• 落实党管机构编制原则的研究与思考

           
        

     蒋乐

    〔内容提要〕机构编制资源是党的重要政治资源、执政资源,机构编制工作是党的一项重要工作。这次党和国家机构改革进一步强调党管机构编制、党对机构编制工作集中统一领导的重大政治原则,《中国共产党机构编制工作条例》的一整套制度设计都是紧紧围绕加强党的领导这根主线展开的。本文尝试从党管机构编制的历史渊源、时代内涵和思路举措等三个方面出发,对落实党管机构编制原则作相关研究与思考。

     

    党管机构编制的历史渊源

    首先从“编制”这一发展主线入手,进一步理清党管机构编制的“前世今生”。在我国,“编制”作为名词,狭义上主要指政府人员定额,广义上还包括机构设置、领导职数等内容,其在不同历史时期有不同的内涵。长期以来,编制作为我国特有的组织管理的一种方式,在控制政府人员规模、科学设置组织机构、提升职能运行效能以及合理分配预算资金等方面起到重要作用。

    1. 编制起源于军事领域,从世界维度来看,“编制”是否使用得当关系到一个国家的兴衰荣辱。

    “编制”最早用来指代军队员额和作战单位编成。它见证普鲁士王国的由衰转盛。普鲁士在1806 年参加反法战争, 惨败给拿破仑治下的法国,并于1807年在涅曼河的提尔西特与法缔结和约。合约要求普鲁士割让16万平方公里土地,赔款1.3 亿法郎,并明确普军总兵力员额不得超过42000人。此后,普鲁士开始推行改革,改组中央机构、实行地方自治,对兵役制度进行改革,实行常备军、后备军和国民军组成的普遍义务兵制。普鲁士通过一系列兵役制度改革,大幅提升现役部队战斗力,并最终取得普奥、普法等战争的胜利,在普鲁士王国成立170 周年纪念日,威廉一世在法国凡尔赛宫镜厅登基,成为德意志帝国的皇帝,宣布建立以普鲁士王国为首的德意志帝国(德意志第二帝国),盛极一时。它同样见证近邻日本帝国的崛起。日本在西方坚船利炮下开始明治维新,并于1871年派遣岩仓使节团出访欧美12 国。日本在军事制度方面,全面学习普鲁士,详细研究普法战争中普军作战编制、动员效率、大兵团组织等军事变革对赢得战争的重大作用,并聘请普军军官兴办陆军大学校,对日军编制进行改革。这些改革为日本开展对包括中国在内的东亚各国的大规模侵略,成为第二次世界大战远东以太平洋战场上的主要侵略者奠定军事基础。它更见证清帝国的没落,逐渐成为被强食的弱肉。晚清洋务运动中清朝开始在军事上向普鲁士学习,但变革不彻底,军制上仍为旧式八旗、绿营体系。1894年,甲午海战爆发,清政府号称亚洲第一、世界第九的北洋水师在与日本联合舰队的一系列激烈交战后,以北洋水师全军覆没告终。清政府迫于军事压力,与日本签订丧权辱国的《马关条约》。日本和清朝均在军事上向先行者普鲁士学习过,同样的历史机遇下,日本凭借着更加彻底的改革抓住发展的“尾巴”,形成其独有的“后发优势”,并在甲午海战乃至诸多侵略扩张战争中收获胜利。

    2. 党管机构编制发轫于革命战争时期,从党史记载来看,党管机构编制为我党政权建设立下赫赫战功。中国共产党建立的政权经历土地革命、抗日战争、解放战争三个阶段,党领导机构编制为适应各个时期革命需求打下坚实的基础。首先是土地革命雏形期。党在军队建设方面较早实行编制管理。1930年5月,中共中央召开全国红军代表会议,制定颁布《中国工农红军编制草案》,对红军的军制、作战序列和各级部队定额等作了详细规定。在政权建设方面,1931年11月,中华苏维埃共和国中央执行委员会第一次全体会议审议通过《地方苏维埃政府暂行条例》,详细规定地方各级苏维埃政府的人员规模。1934年2月颁行的《中华苏维埃共和国组织法》中,对苏维埃中央政府机构的职责进行规范,但未明确各机构人员的具体定额。其次是抗日战争发展期。中国共产党领导的政权主要包括陕甘宁边区政府和各抗日根据地民主政权。在陕甘宁边区政府建立伊始,就先后建立一系列组织规章制度,对边区政府下设的各厅部处及主要职责、领导职数等作了规定。1940年以后,陕甘宁边区遭遇空前物质困难,从1941年至1943 年间,先后进行3 次精兵简政运动。特别是第三次精兵简政中,毛泽东同志在《抗日时期的经济问题与财政问题》中指出,“在这次精兵简政中,必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”,这奠定建国以后机构编制工作长期遵循的基本原则。第三是解放战争成长期。各大解放区在政权组织中继续实行人员定额管理的做法。这时期各类文件中出现的“编制”,主要指制定员额的行为,作为动词使用。从1949年2月至建国前夕,随着各大区解放军和地方干部整编工作的陆续开展,编制开始有作为表示员额的名词使用的趋势。

