• 探索“局挂队牌子”模式设立机构 形成接地气的综合行政执法体制

           
        

     饶胜

    〔内容提要〕5个领域综合行政执法改革是这次深化党和国家机构改革的一项重要任务。浙江省丽水市立足一市一区的实际,创新思路采用“局挂队牌子”模式设立综合执法机构,整域推进,理顺了市区体制,取得了机构精简、资源优化、效能提高的效果。针对编制的锁定与使用、管理与执法的边界、基层薄弱等问题,提出了部门主体、明确清单、协同优化、持续推进基层改革等建议思路。

     

    2019 年以来,浙江省丽水市立足实际,加强统筹谋划和思路创新,探索采用“局挂队牌子”模式设置综合执法机构,构建接地气、有特色的综合执法体制,有效解决了改革的难点堵点,有力推动改革进入全面组织实施阶段,为5个领域综合行政执法改革提供了新的路径选择。

    主要做法与成效

    1. 立足丽水实际,创新思路整域推进。

    丽水是浙江省唯一的一市一区的设区市。2000年撤地设市撤县建区时,经济社会管理权限基本上收市里,并以城市规划区范围为界,市管中心城区,莲都区负责农村乡镇为主。市里干部的经济待遇略高于区里。之后的十余年来,市里逐步下放了一些事权,但一涉及人员下沉,都成为一道难越的坎。因此,考虑到执法的统一性、专业性,执法人员下划后的干部职级问题,以及莲都区没有设立技术检验检测机构带来的执法技术支撑问题,丽水市创新思路、统筹谋划,研究出台《关于市场监管综合行政执法改革的实施方案》等5个实施方案,整域推进。在市区执法层级上,市与市辖区执法层级设在市级,避免执法人员下划莲都区而造成改革波动;在设置模式上,全市市、县(市) 5 个领域全部实行“局挂队牌子”的局队合一模式,构建了全域纵横一致的执法改革模式。局长兼任队长,压实主管部门主要负责人对综合行政执法工作和队伍建设的责任,协调行政管理与行政执法职责关系的责任,以及协调部门间协同执法的责任;在执法重心下移上,向莲都区派驻执法队伍,日常管理由莲都区主管部门负责,确保区级主管部门的日常监管与执法有效衔接; 在一线力量保障上,执法队按“派驻+N”模式设置,综合性内设机构原则上只设1个,执法队伍的人事、党务、后勤等工作原则上由局统一管理,保障一线执法力量。同时,市机改办牵头组织、财政、人社等部门制定出台综合行政执法改革有关事项解释口径。

    2. 理顺市区体制,运行上收放结合。

    丽水市与市辖区的执法层级统一设在市级后,为防止执法重点偏重于重大问题,聚焦中心城区,而对一些发生在农村的问题可能忽视或执法不到位的情况,明确了向莲都区的派驻执法机构以莲都区管理为主的管理模式,强化属地管理的责任。在人事管理方面, 市场监管、文化市场、交通运输、农业等4个领域的派驻机构负责人实行双重管理,具体人选由莲都区提出,市主管部门发文任免,同时兼任莲都区主管部门班子成员;派驻机构人员招录、岗位设置、岗位调整及干部交流、人事档案管理、工资晋升调整和考绩考核等工作由莲都区负责。在人员经费保障方面,上述4 个领域派驻执法队的人员经费、工作(办公) 经费和相关项目经费等均由莲都区负责保障。在工资福利待遇方面,上述4个领域派驻执法队的人员工资福利待遇按照莲都区政策执行。在工作机制方面,区级主管部门依法开展日常监管工作,并按规定及时向执法队报送监管中发现的案件线索。生态环境保护领域由市生态环境局统一管理、统一指挥,按垂直管理制度改革的相关规定执行。

    3. 整合归并职能机构,分类组建5 支队伍。

    根据中央、省明确的5个领域综合行政执法整合范围,按照“一个部门一支队伍”、“一个领域一支队伍” 的原则, 将同一领域分散在多个部门、同一部门内分散设置的执法机构和职能进行整合,组建市场监管、生态保护、文化、交通、农业5支综合行政执法队,统一执法主体,实现一支队伍管执法,避免多头重复执法。如在市区交通运输领域,将市道路运输管理局、市港航管理局、市公路管理局、市公路管理局直属分局、市公路应急抢险中心、市交通工程质量监督站、莲都区公路管理局、莲都区交通工程质量监督站等8个单位的相关执法职能、机构编制人员整合,组建市交通运输综合行政执法队,以市交通运输局的名义,统一行使公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理等执法门类的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能,实现了部门内的所有执法职能整合。在此基础上,按照中央、省鼓励地方结合实际进行更大范围综合行政执法的要求, 将部分直接到市场、进企业,面向基层、面向群众的执法事项纳入5个领域执法范围,如将商务执法、盐业执法职责整合划入市场监管综合行政执法范围,将体育市场执法职责整合划入文化市场综合行政执法范围等,实现更大范围的跨领域、跨部门综合行政执法。

