熊文钊 张步峰
我国行政管理体制改革在逐步进入“深水区”，改革中的难点问题逐步显露出来，如何进一步深入推进行政管理体制改革，建立科学合理的行政管理体制，是关系到能否实现建立完善的社会主义市场经济和法治国家的关键。
行政管理体制改革的目标
在行政管理体制改革的进程中，应该确立改革所要达到的目标。尤其是在一段改革的摸索过程之后，应及时总结经验，提出明确而又现实的目标，以指引整个行政管理体制改革方向。总的来说，行政管理体制改革的目标，就是要建立适度规模的政府、公共服务的政府和依法行政的政府。政府的这三种形态实际上是三位一体的目标模式，彼此紧密联系，相辅相成。
1、进一步转变政府职能，建立适度规模的政府
我国的社会主义市场经济已经基本建成，市场成为了资源配置的有效方式，非政府的组织成为了主要的市场主体。不过，行政权力仍然是我国资源配置的一种重要方式，许多本应该由市场来优化配置的资源仍然掌握在“权力之手”。因此，应该进一步推进政府职能的转变，继续由过去的全能政府向适度规模的政府转变，将“权力之手”约束在有限的范围内——行政的归行政，市场的归市场。这里之所以主张“适度规模的政府”而不是传统的“有限政府”，是因为在现代国家，政府所承担的职能十分庞杂，远不是19世纪以前的只承担税收、治安等屈指可数的几项职能的“有限政府”所能比拟。
要进一步推进政企、政事、政府与市场中介组织分开，把与政府性质及职能不相符的事务一律交给企事业单位和市场中介组织；强化制度约束与责任追究，严格制约政府部门对企事业单位和市场中介组织的经营活动和具体业务的直接干预，当前要着力解决政府有关部门对企业生产投资、人事管理等方面事务的直接干预问题；清理、回收不宜由事业单位承担的行政事务，理顺政府部门与事业单位的关系；进一步推进政资分开，直接或间接割断政府干预企事业单位生产经营与具体业务的资产纽带；进一步缩小行政审批的范围，政府控制的重要产品、资源、工程、服务等的指标、额度和规模，视具体情况，或引入市场机制配置调节，或依靠法律法规规范操作，把行政审批限制在最必要的限度内，尤其要把投资审批范围严格限制在关系经济安全、环境资源、整体布局的重大项目和政府投资类、限制类项目方面。
2、推进公共服务型政府的建立
公共服务型政府不仅仅是对政府公共服务职能和社会管理职能的强调，更重要的在于，公共服务型政府是一种政府管理的目标模式，是对社会主义市场经济条件下政府管理本质、政府职能作用和政府管理方式的一种实质性概括。从政府的合法性基础来讲，现代政府是民选政府，其统治基础是人民的同意，人民选举政府是为作为国家权力主人的人民服务。从政府管理的本质属性来讲，现代国家政府的实质是公共服务型政府；政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。从政府作用的范围来看，我国政府的职能包括经济调节、市场监管、社会管理与公共服务四个方面，其中，公共服务是政府职能的核心与实质。从政府管理方式来讲，我国政府要优质、高效、规范地提供各种公共服务，同时加强政府服务型机关建设。
公共服务具有调节收入分配、促进社会和谐的功能。强化政府公共服务职能，完善社会保障、社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，是维护人民群众根本利益、保障弱势群体利益、保持社会利益均衡的根本措施。建设服务型政府也是对经济波动与经济周期进行有效调控的重要手段，政府公共服务支出能自动调节社会总需求，达到抑制消费或拉动需求的目的。公共服务型政府是由以政府为主的公共部门来提供公共服务，是由政府部门、政府服务类机构、公共服务事业法人共同提供公共服务。公共服务型政府所提供的服务包括维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务等部分，包括为实现公民权利、促进经济发展、推进社会进步而提供的公共服务。
3、实施依法行政，建立法治政府
2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。行政管理体制改革的重要目标就是全面推行依法行政，建立法治政府。
首先，应该继续完善政府依法行政的法制体系。深化行政管理体制改革，必须依赖于法律体系的完备。如果缺乏完备的法律体系的支撑和保障，行政管理体制改革无法有效推进。随着《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等法律法规的颁布，我国的法律、法规和规章的制定、修改程序日益完备，科学化、民主化的行政立法体制逐步建立，这为制定完备的行政法规范提供了完善的立法体制。在行政法规范的内容上，要建立健全规范经济社会活动，特别是涉及市场主体行为、产权保护、交易秩序及劳动、就业、保障等的法律法规，为政府全面依法行政创造完备的法制环境；建立健全规范政府行政活动，特别是涉及机构编制、职责权限、行为方式、奖励处罚等的法律法规，强化对政府行为的监管。