    3. 党管机构编制深耕于经济社会发展大局,从建国70 载来看,党的集中统一领导促进机构编制工作日臻完善。

    新中国成立后,党领导机构编制工作在社会主义建设和改革中,为保障党的执政能力建设和国家政权建设发挥重大作用。首先是起步阶段。建国初期,随着解放军开始精简整编和各地政权逐步建立起来,为消除战争时期无组织、无计划随意增添机构吸收人员后机构人员庞杂以及头重脚轻的现象,政务院部署组织全国性的清理整编工作。1949年12月,政务院成立政务院及其所属单位机构编制审查委员会,并于1950 年3 月,印发《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制草案》,从文件内容及所附的员额编制表看,编制已明确指向员额,并包括各级党政机构和群众团体的人员配备标准。其次是完善阶段。1954年9月政务院改为国务院后,国务院决定成立国务院编制审查委员会,并在1955 年1 月更名为国务院编制工资委员会,以贺龙、习仲勋为主要负责同志。特别是在国务院编制工资委员会第一次会议纪要中,明确提出“管行政编制,也管事业编制”,这是历史上第一次使用“行政编制”和“事业编制”的表述。1956年11月,国务院发出《关于对各省、自治区、直辖市人民委员会工作部门设立、增减或者合并的审批工作交由编制工资委员会统一负责办理的通知》和《关于国家机关停止增设机构增加人员的通知》,明确省级人民委员会工作部门的调整由内务部移交编制工资委员会统一负责办理,并重申从严控制机构编制的原则。自此,编制管理的总体思路、基本框架、主要类别和方式手段,已基本建立起来。第三是成型阶段。进入新时代后,以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩,第一次明确提出“党管机构编制”这一重要原则。2018年2月,十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,确立各级编办归口本级党委组织部门管理。2019 年8 月印发《中国共产党机构编制工作条例》,对于完善党和国家机构法规制度,推进机构编制法定化,提升机构编制工作水平,具有重要意义,党管机构编制的四梁八柱搭建起来了。

    党管机构编制的时代内涵

    党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。中国特色社会主义进入新时代,党要更好地团结带领人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想,必须加强和完善党的全面领导,不断提高党的执政能力和领导水平, 使党的领导这个最大制度优势充分发挥出来。党和国家机构是党执政的重要载体,是党治国理政的重要保障,需要深入领会党管机构编制的丰富时代内涵。

    1. 加强党对机构编制工作的集中统一领导,是新时代加强党的全面领导的必然要求。

    坚持和加强党的全面领导,就需要通过深化党和国家机构改革,着力从机构职能上解决好党对一切工作领导的体制机制问题。同样的,深化党和国家机构改革是一项复杂艰巨的系统性工程,涉及权力和利益格局的深刻调整,只有在党中央的集中统一领导下才能有序顺利推进。这就必然要求加强党对机构编制工作的集中统一领导。因此,需要提高政治站位,认真看待、充分认知、准确把握党管机构编制这一基本原则。首先,党管机构编制原则是以习近平同志为核心的党中央对机构编制工作提出的要求与指示。习近平总书记在党的十九届三中全会上《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿》中指出“为更好落实党管干部、管机构编制原则,加强党对公务员队伍和机构编制的集中统一领导,更好统筹干部、机构编制资源,由中央组织部统一管理公务员工作,统一管理中央编办”,第一次明确提出“党管机构编制”原则。其次,党管机构编制原则是本轮党政机构改革的一项核心内容。为加强党对机构编制和机构改革的集中统一领导,理顺机构编制管理和干部管理的体制机制,对中央机构编制委员会领导体制进行调整优化,明确其作为党中央决策议事协调机构,统筹负责党和国家机构职能编制工作。地方各级党委设立机构编制委员会,管理本地区机构编制工作。同时,中央编办归口中央组织部管理,地方各级编办归口本级党委组织部管理。这些规定,为党管机构编制提供组织和制度保障。第三,党管机构编制原则是《中国共产党机构编制工作条例》中必须遵守的四项基本原则之首。《条例》对党管机构编制原则从两个层面作了规定。一方面是坚持党对机构编制工作的集中统一领导,坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导;另一方面是坚持民主集中制,把加强党的领导贯彻到机构编制工作的各方面和全流程, 完善保证党的全面领导的制度安排,有效实施党中央方针政策,确保党始终总揽全局、协调各方。

