• 创新开发区管理体制机制推动开发区高质量发展

              
        

     

    〔内容提要〕开发区是改革开放背景下的新兴产物和重要成果,是我国各级地方政府吸收外商投资、优化资源配置、促进地方发展的重要载体,已逐步成为推动区域经济快速发展的强引擎和增长极。但是,随着开发区发展阶段形态、管辖内容范围、功能目标定位、外部行政环境的不断变化调整,开发区在职能配置、管理体制、运行机制等方面都亟待完善和创新。为积极探索适应各类开发区需要的体制机制设计,推进开发区管理体制机制改革创新,本文通过对东部某省开发区管理体制机制现状的研究,在深入剖析存在问题及原因的基础上,提出创新开发区管理体制机制的意见建议。

     

    开发区管理体制机制现状及问题

    作为行政管理体制机制的“创新地”和“试验田”,开发区贡献了不少经验良方,巨大的建设发展成就与这些探索创新是分不开的。以东部某省为例,开发区创造了全省1/2的地区生产总值和一般公共预算收入,完成了4/5的进出口总额。

    通过汇总比对东部某省一百多家开发区的管理机构、职能机构、编制职数以及规划面积、GDP、税收总额、企业数等多项指标数据,综合分析开发区功能定位、发展阶段和管理现状,总体上感到,开发区管理机构在推进开发建设、保障运行发展、加强管理协调等方面发挥了重要作用,但随着开发时间的延长、面积的扩容、职能的拓展、人员的增多,开发区简约高效的体制性优势正在弱化、机制性问题正在积累、深层次矛盾正在突显,特别是与新时代的背景形势、高质量发展的任务要求显得不相适应,迫切需要改革再出发,有的开发区还需进行系统性、整体性职能重构,最大限度地激发改革创新活力。

    一是发展形态越来越多样化。首先,开发区的类型越来越多、外延越来越广,从最初的经开区、高新区,发展到现在的工业园、产业园、环保园,新区、示范区、合作区,以及农业园区、旅游度假区。各类园区的功能定位、区位条件、规模大小差异很大,发展的主要着力点也不相同。有的开发区毗邻城市,就要在产城融合上多作文章;有的开发区产业类型单一,如化工园区,除专注于招商引资、企业服务外,还应在环境保护、安全生产、应急处置等方面下大力气。其次,开发园区特色不突出,存在功能定位不清、分工不明的问题,尚未真正形成自身独特的创新优势、产业优势和功能特色,区内企业仅仅表现为数量上的简单汇合、空间上的简单聚集。再次,开发区的建设发展水平差异也很大,在经济体量、开放程度、产业结构、科技创新等方面不平衡的现象较为突出。经济体量大、发展水平高的开发区成为各类优质资源要素的聚集地,起步较晚、发展水平较低的开发区还停留在圈地造厂房的阶段。

    二是管理体制越来越复杂化。开发区建设之初大多选在远离城市社区、易于封闭管理、区域面积很小(一般不超过5平方公里) 的偏远郊区,任务目标较为单一,其管理机构设置也普遍简约精干、运转高效,由管委会代表政府,专注于开发建设、招商引资。但随着资本产业的集聚、人口的集聚,一些发展成效较好的开发区进入了快速城镇化阶段,对管理体制、机构设置和行政级别等提出了越来越多的要求。各地出于通过提升级别来争取资源、吸引人才、激励干劲等考虑,普遍希望多设机构、多配职数、多提级别、多加层次,进而陷入了机构膨胀的怪圈,从而导致机构叠床架屋、部门分工过细、内部协调复杂、运转效率降低等问题。同时,开发区管理机构作为派出机关,法理上无法拥有完整的政府功能,其编制配备“先天不足”,实践中又并未享受差别化考核待遇,要接受各方面综合考核,这对其管理体制和运行机制设计提出了更高的要求。特别是与县级以上政府一般5年进行一次机构改革不同,由于开发区管理机构作为政府派出机关的特殊性质,历次政府机构改革和事业单位改革基本都不涉及开发区,仅提出一些原则性要求,未作具体部署,“只出生、不死亡,只增加、不撤销”,进一步加剧了开发区管理体制的复杂性。