其次，进一步完善行政执法体制，为行政管理制改革提供法治保障。行政执法是行政管理的重要方面，其公正有效与否，关系到相对人权益保障和行政管理体制改革的顺利实现。因此，要加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制，保证各级行政管理机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。要理顺执法体制，明确行政执法机关的的职权和责任，落实“收支两条线”，保障执法经费，完善政府绩效评价制度，将政府执法能力和效果、群众对其满意度等纳入绩效考评机制，建立行政执法责任追究制和官员问责制，形成有效激励和约束机制，确保法律实施。
行政管理体制改革的方式
1、按照既定目标分步骤、有计划地依法展开行政管理体制改革
回顾改革开放以来的历次机构改革，最大的问题在于没有按照既定目标分步骤、有计划地展开，运动性比较强。因此，导致的结果是：机构改革始终摆脱不了精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。历届政府机构改革与依法治国和依法行政的要求有很大的差距，政府机构设置不依法进行严重影响了行政管理体制改革的效果。
行政管理体制的性质和地位决定了改革必须依法推进。行政管理体制属于广义上的政治体制的一部分，但又具有一定的独立性。在政治体制改革中，行政管理体制改革是其中的重要组成部分。相较而言，政治体制改革涉及到整个宪政框架的改革，而行政管理体制改革的则主要集中在法律制度层面上。在以推行法治为旗帜的改革中，只有坚持依法改革，改革才可能取得宪法和法律上的正当性。同时，行政改革旨在清除影响社会经济发展的体制性障碍，改革措施的强度与行政法治约束行政的程度相当。凡是不需要由行政法约束的纯技术问题，一般也不属于行政管理体制改革的内容。凡是需要作为行政制度的有机组成部分长期保留下来的改革措施，一般应当在行政法中加以规定。
行政管理体制改革要重视组织法的作用，实行依法定机构，依法定编制，然后才有可能进行科学合理的行政管理体制改革。现行的行政机关组织法主要由《宪法》(部分条款)和《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)规定。这些法律对于实现行政职权法定发挥了重要的积极作用。但是，《国务院组织法》对于国务院的具体职能，国务院与其组成部门、与地方政府的关系等基本问题的规定过于原则，《地方组织法》也没有规定地方政府的职能，从而成为中央与地方之间、政府部门之间权限混乱的制度根源。《地方组织法》采取权力机关组织法与政府组织法合一的体例，影响了两种组织法规范体系的完整性与科学性；地方人大的议决职能与政府的执行职能界限不清；规定的各级地方政府的职能大体一致，导致上下级政府职能重叠，职责界限不清。为此，应当在确定政府职能的基础上，修订《国务院组织法》、《地方组织法》，进一步明确各级人民政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的职能和责任，明确各级人民政府之间的相互关系。同时，还应当制定《国务院组成部门组织通则》以及《地方各级人民政府组成部门组织通则》、《国务院直属机构组织通则》、《国务院办事机构组织通则》，进一步明确各级人民政府组成部门的机构设置、职能权限以及与同级人民政府、上级人民政府组成部门之间的关系等。
实际上，要避免运动式的行政管理体制改革的最好方式就是依法实施行政管理体制改革。随着国家治理方式的改变和依法治国方略的实施，国家行政管理职能的赋予、增减和终止要完全纳入法治程序。与法律的制定、修改和废止要逐步一致起来：行政机关调整行政职能和行政体制的机构编制管理工作，应该步入经常化轨道。
2、行政管理体制改革必须与经济体制改革、政治体制改革相配套进行，实行整体配套、协调推进。
行政管理体制改革是与政治体制改革、经济体制改革及其他各项改革配套进行的，是一个有机的整体。经济体制改革是政治体制改革和行政管理体制改革的基础，政治体制改革和行政管理体制改革是经济体制改革的重要保证，两者应该相互依赖、相互配合、相互促进。只有当经济的发展和经济体制改革呼唤和要求行政管理体制改革的时候，行政管理体制改革才是必须的和现实的；而行政管理体制改革的推进和深化，又会促进经济体制改革和其他各项改革的深入发展。在以往行政管理体制改革的过程中，行政管理体制改革强调要与经济体制改革相适应，因而带有被动适应的特点。