    2. 加强党对机构编制工作的集中统一领导,是新时代国家治理体系和治理能力现代化的实践要求。

    需要清醒地看到,由于过去一个时期片面的理解和执行党政分开,一些领域党的领导弱化的现象还不同程度存在,党的机构设置和职能配置还不够健全有力,保障党的全面领导、推进全面从严治党的制度和体制机制有待完善,需要靠各方面体制机制为实现党的全面领导提供有力机制,靠深化党和国家机构改革来完善党的领导体制机制。通过一些经典的案例,不难发现加强党对机构编制的集中统一领导,是新时代国家善治的必然要求。一是苏联的解体为我党敲响警钟。上世纪90年代,苏联在戈尔巴乔夫的领导下在意识形态领域推行“民主化”、“公开化”和“多元论”,对西方文化顶礼膜拜,并最终在指导思想上完全背离和抛弃马克思主义。在缺乏马克思主义政党的正确领导下,没有显示苏式社会主义的优越性,体制机制严重僵化,引发经济衰退、官僚腐败、领导失职、错误的民族政策等一系列问题,国家体制机制离人民日益增长的物质文化生活需要相去甚远,因而失去大多数民众的支持和拥护,这是苏联解体的根本性原因。二是西方世界的乱与东方中国的治形成鲜明对比。新冠肺炎疫情爆发后,以美国为首的西方国家缺乏对地方医疗资源和防疫力量的统一调配能力,比如美国深陷驴象党争中,地方各自为政,无法形成全国抗疫一盘棋的格局,致使这位“世界灯塔”“超级大国”拥有着全球最好的医疗条件,却同时有着全球最多的确诊病例和死亡人数,这与中国共产党领导全国人民众志成城战胜疫情、科学调拨医疗卫生资源力量、有序推进复工复产的工作局面形成巨大的反差,愈发反映党的全面领导是国家善治的重要保障。三是国内外形势是加强党对机构编制统一领导的外在原因之一。当前国内外形势正在发生深刻复杂变化,我国发展正处于重要战略机遇期,2020年7月30日,中共中央政治局召开会议,着眼于“十四五”时期和中长期发展大势, 分析研究当前经济形势和面临的机遇挑战,提出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的战略部署,不管是国内大循环的以新基建活脉络、以重大项目强骨骼、以区域战略强肌体,满足14亿人口美好生活的向往,还是国际大循环的加大开放,担当国际合作引导者,都需在党的统一领导下,刀刃向内,进一步健全和完善体制机制,加快形成现代化的国家治理体系。

    3. 加强党对机构编制工作的集中统一领导,是新时代机构编制资源属性的内在要求。

    机构编制是一种特殊的资源,根据其内涵特性,可以主要分为三类。首先是政治属性。机构编制工作是为党所有、为党服务的,这体现它的政治属性,这一属性决定它是一种重要的政治资源。正因为是重要政治资源,所以机构编制工作是为党夯基层、打基础的工作。从这个角度讲,这一政治资源配置的科学与合理程度直接决定党执政效能的高低,甚至影响执政地位的巩固。所以,机构编制工作的出发点和落脚点需放在着眼于巩固党的执政地位,特别是从现代执政模式与规律去谋划和推动机构编制工作。其次是稀缺属性。李克强曾指出, 地方机构改革要着力搞好“控、调、改”。其中“控”就是严控地方政府机构编制总量,确保财政供养人员只减不增,这反映它的稀缺属性。正因为资源稀缺,机构讲“规模”,从内部决定着怎么组班子、建队伍,编制讲“力量”,从外部反映有多少人员,因此,需倍加珍惜机构编制资源,守住底线、坚决管住,坚持把好钢用在刀刃上,使有限的资源发挥推动工作的最优配置效应。第三是源头属性。比如说,机构编制是设机构、配干部的重要依据,这反映它的源头性特质。机构编制工作需在党的领导下未雨绸缪、超前研究、超前服务,需将自身放在党和政府整体架构中去设计、去谋划,做到党委政府重大决策“兵马”未动机构编制先行、“兵马”已动机构编制保障,为科学配置人力、物力、财力资源,形成更多催化效果,产生更大化学反应做足功课,下足功夫。