    三是职能配置越来越综合化。在发展初期,开发区管辖范围小、人口少,不承担行政执法、社会管理和公共服务职能,由所在行政区党委政府负责。随着开发区的发展壮大和初期建设任务的完成,有的开发区在规划面积之外代管了数量不等的乡镇街道,有的开发区实际上已成为产城融合度较高的新城区,开发区的管辖人口由初期的几千人增至数万人甚至数十万人,客观上要求开发区在经济功能之外,必须承担文化教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障等社会管理职能和其他行政事务,特别是要积极适应党建领域的政治要求以及平安综治、信访维稳、安全生产、生态环境等刚性考核要求。为吸引更多企业入驻,集聚更多人才人气,开发区也致力于营造更好的人居环境、提供更好的社会服务,主观上愿意在社会治理上投入更多精力。由于社会事务领域的职能往往责任大、投入多,与开发区属于同一考核方阵、处于竞争关系的行政区政府,也不愿代替其承担这方面的责任。同时,开发区的发展壮大必然面临着与周边行政区协调乃至合并的问题,使得开发区在外部产生了与行政区的体制性冲突,不可避免地与周边行政区产生交叉重叠、职责混淆的边界治理问题,在“区政合一”过程中出现诸多摩擦矛盾。

    四是运行方式越来越机关化。开发区管理机构在成立时人员较少、任务单一,选调到开发区工作的人员普遍年轻,上级也允许其在选人用人、薪酬待遇等各方面进行大胆探索。因此,有不少开发区在日常管理运行上参照企业模式,机制相对较为灵活。这种差异性在范围较小、人员较少的特定阶段能够存在并维持,但在开发区管理机构人员不断增多、身份复杂多样、管理要求不一的大背景下,“人”的管理成为开发区管理体制中最为敏感的因素。无论是结构层次(开发区领导班子成员、中层干部、一般人员),还是身份性质(行政、事业、聘用),或者是选拔任用、薪酬给付、退出渠道、退休待遇等各个方面,全省各个开发区的做法都存在一定差异,特别是与行政区干部人事管理政策难以配套衔接。编制内人员由组织人事部门统一招录,主要通过军转安置、干部交流、选任等方式补充,人员年龄结构偏大、专业知识结构不合理;编外人员由开发区自行聘用,人员素质参差不齐,录用规范性有待提高。因无中央层面政策依据,上级部门只能默许开发区继续探索,不轻易触碰此类问题。这也导致开发区机制活力不强、内生动力不足,“能上不能下、人员能进不能出,干多干少差不多”,干事创业的“精气神”有所衰减。

    影响开发区管理体制机制的因素分析

    开发区管理体制机制之所以出现上述问题,总体上看带有一定的历史必然性,是与开发区发展渐趋成熟、管理服务任务全面增加的阶段性特征相伴相生的,属于发展中的问题、成长中的烦恼,但也确有一些问题与体制运行时间长、惰性大、问题逐步积累等因素相关,这其中有的问题一定时期内可通过深化改革加以完善解决,有的因缺乏国家层面的开发区法规配套支撑还将长期存在,有的还需要将之与行政区中的问题区别对待、分类指导。

    从开发区总体布局看,在快速发展的历史进程中也出现了数量过多、开发过度、布局分散、重复竞争等问题,以东部某省为例,除近200个省级以上开发区外,还有农业、旅游等园区200 余个,另外还存在大量工业园区、工业集中区、服务业集聚区等,难免出现恶性竞争、重复建设、无序扩张,有的擅自设立管理机构,导致管理主体多、内设机构多、派驻机构多。

    从开发区发展过程看,除部分单一功能产业园区外,大部分开发区的功能定位就是建设成为多功能综合性的新城区。开发区发展大致经历了产业集聚区-区域经济核心区-城市次中心-现代化城市新区等阶段。所处阶段的不同,决定了开发区功能定位、职能任务要不断转变。经济社会发展和人口聚集,带来了职能增多、机构膨胀,自下而上地推动开发区管理转型。

    从开发区内外需求看,开发区管理机构在其他激励手段缺乏的情况下,希望通过设立更多的机构、明确更高的级别,来调动管理人员的积极性。上级党委政府自上而下地推动开发区适应新型城镇化需求,将开发区由经济功能区逐步向产城融合区乃至现代化新城区转型。各部门为强调本条线的重要性,也通过各种方式纷纷要求设立对口机构、明确工作人员。

    从选人用人机制看,开发区围绕选人用人、薪酬待遇等方面作了多年探索实践后,与区外党政人员管理有了较大差异,这种冲突在短时间内尚可维持,但长时间的不衔接、不配套也导致开发区对此项改革前景不明、方向不清,进而希望“两头靠”或“体制回归”,与现有制度保持一致。

    关于开发区管理体制机制改革创新的建议思考

    新形势新要求下,为了推进开发区高水平开放、高质量发展,加快形成国际竞争新优势,必须巩固深化和充分发挥开发区的体制机制优势,通过明确功能定位、聚焦主责主业,优化机构设置、创新运营机制等改革创新举措,为开发区减负松绑、瘦身健体,破除发展的体制机制束缚和障碍,形成与发展需求相适应的实践载体、制度安排和政策保障,激发开发区的新一轮发展活力。在改革推进中重点要把握好以下方面:

    一是把握发展阶段。开发区所处的发展阶段决定了开发区管理机构管辖范围的大小、服务对象的多少,所承担职能的宽窄面和侧重点也差异很大,是研究管理体制、谋划改革举措的立足点。开发区做什么,做多少都是由发展阶段决定的,归结起来就是:处于什么阶段就做什么事情,适合什么道路就走什么道路。

    二是厘清职能定位。开发区的功能和发展目标不同,其管理机构所承担的职能任务差异很大,单一型特色园区和复合型开发区有其更为适用的管理体制和运行机制设计,有的园区管理体制的方向是“小而精”,有的则是“大而全”,不可能一个标准,在改革中更不能一刀切,必须分类指导。

    三是明确总体原则。坚持问题导向、目标导向和结果导向,从解决开发区管理体制机制积累的问题症结出发,把握改革方向、明确改革举措,坚持区域统筹管理,坚持聚焦主责主业,坚持搞活运行机制,坚持强化激励导向。

    具体可从八个方面着手:

    一是凝聚改革共识,建立协调机制。开发区是经济发展的引擎和主战场,其体制机制创新是一项重大课题,需要省委、省政府的高度重视以及相关部门的通力合作。积极做好沟通汇报工作,建议由省领导协调抓总协调,由省委编委研究决定重大问题,省商务厅、省科技厅等部门参与。相关部门研究提出推进开发区减负松绑、放权赋能的政策措施,由省委编办汇总牵头推动。

    二是控制园区总量,实行动态管理。发展规模较小的开发区整体并入区位相邻的发展水平高的省级以上开发区,实行统一管理,逐步使全省开发区数量达到合理规模。加强区域内统筹,提高设立门槛,严格各类开发园区设立审批手续。对发展滞后、带动力差的开发区实施整改,仍不到位的予以摘牌。推动开发建设使命完成、产业及社会配套成熟的开发区逐步过渡为行政区。

    三是聚焦主责主业,剥离社会事务。加强开发区落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业、促进产业发展、确保安全生产等经济管理职能和主责主线任务,充分依托所在地政府开展社会管理和公共服务,可以由社会组织承担的事务转移给社会组织。处于开发建设中期或初期的开发区,原则上不承担社会事务管理职能,已经承担的要逐步剥离。

    四是优化职能机构,突出精简高效。整合归并开发区党工委(管委会) 职能机构,推进大部门制改革、实行扁平化管理。加强主责主业类机构设置,严格控制开发区通过单设、合并、挂牌等方式设立与上级机关部门对应的非主责主业类管理机构。通过撤一建一的方式,逐步提高主责主业类内设机构占比。实行统一管理的,主体开发区设综合管理或共性机构的,各功能园区不再设立。

    五是搞活用人机制,改革薪酬制度。鼓励创新选人用人机制,推行全员岗位聘任制,由“身份管理”向“岗位管理”转变。强化绩效管理,推行末位淘汰,能者上、庸者下、平者让。实行绩效薪酬,由“按级定薪”变为“以岗定薪、岗变薪变”。开发区绩效总额与经济发展、税收增长、辐射带动作用等挂钩。通过充分激励的人事薪酬政策实现干部能上能下、待遇能升能降。

    六是科学配置资源,发挥长效激励。有效发挥机构编制资源的激励作用,推动园区管理机构设置、机构规格和领导职数核定与园区全面发展更好地挂钩。探索建立园区管理机构及机构规格核定指标体系,达到一定指标值的园区管理机构方可按程序和权限明确相应级别。建立领导职数分步核定机制,升格时不顶格设满名额,根据园区发展情况适时调整核增。

    七是探索差异考核,坚持发展导向。地方政府要探索对开发区实行不同于一般开发区的差异化考核,在考核指标、指标权重、打分标准、结果运用上都有所区别,突出产业结构转型升级、经济高质量发展重点,减少与主业无关的条线部门对开发区的单项考核,避免简单下达不切实际的指标,真正把考核的动力转化为开发区发展的动力,而不是影响主责主业的负担。

    八是强化监督检查,严禁条条干预。贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》,坚决制止和整治上级部门通过项目资金分配、督查考核、评比表彰、达标验收、通报批评等方式干预开发区机构设置、职能配置和编制配备等行为。加大对开发区机构编制工作监督检查力度,联合相关部门开展专项清理,严肃查处针对开发区的条条干预行为,依法依纪追究责任。

    (作者:嵇晓雯,中共江苏省委机构编制委员会办公室)