    4. 全面系统谋划,统筹组织实施。

    丽水市在推进5个领域综合行政执法改革过程中, 与相关改革任务有机衔接,强化改革系统性。一是方案制定与组织实施统筹考虑,丽水市5个领域综合行政执法改革实施方案印发后,各领域主管部门会同相关部门积极落实机构挂牌、印章刻制、办公用房安排等工作,会同机构编制部门开展职责划转、人员转隶工作,在全市动员部署会议后1个月内全部完成挂牌组建工作、2个月内基本完成“三定”制定工作。二是执法改革与事业单位清理规范统筹考虑,在组建5个领域综合行政执法队过程中,同步谋划5个领域下属事业单位的清理规范整合工作,市本级就精简了14家事业单位。如在市交通运输领域,将市道路运输管理局、市港航管理局、市公路管理局等机构的执法职能划转后,其余职责与市交通局下属其他公益类事业单位整合组建事业机构,承担交通领域的事业支撑功能;将丽水市农业机械管理站除行政执法外的其它职责整合划至丽水市畜牧发展中心,组建丽水市畜牧农机发展中心。三是生态环境执法改革与垂直管理制度改革统筹推进。按照“局队合一”的设置模式,市生态环境局县(市)分局“三定”规定、县(市) 生态环境保护综合行政执法队“三定”规定同步制定、同步印发,确保“局”“队”改革联动推进,提升改革综合效能。

    改革后,实现了三个预期目标:一是整合精简了执法机构,全市5个领域执法机构由180个精简到45个,减少了75%。二是解决了多头多层重复执法问题,市区执法设一个层级,归集执法职责,聚合执法力量,一支队伍管执法,一次进行多项检查,十指成拳,提高了效能。三是优化了资源配置,“队”在“局”挂牌,压缩了管理层级,压实了主管部门执法和队伍建设的责任。

    存在的问题

    1. 部门关注物理整合多,关注化学融合少。

    5个领域综合行政执法改革当前以机构编制部门牵头为主。因此,主管部门的关注点更多的是在机构编制方面,特别是执法队的机构规格,其次就是要求尽可能多地锁定执法人员编制。而对整合后的职责理顺、队伍融合、协调配合机制建立等方面关注较少,与改革的目标有所偏离。

    2. 执法职责与编制难对应,锁定和管理两难。

    “编随事走,人随编走”是机构改革职责整合的一条原则。同时,执法职能是行政职能,应回归机关。这使得涉改单位对借此次改革之机,转为行政机构或者参照公务员法管理单位,抱有很高的期望。但中央、省又明确要求,严把人员进口关,严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍。对于承担多项执法职责且内部未实行集中执法的部门来说,执法职责与工作人员很难形成对应关系,而且越到基层编岗分离、人员混用就越普遍。如交通运输局下属公路、运管、港航3局内部一直按行业领域设置科室,一个科室自批、自管、自查、自罚,很难划分行业管理和执法的人员编制。在后续管理上,5个领域执法队现有编制人员身份多元,多的有行政、参公、事业三类编制,分属于组织、人社两个部门管理,不利人员融合。如果人员只出不进的政策迁延日久,会对执法队伍建设存在影响。

    3. 管理与执法边界不清,协作配合机制有待理顺。

    实行综合行政执法,要实现审批管理与执法处罚相对分离。但实际工作中,许可与执法、行业管理与执法监管之间的界限不够清晰。在跨部门职责整合中问题尤为突出,中央、省只明确了整合的职责范围, 没有明确具体的行政执法事项, 以致在执法事项划分时, 存在推诿扯皮问题。比如,农业农村部门的农村面源污染防治执法职责划转至生态环境保护执法队,但是农业农村部门反映,根据现有法律法规,农村面源污染防治执法职责一直由环境保护部门履行,而生态环境部门又无法提出目前农业农村部门履行的有关面源污染的具体执法事项,双方在职责划分、编制划分上都存在扯皮现象。又如,商务执法整合划入市场监管综合行政执法范围后,日常监管仍在商务部门。但商务部门提出日常监管是发现违法行为并予以处罚的前提,市场监管综合行政执法队不应被动地等待,而应加强日常的监管、检查,发现违法行为及时处罚。