    落实党管机构编制原则的思路举措

    中国特色社会主义进入了新时代,这是党的十九大报告精准设定的我国社会发展新的历史方位。中国特色社会主义进入新时代,既从全局明晰我国的机构编制工作的新方位,也对我国当前的机构编制工作进行全新的精准定位,更赋予我国机构编制工作新的重要使命,要求机构编制工作要有新作为。首要之义就是要增强“ 四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,把加强党的领导全方位贯彻到机构编制各项工作中,体现在各方面和全过程,不折不扣地遵照执行,最大限度地发挥机构编制资源效用,为国家治理体系和治理能力现代化提供坚强的体制机制保障。

    1. 坚持三个“走在前”,把蓝图绘在大地上。

    习近平总书记指出,中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的,但还不是尽善尽美、成熟定型的。中国特色社会主义事业不断发展,中国特色社会主义制度也需要不断完善。那么,应该如何完善发展呢?其中很重要的一点,就是“ 加快推进党和国家治理体系和治理能力现代化”,而这正是机构编制工作的重头戏。这就将机构编制工作提高至肩负“完善中国特色社会主义制度”的新高度,强调机构编制工作重在发挥顶层设计的功能。因此,机构编制工作既要做执行者、落实者,更要做设计者、谋划者和探路者,逐步由室内转向室外,由幕后转向台前,由办事转向谋事。一是调研走在前。坚持调研在前,决策在后,特别是需要搞好顶层设计方面的超前性研究。比如,泰州在全国范围内开展机构编制大调研, 并采取“ 向上寻策、外出取经、蹲点基层”形式,分别向中央编办、省委编办、兄弟市编办、市直各部门、市(区) 编办和乡镇(街道) 寻求良方。通过大调研,力求为管理好、设置好、创新好机构编制资源提供科学依据,使机构编制工作主要靠“领导批、单位要、左右比”的做法向科学化迈进。二是谋划走在前。超前思考、超前谋划,在制定科学政策、规范文件上当好设计者、把好第一关,进而发挥“ 上游”促“下游”的先行和指导作用。比如,泰州市级党政机构改革全面完成后,适时开展机构改革“回头看”,督促部门聚焦主责主业、规范职能运行、简化工作流程,形成科学规范、运行高效的机构职能体系,在持续激发机构改革“化学反应”上取得明显实效,推动机构编制工作更好服务全市经济社会发展大局。三是试点走在前。调研走在前、谋划走在前,对其中重点改革、重要突破、重大工作还要试点走在前,坚持先试点再推广。比如,泰州将相对集中行政许可权改革由局部试点地扩大到全市层面,将经济发达镇行政管理体制改革经验从4 个省级试点镇拓展延伸到全市89个乡镇(街道),在泰兴推进综合行政执法改革试点。这些试点都试出经验、试出路子、试出信心和决心。

