安徽省政府权力运行监督管理办法》,“X”是指针对权责清单中的具体权力事项一一对应制定监管细则,以行政许可类权力事项为重点,逐项制定事中事后监管细则,以行政处罚类权力事项为重点,逐项制定自由裁量权基准。“1+X”政府权力运行监管制度使得权责清单与部门权力运行工作的具体流程紧密结合,不仅建立完善了权力运行的外部监管机制,而且为部门利用权责清单进行内部监督提供了条件。

    构建“全省一单”权责清单制度体系

    党的十九届四中全会提出“实行政府权责清单制度”,对权责清单制度建设提出新的更高要求。安徽省坚持守正创新,在深入总结既有成果基础上,进一步提出全面建设“全省一单”权责清单制度体系的长远目标,并写入省委十届十次全会报告,省委全面深化改革委员会每年专题研究部署推进工作。“全省一单”依托权责清单制度的基本模式,进一步明确事项边界,规范权责事项要素,并启动了“全景模式”,创制了“内外两单”,开启了权责清单制度的最新探索实践。

    1. 明确职责边界优化清单体系。

    清单事项之间界限清晰、相互独立是权责清单制度体系建设和优化的基础。在构建“全省一单”的过程中,安徽省进一步加强精细化管理,横向明晰部门间职责边界,纵向明晰层级间职责边界,有效优化提升权责清单制度体系。

    对于同级部门间的横向边界,主要采取“由面到点”的方式予以明确,对部门有关职能交叉事项进行了全面分类梳理。比如,涉及法律法规不相一致或者法律适用的,有关单位按程序提交有权机关处理;涉及“三定”规定不明确的,结合机构改革工作,按程序对“三定”规定进行调整完善;涉及部门之间共管事项分工的,依法依规召集相关部门协商解决。通过多种举措,部门职能交叉问题得到了有效解决。

    对于层级政府间的纵向边界,直接通过权责清单进行面上梳理存在困难,主要采取“由点到打造“全省一单” 推进转型升级面”的方式。针对涉及纵向边界的重要事项,一方面指导市县建立开发区赋权清单、经济发达镇赋权清单等涉及上下级职权衔接的工作,从重点领域明晰边界;另一方面在清单的日常管理中发现并及时解决问题,如省级行使的探矿权审批和省市县三级的采矿权审批的边界划分等,从具体事项中明晰边界。

    2. 统一要素推动转型升级。

    清单要素是权责清单内容的表现形式,要素的规范化直接影响了权责清单制度的权威性和科学性。安徽省在建设“全省一单”过程中,对权责清单的要素开展了持续的统一规范工作,有效解决权责清单要素“大小不一、内涵各异”的难题,大大提升了“全省一单”的科学性和规范性。

    对于依申请类权力事项。依申请类事项社会关注度高,与人民群众的工作生活息息相关,安徽省以清单事项的“颗粒化”推进清单的标准化,将清单事项按照最小办事单元进行颗粒化分解,从方便人民群众办事的角度,统一清单事项要素,编制清晰的流程化办事指南,推动全省范围内的清单统一规范。该项工作在政务服务“一张网”建设中发挥了基础性支撑作用,在国务院办公厅电子政务办委托中央党校(国家行政学院) 开展的2019年度省级政府网上服务能力评估中名列前茅。

    对于依职权类权力事项。依职权类事项主要是行政处罚、行政强制等依法限制或减损行政相对人权益的事项,对程序性要求较高。安徽省从情况最复杂的县级做起,采取“试点先行、逐步推开”的方式,基本完成了县级依职权类2260项权力事项的梳理工作,重点对管理权限进行检查,对法律依据进行核验,对分类情况进行规范,实现了依职权类权力事项县级层面的统一规范。正在研究推进市级依职权类权力事项统一规范工作,尽快实现全省依职权类权力事项要素统一、标准统一、上下衔接。

    3. 双管齐下开启“全景模式”。

    “全景模式”下的“全省一单”(即“全景清单”) 包含了行政机关所有具有自由裁量权和寻租空间的行政行为,从宏观和微观两个层面“双管齐下”,大大拓展了权责事项的外延。其事项体系沿袭了权责清单的基本架构,包括“类别”、“事项”和“子项”,在类别前增加了“大类”,在“子项”后增加了“工作任务”。