    4. 基层执法力量薄弱,需加快改革进度。

    当前很多地方基本没有在乡镇(街道) 设立执法队伍,执法力量“条强块弱”倒“金字塔”格局明显。基层力量不足问题突出,直接导致执法缺位、突击执法、交叉扯皮、效率不高。有的部门简单将执法职责“ 放下去” 也会有“ 接不住”的风险。按照中央《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(中办发〔2019〕5号) 要求, 整合现有站所、分局执法力量和资源,组建统一的综合行政执法机构,以乡镇和街道名义开展执法工作,并接受有关县级主管部门的业务指导和监督,逐步实现基层一支队伍管执法。目前,除试点乡镇外,其他乡镇(街道)改革进程不快,5个领域综合行政执法改革的“最后一公里”亟待打通。

    更加有效推动改革落实的建议

    1.持续推进改革,力求发生化学变化。

    5个领域主管部门应继续充分履行主体责任、发挥主导作用。要强化行政执法职能,以提高执法效能作为最终目标,将人员编制向执法岗位倾斜、向一线倾斜,完善内部执法流程,解决一线执法效率问题。在中央、省关于执法队伍编制性质的政策未明确前,根据现有的执法人员情况,统筹配置力量,确保思想不乱、工作不断,保证改革期间各项工作连续稳定。综合执法牵头部门(机构编制和司法或综合执法部门)要发挥职能作用,相互配合,加强对5个领域综合行政执法改革的统筹协调,特别是加强优化职能配置、清理执法事项、规范执法程序、完善监督机制等方面的指导,确保5个领域实行综合行政执法后,形成优化协同高效的执法体制。同时,还要加快明确5个领域之外的执法队伍的改革方向。

    2. 理顺职责边界,力求线面清晰。

    全面梳理、规范和精简5个领域执法事项,大力清理取消长期没有法律法规规章依据的、长期未发生且无实施必要的、交叉重复的执法事项,最大限度减少不必要的执法事项,切实防止执法扰民。全面梳理职责,明确部门间以及部门内部机构的政府管理职能与执法职能的关系,重点理清社会关注度高、群众反映强烈事项的职责边界,可以用案例形式,以案说理。实行执法事项清单管理和动态调整制度,并向社会公开,尽职照单免责、失职照单问责。通过市、县5个领域综合行政执法队“三定”规定,明晰市、县执法重点、执法范围,理顺条线职责关系,为市、县5 个领域综合行政执法队伍履职尽责提供有力支持。

    3. 紧抓协同优化,力求提高管的水平。

    应该深刻认识到,综合执法改革的目标不是建立新的机构和撤并旧的机构,更深层次的是要实现政府职能转变和优化职责,对监管方式、工作方法进行调整和改革,真正加强事中事后监管,推进放管服改革,提高政府管理效能。要遵循政府、市场、社会共同治理,适应“互联网+”发展方向,强化部门责任,加强部门协同监管、突出信用惩戒和以开展“双随机”抽查为主的日常监督检查制度等多种措施, 提高执法的科学性、有效性。建立健全信息共享和大数据执法监管机制,形成统一指挥、整体联动的综合行政执法工作体系,降低执法成本,形成执法合力,减少对市场主体的干扰。建立执法业务协作机制,研究管理与执法相协同的办法,形成约束机制,确保许可、日常管理与行政处罚的有效衔接,避免行业监管机构与执法队伍“两张皮”的问题。要探索建立体现执法工作特点的编制体制,推动行政执法类人员分类管理改革,坚持职业化、专业化标准,提高队伍整体素质和执法水平。

    4. 改革完善基层执法体制,力求增强整体效应。

    落实《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》精神, 坚持“ 先立后破, 不立不破”的原则,统筹县、乡执法资源配置,融合基层执法力量,在乡镇(街道) 逐步实现一支队伍管执法。在试点的基础上,总结经验做法,加快改革进度。各县级主管部门应将85%的执法力量和资源充实乡镇(街道) 并划归乡镇(街道) 管理,推动执法重心下移,充实基层执法力量。实施乡镇内部综合执法, 实现“ 一个乡镇一支队伍”。持续深化“基层治理四平台”建设,对人口规模较大、经济较发达、执法任务较重的乡镇,设立综合执法机构,统一行使行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制权、监督检查权,实现“一支队伍管全面”;对几个规模较小的乡镇,则“一支队伍管若干乡镇”。同时,建立健全乡镇(街道)统一指挥协调工作机制和行政执法案件协调协作机制,加强基层网格建设,完善发现问题、流转交办、协调联动、研判预警、督查考核等工作流程,实现综合行政执法纵贯到底、横向到边、执行有力。

    (作者单位:中共丽水市委机构编制委员会办公室)