    2. 实施三个“保到位”,把好钢用在刀刃上。

    机构编制工作事关“四个全面”战略布局能否更好落实。“四个全面”战略布局是习近平总书记基于我国现实国情、时代潮流和世界大势提出的治国理政的大战略。因此,时下的机构编制工作必须全面深度嵌入、长效服务“四个全面”战略布局。特别是面对当今世所罕见的世界大调整、大变局,在中华民族伟大复兴的新时代,更要及时灵活地根据各单位职能变化统筹考虑、动态调整,把握全局、立足常态、服务中心,坚持保重点、保民生、保基层,要着眼于我国新时代社会基本矛盾变化的实际,更好地将有限的编制资源投向服务监管、安全应急、环保科技、医疗教育、社会保障等民生领域和基层一线的基础性社会治理。这些都需要机构编制部门在党的集中统一领导下,将紧缺的编制资源管好用好。一是保发展大局。对于党委政府作的重大部署,必须主动跟进, 全力保障。比如, 泰州围绕安全监管、环境保护、健康长江建设等中心任务,在市安全生产监察支队加挂“ 市危险化学品监管中心”牌子,核增编制,发文明确危化品监管专业人才配备要求, 进一步加强危化品监管执法力量。在全省率先成立“健康长江泰州行动”指挥中心,高效完成出台“三定”规定、建立运行机制等工作,为全省建立健全长江生态环境管理体制机制、破解长江生态修复和污染防治难题树立起泰州样板。通过这些举措,较好地保障全市改革发展稳定大局。二是保基本民生。对于老百姓最急最盼最忧的民生领域,实行优先高效用编。比如,近年来,泰州在公立医院实行新进人员备案制管理,是编制管理的一种创新,是医药卫生体制改革的重要内容, 涉及多个部门、多个领域, 迅速缓解公立医院人手不足的问题。又比如,针对义务教育阶段教职工编制配置不均这一突出问题,创新构建中小学教师编制跨层级调度机制。2017年以来,综合泰州全市义务教育阶段学校生源流动、师生配比以及教职工富余情况等因素,统筹调度市(区) 66名教职工编制至主城区义务教育学校,同时,编制使用坚持基层选调原则,既解决主城区义务教育阶段缺编问题,又切实缓解基层教师“虚超”现象。三是保部门运转。对于部门(单位) 确因编制紧张无法保障正常运转的, 应按政策规定, 从严从紧、有保有压,适当增加编制,做到排忧解难、雪中送炭。比如,泰州市委编办主动回应相关部门(单位)的需求,在控制总量前提下,为因新增改革发展稳定工作任务涉及的重点部门核增行政编制,为编制紧缺的市级有关部门(单位) 调剂行政或事业编制。

    3. 推动三个“华丽转”,把活力涌在热土上。

    我国改革开放40年来,社会面貌发生翻天覆地的巨变,随着5G时代和人工智能时代的到来我国的社会面貌必将进一步发生大变化。随着经济社会的不断快速发展,机构优化整合已成为发展的常态。机构编制工作总的方向是不断变革、不断跃升,坚持“瘦身”“转身”“强身”“健身”相结合, 让机制更活、结构更优、动力更强。其一,由重管理转向重激励。相对编制而言,机构更具有稳定性,机构一旦设定,除机构改革等特殊原因外,不能随意调整,这就决定管好机构必须从根底上想办法。积极探索试点机构设置激励机制:建立机构整合优化机制,对小而散的事业单位进行清理、整合、撤并,建立统一的管理机构,防止过多过滥;建立机构升格与全面发展挂钩机制,综合考评经济指标、治理水平和政治生态等情况;建立机构升格限额管理机制,实行限额升格、优中选优;建立考核退出机制,对机构升格后出现相关指标低于报批时的,限期一年整改,整改后仍达不到要求的,实行退出处理;建立一票否决机制,对发生重特大安全事故、重大污染事故等情况,实行一票否决和降格处理。通过这些举措,大大地激发待升格单位和干部竞相作为、创先争优,实现“不用扬鞭自奋蹄”,改变过去升格前“靠坐等、靠运气”,升格时“天上掉馅饼、人人有一份”,降格后“坐享其成、一切照旧”的现象。其二,由静态管转向动态管。相对机构而言,编制变化性较大,随着职能职责的变化,编制也应作相应变化,而不是“一定终身”。探索研究编制动态调整的管理办法:一是机动管理。凡是机构改革中整合市级部门后有余留编制的,视情予以收回;凡是职能萎缩和下放职能较多的,相应减编;较长时间空编率超过10%的,原则上不予以增编;对出现机构编制违纪违规行为的,被巡视、审计、督查等通报的,原则上一年内不受理其机构编制事项。二是增设比例。为结构性增编需求设置硬标准,一个部门一次性增编原则上一般不超过3名;因加强重点工作确需增编的,以内部调剂为主、额外核增为辅的方式,内部调剂与增编数额比例不低于2∶1。三是建章立制。试点实施3项“预留预审”制度,即领导职数相应编制等额预留、政策安置和人才引进编制专项预留、部门领导干部和中层领导干部职数预审制度。其三,由一体式转向分离式。为充分发挥机构编制的最大效益, 针对许多基层乡镇(街道) 还大量存在着人才引不进、留不住和上级机关和单位不同程度存在着人才“富有”甚至闲置的“人才下不去”现象,积极探索“人岗分离、力量下沉” 模式, 在面向基层一线的教育、卫生、农业和政法等特殊领域,会同组织、人社等职能部门, 推动将各类人才的编制放在上级部门,工作岗位在一线,让基层渴望的专业技术人才能够沉到基层工作,让人才有干头、有奔头、有想头地在基层施展才华、贡献力量,改变“人总往高处走”的现象。

    (作者单位:中共泰州市委机构编制委员会办公室)