行政管理体制改革与政治体制改革的关系极为紧密。行政管理体制改革必须以政治体制改革为前提，如果没有启动政治体制改革，则行政管理体制改革肯定是无本之木，缺乏政治体制改革前提的行政管理体制改革可以说只是一种法律技术上的完备，根本与现代科学合理民主的政府无关。政治体制改革则必须以行政管理体制改革为重点，如果没有行政管理体制改革的进行，则政治体制改革不过是虚幻之像，始终落不到实处。可以说，政治体制改革是搭建宪政框架，而行政管理体制改革则是一砖一木地构建宪政大厦。
在新时期，我国的行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键，因而必然带有主动推进的特点。当前，行政管理体制改革处于改革的中心环节，继续深化经济体制改革和其他各项改革，都与深化行政管理体制改革有着紧密的联系；如果政府职能不转变，行政管理体制改革不到位，各项改革就很难深入，完善社会主义市场经济体制也就无从起。新形势下，要以行政管理体制改革为中心，以全面履行政府公共管理职能为重点，整体推进行政管理体制改革、经济体制改革与政治体制改革。
行政管理体制改革的重点内容
行政管理体制改革的重点内容包括以下内容：
第一，行政决策体制改革。中国传统的决策体制的特点是，决策权力高度集中、个人专断。为此，改革原有的行政决策体制，必须建立科学化、规范化的公共政策制定体系，推进公共政策制定的民主化与参与化。首先，建立行政决策程序制度。行政决策必须依法定程序进行，各级政府及其制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，都必须依据法律、法规和国家政策的要求和规定的权限、程序进行决策。其次，建立重大决策事项公示制度。对事关经济社会发展与群众利益密切相关的重大决策事项，必须公示，广泛征求社会各界意见。再次，建立重大行政决策听证制度，提高行政决策的民众参与度。最后，完善行政决策专家咨询制度。充分发挥专家咨询辅助行政决策的作用，借助专家学者的智能，为重大决策事项提供理论依据和技术支撑。
第二，在纵横两个方向全方位展开行政权力的重新配置。首先，应该理顺纵向行政管理权力的配置。按照中央与地方政府事权的划分，凡是关系到国家整体利益、全局利益及省际之间共同事项，以及对国家政治经济文化有重大影响的政策规定，都应由中央管理，而地方性经济社会事务、国家重大政策的执行性事项，以及其他适宜由地方办理的事项，应归地方自主处理。在科学划分中央与地方政府事权的基础上，实现中央与地方政府关系的法制化，依法规范二者关系；实行中央与地方政府关系决策的民主化；提高中央对地方政府的控制能力，克服地方保护主义，培育全国统一市场；完善中央与地方政府间的监督机制；建立中央与地方政府间的合作关系，平衡地区问的发展；构建科学的行政区划体系和行政层级体系，例如可以考虑实现更加精简的行政职能结构、更少的行政层级、更为合理的行政区划，实现司法辖区和行政辖区的分离，等等。
其次，以综合执法体制改革为核心，推进横向行政管理权力的优化配置。综合行政执法，是指在行政执法过程中，当行政事项所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的具有独立法律地位的执法主体，对该事项进行处理的执法活动。目前，综合执法体制改革，就是为了解决在行政执法中存在的多头处罚、重复处罚、职权交叉、效率低下、机构膨胀等问题，打破行政执法中的部门分割，对行政执法资源进行横向上的重新整合，建立精简、高效的综合执法体制。综合执法体制改革已经取得了不错的成效，应该以此为契机深化行政管理体制在横向上的改革。
第三，加强行政程序制度建设，并将正当程序理念贯彻到行政实践中。我国行政管理的传统方式是“重实体，轻程序”，因此，行政管理体制改革的一个重要方面就是要在行政管理体制中注入现代行政程序的理念，完善行政程序制度。随着《行政处罚法》、《行政许可法》和《政府信息公开条例》等法律法规的制定，我国的行政程序制度日益完备。但是，在行政管理实践中，法律文本上的行政程序出现了两种不良倾向：一种是形式主义，结论先行，行政决定早已作出，遵循程序就变成了走过场，演变成纯粹的形式主义；另一种是选择性地遵循程序，对于政府行政有利的程序便遵守，而对于政府行政不利的程序便不遵守，程序的遵循完全取决于行政主体工作人员的主观意愿。现代行政程序的精髓便在于经过程序形成行政决定，相对人参与到行政的过程中来，与行政主体形成互动，经过沟通而形成最后的行政决定，以加强行政行为的合法性和可接受性，有利于保障行政相对人的权益，并形成现代行政管理体制。
（熊文钊：中央民族大学法学院教授，博士生导师
张步峰：中国人民大学法学院博士生）