丁和生
【内容提要】 改革开放以来，我国实现了由计划经济向社会主义市场经济的重大转变。在这一转变过程中，我国事业单位改革和管理也进行了许多积极探索，并取得了明显成效。但从总体上看，目前我国事业单位改革和管理仍处于转型时期，在新旧体制并行和碰撞中，催生出许多矛盾与困惑。本文作者结合长期在机构编制部门的工作实践，列出了四个方面的矛盾，值得思考。
矛盾一：管理体制调整与决策机制的矛盾
事业单位机构编制一直实行统一领导、分级管理体制，即在中央统一领导和中央编办指导下，省及以下地方各级党委和政府具体负责本地区事业机构编制管理工作，各级机构编制部门具体受理和承办同级事业机构编制的审核和审批工作。为适应经济社会发展新形势和严格控制机构编制增长的需要，国家和省、直辖市、自治区近年来对这一体制作了部分调整。1998年中央编办在全国实行县（处）级以上事业单位复核备案制度，要求地方设立相当于副厅级以上事业单位报中央编办复核备案，设立相当于副县级以上事业单位报省、直辖市、自治区编办复核备案，有的地方比照上述做法规定，对相当于副科以上事业单位报市编办复核备案。2003年为配合农村税费改革、减轻财政负担、控制机构编制增长，安徽省规定全省市、县新增财供事业单位和乡镇事业单位审批权限全部上收到省，由省编办统一审核后报省编委审批；今年中央办公厅〔2007〕2号文件又提出上级机构编制部门要对下级事业编制总量和结构进行管理，可适当上收事业单位机构编制审批权限，可尝试下管一级，乡镇事业机构编制总量由省级机构编制部门实行总量控制。这些管理体制的调整对严控机构编制增长无疑将发挥重要作用。但问题是如果真正全部实施到位的话，就意味着大量审批权限集中到省级，需要省编办及时审核并报省编委审批。但由于省编委现行会议决策机制，使得省编委很难及时进行研究和审批，大量的事业机构编制事项省编办不能及时办理，导致事业机构编制审批权限的集中与编委决策机制的矛盾十分突出。以安徽省为例，近几年来，省编办每年约有100多项事业机构编制审批事项不能及时提交省编委会研究，其中许多议题与安徽省经济发展重大项目密切相关，久拖不决对全省经济建设和社会事业发展影响很大，尤其对市、县工作的影响更为突出。
矛盾二：控制机构编制增长与社会事业发展的矛盾
近年来，从中央到地方机构编制控制很严，“只减不增”、“撤一建一”、“总量控制”等原则反复强调，并要求严格执行，且有越来越紧的趋势。但我国正处于全面建设小康社会，要求按照构建社会主义和谐社会和科学发展观的要求，把公益事业进一步做强做大，充分发挥事业单位在社会发展中的作用，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求。因此，中央近几年出台了许多涉及增加事业单位编制的文件。如农业方面的畜牧兽医管理体制改革、种子管理体制改革、农技推广体系建设，都对事业单位设置，在编制体制上提出了具体要求。在医疗卫生方面的农村卫生事业发展、新型农村合作医疗体系建设、城市社区卫生服务体系建设等，也对事业机构编制做出了明确规定。尤其是城市社区卫生服务体系建设，我省到2011年规划建设城市社区卫生服务机构2000个，按每中心6名全科医生、6名护士计算需24000名医护人员，而现有卫生机构改造只能满足60%，需净增10000名左右。其他如基层社保机构、基层文化机构建设等，也都对机构编制提出了明确要求。这些社会事业发展的要求与严控机构编制增长的矛盾十分突出，对地方各级党委、政府和机构编制部门形成很大压力。
矛盾三：传统管理模式与新的改革做法的矛盾
事业单位管理目前整体上仍处于新旧体制转换时期，有许多传统管理方法仍在实行，但新的改革做法也在逐步推进，新旧体制和方法并行，相互间不可避免地出现矛盾、冲突、不衔接或管理真空。例如：要求事业单位实行全员聘用制，但各地仍普遍实行“老人老办法”的传统身份管理制度。在事业单位人员成份构成上，还有“正式工”和“临时工”之分。据了解，目前许多单位真正在技术岗位和一线岗位工作的大多属这些“体制外”的“临时工”。如电视台的采编、策划、节目制作大多不是编制内员工，中小学大量存在着“不占编”的代课教师，医院里一线岗位工作的护士大多是聘用护士。这些临时工干着与正式工一样的工作，甚至是更繁重更苦更专业的工作，但待遇却有天壤之别，并且时刻有被辞退的可能，许多“临时工”都有一种如履薄冰的“不安全感”。两种用工制度引起的同工不同酬和单位的不稳定等严重问题，已引起社会的广泛关注，人们形容为坚硬的“体制壁垒”。其他如：要求事业单位政事分开、走社会化路子，要求事业单位打破部门所有、条块分割，要求赋予事业单位法人权利，要求尽快建立适应事业单位特点和事业单位从业人员承受能力的社会保障制度，要求调整事业单位在税收等方面的优惠政策并实行不同的税收制度，要求打破一部分事业单位“公办”与“民办”的界限并建立新的适应大力发展民办事业单位需要的法人制度，要求出台事业单位富余人员“下岗分流”的办法，要求建立适应各种事业单位自身特点的级别管理制度，要求建立较为客观公正地估量事业单位绩效的评价体系，要求建立社会公众特别是实际受益人对事业单位的行为是否符合公众利益进行监督的制度，要求建立新的适应投资主体多元化要求的事业单位国有资产管理制度，等等。新的改革要求都与旧体制产生激烈碰撞，使得事业单位改革和管理存在诸多矛盾和困惑。
矛盾四：事业单位改革与改革政策不配套的矛盾
事业单位改革是社会关注的热点，各级机构编制部门也在积极探索事业单位改革，但有些瓶颈问题始终无法突破，这些问题在一定程度上已成为制约事业单位改革深入推进的体制性障碍和政策性矛盾。例如：事业单位改革的最大难点在于人往哪里去、钱从何处来，其实质是改革的成本问题。国有企业改革国家在国有资产处置、社会稳定支出等方面付出了很大的改革成本。事业单位改革也需要成本，但事业单位改革成本由谁承担问题目前并没有得到很好的解决。如安徽省正在进行的省属经营服务性事业单位转企改制，据测算，直接成本4—5个亿。国企改革是经济体制改革和建立现代企业制度的需要，是国有资本战略性重组的需要，那么事业单位改革需要一个什么样的目标设计呢？目前提出的逐步建立“公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行规范、监管制度健全”的现代事业单位管理体制和运行机制，构筑“基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全”的公益服务体系，总的看，改革的目标还过于理想化、抽象化，不易掌握和操作。由此导致改革的路径设计、突破口选择也难以明确。
（作者单位：安徽省机构编制委员会办公室）