    对于权责事项,现行权责清单定位的权责事项主要为外部行政行为,且大部分为具体行政行为。“全景清单”的“大类”是宏观层面的扩展,可以从两个维度划分,从权力性质上分为抽象行政行为和具体行政行为,从行权对象上分为内部行政行为和外部行政行为。在进行梳理时,主要分为抽象行政行为(既包括“价格政策”等面向不特定企业法人的外部行政行为,也包括“预算政策”等面向不特定其他党政机关的内部行政行为)、具体行政行为(既包括“行政许可”等外部行政行为,也包括“内部审批”等内部行政行为),另加机关管理行为(面向本机关内设机构和工作人员的内部管理行为)。“全景清单”的“工作任务”是微观层面的扩展,是对子项的进一步细化,调整方式更为灵活,一方面可以明确到具体的内设机构和经办人员,为权责清单制度深化应用提供条件;另一方面既包括法律以及“三定”规定明确的职责任务,还包括因特殊情况由党委政府文件提出的临时性、阶段性工作任务(如“抗疫”相关的具体工作),提高了权责清单制度的全面性和科学性。

    对于追责情形,机关管理行为中的党务、人事、机要、扶贫等均与党的各项工作紧密相关,需要将“追责情形”的范围相应进行拓展,不仅包括法律、法规、规章等规定的有关情形,还包括党内法规以及党内相关重要文件规定的违规违纪行为。“追责情形”的拓展延伸,将“党纪”与“国法”相结合,将“加强党的领导”和“依法全面正确履行政府职能”相结合,使权责清单制度不仅在权力运行监管方面的应用更为深化,也为权责清单制度在维护党的政令畅通、营造风清气正的政治生态等方面发挥作用提供了基础条件。

    4. 研究建立“内外两单”。

    “全景清单”部分内容不属于依法应当主动公开或依申请公开的政务信息,并且如此庞大的“清单”在不同的应用场景下可能只有一部分内容发挥作用,为便于清单应用,我们将权责清单划分内部清单和外部清单。“内外两单”有利于有关单位在工作中更加精准地对应相关权责对象,使权责清单具有更加广阔的应用空间。

    对于外部清单。其调整对象主要属于行政机关以外的自然人、企业法人,其权责事项属于依法应当主动公开或者依申请公开的内容,主要用于信息公开、政务服务等涉及外部效力的工作。外部清单实际上是“安徽模式”权责清单体系的升级,包括目前正在运行的权责清单以及公共服打造“全省一单” 推进转型升级务清单、中介服务清单等关联清单的相关内容,是行政机关对外部管理工作的“清单大全”。由于在同一个口径下权责清单和关联清单所代表的“权力、服务、责任”会出现交叉,“外部清单”不是对原清单体系的简单汇总,而是从最微观的工作任务角度统一口径、统一标准全面重新梳理,实现权责清单和关联清单的有机融合。

    对于内部清单。其调整对象主要属于党政机关内部工作人员或者机关法人,主要用于巡视、督查、考核等内控或内部治理工作。内部清单不仅包括对象属于本机关内部的行为(“‘小’内部行为”,即“全景清单”中的“机关管理行为”),还包括对象是其他党政机关的行为(“‘大’内部行为”,如“抽象行政行为”中的“政府采购目录和限额确定”,“具体行政行为”中的“专项资金切块下达”等)。党中央国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“加强对政府内部权力的制约,强化内部流程控制”。“内部清单”的建设完善,既可以摸清“内部权力”的家底,也可以研究“内部权力”的权责关系和运行流程,是贯彻落实党中央决策部署要求的重要举措。

    权责清单制度体系展望与应用

    “全省一单”不仅在形式上实现了边界清晰、要素统一、格式规范,并且在内容上既宏观涵盖了行政机关所有具有自由裁量权的行为,又微观细化了行政机关每一项具体工作任务,大大拓展了权责清单制度的外延和范围。“全省一单”是权责清单制度建设又一重要创新,是深化行政体制改革、推进机构编制管理现代化的重要举措,是政府治理体系现代化的基础性工作,必将为实现“全国一单”提供全新思路和实践经验。

    1. 全面衔接“三定”规定。

    《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“全面推行政府部门权责清单制度,实现权责清单同‘三定’规定有机衔接”。安徽省通过建立“全景清单”,首次实现权责清单的“横向到边、纵向到底”,从内容和工作方式两个方面推动“三定”规定与权责清单的有机衔接,从而全面提升“三定”规定的科学性和规范性,并最终实现“三定”规定落地生效。

    以科学手段拓展充实“三定”内容。党的十九届四中全会提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度”。安徽省正研究依托科大讯飞在信息检索、智能语义分析等技术优势,根据“全景清单”履职信息及相关要素规范,对照法律法规规章和重要文件相关条款,通过人工智能方式生成符合法律规范表述的“三定”规定编制素材。在此基础上,结合部门和相关专家意见,对素材进行加工完善,从根本上解决不同部门之间、部门不同内设机构之间“三定”规定内容存在的粗细不匀、详略不一、交叉内容难以直观显现等问题,为“三定”规定内容的标准化、法定化奠定坚实基础。

    运用清单成果改进“三定”工作方式。由于机构编制部门难以全面掌握所有部门所有职能的履职信息,当前“三定”规定编制主要采取“部门编制、编办审核”的程序,部门的领导关注、工作惯例、历史沿革、利益诉求等诸多因素对“三定”规定的编制均有较大影响。安徽省正在研究探索依托“全景清单”建设“部门工作任务动态管理系统”(如图3所示),定期对清单事项产生的文件、会议、批示、提案等履职信息进行抓取,通过定量分析履职情况,对“三定”规定执行情况进行评估,为机构编制部门拟定和调整部门“三定”提供基础和依据,使“三定”规定的编制程序实现由“部门编制”向“编办编制、部门联审”的转变。

    2. 研究探索量化管理。

    《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出,“统筹使用各类编制资源,加大部门间、地区间编制统筹调配力度,满足党和国家事业发展需要”。机构编制在部门间的统筹使用,需要部门的工作可量化、可比较,实现编制配置标准以定性为主向以定量为主的转变。安徽省依托“全景清单”,在省发展改革委、省财政厅和省市场监管局,以及3市3县对应部门开展试点,根据部门特点采取了不同的研究路径,取得了阶段性成果,积极推动机构编制治理现代化。

    对于发展改革部门。发展改革部门的工作职责构成极为复杂,但是工作成果的表现形式相对统一,采取“由具体到抽象”的“归纳法”方式。依托“全景清单”的“工作事项”,将“部门工作任务动态管理系统”工作事项中填报的成果分类定义为不同的公共产品,引入“公共产品必要劳动时间”的概念,同时设置若干影响必要劳动时间的参数,从客观和主观两个层面,对部门所有工作事项产出的工作成果进行分类量化。同步创制了从工作职责到公共产品再到编制数量的数学模型,通过数学模型计算出部门及其内设机构的必要劳动时间,并通过标准值设置、数值校准等方式对数据进行优化统一,实现部门间、部门内设机构间的工作量可比较、可量化。

    对于财政和市场监管部门。财政和市场监管部门的职责构成相对单一,但是工作成果的表现形式比较复杂,采取“由抽象到具体”的“演绎法”方式。依托“全景清单”进行逐级分类,并“三次量化”部门工作任务,取得各类工作任务在省直部门层面的总体指标,再回归到部门计算。通过探寻工作任务与机构编制的对应关系和一般规律,建立机构编制量化管理模型,对省直部门功能定位、职能配置、处室设置、编制规模等进行科学分析、规范完善。

    3. 破解考核评价难题。

    当前,行政机关的工作完成情况通常散见于形式各异的各类清单、文件、文书等文字材料中,考核人员缺乏对被考核单位的“全景式”掌握,仅凭翻阅大量形式各异的书面材料在短时间内进行评估判断,考核的客观性和科学性有待商榷。“全景清单”既全面体现了部门的工作任务(依托“部门工作任务动态管理系统”),又可以对所有工作任务产出的工作成果进行可视化的分析比对,将有效破解当前考核工作存在的难题。

    关于考核过程。部门工作任务动态管理系统可以要求部门定期对相应工作任务产出成果的层级、决策程序、征求意见情况、调研情况等关键要素进行填报。考核时将部门待考核工作任务成果的相关要素直接抓取,并通过信息化手段形成相关图表等数据。考核人员可以通过对这些格式化的要素以及图表的研究,全面了解考核周期内待考核单位的所有工作任务,初步评估每一项工作任务的完成情况,现场座谈时可以将初步评估情况提交给待考核单位,通过“答辩”或者“质询”方式对初步评估进行核实,这种方式既提高了考核的科学性和针对性,还可以进一步细化明确考核指标,提高考核标准的客观性,同时为引入党政机关以外的“第三方”考核提供了前提条件。此外,这种方式不仅可以对单个部门进行“解剖麻雀”式的分析,还可以对同一类工作在不同部门间的完成情况进行直观的比对。

    关于考核结果应用。“全景清单”的工作任务可以和具体工作人员相互关联,安徽省正在研究将基于“全景清单”的部门工作任务动态管理系统与编制实名制系统联接,工作任务的工作成果由具体完成的工作人员填写,并按照职责分工情况逐级审核上报,使相同层次的工作人员的履职信息(工作成果) 可比较、可量化。党委政府对部门工作情况的考核结果,可以通过这种方式直接落实到具体内设机构以及工作人员,直接作为部门内部考核的重要参考。同时,具体工作人员的履职信息(工作成果) 通过“全景清单”的工作任务“晒出来”,可以将党中央关于干部队伍建设要“注重实绩”的要求真正落到实处,为组织人事机构评先评优、内设机构人员配置、干部选拔任用提供重要的基础性材料。

    (作者郭本纯,中共安徽省委机构编制委员会办公室主任)