房 政
【内容提要】 20世纪80年代以来，法国政府为了推进服务型政府的建设，克服行政集权的弊端，优化政府间关系，降低行政成本，增强行政活力和提高行政效能，对公共行政系统进行了全方位的改革，并取得了良好效果。虽然法国的公共行政改革在西方国家的新公共行政运动中不够典型，但由于中法两国国情相似，其改革的经验对于我国的行政改革具有较高的借鉴价值。
改革的原因与动力
法国公共行政改革既有表层的活力与效率的原因，也有深层的政治、经济与社会历史原因。
就表层而言，行政集权体制在历史上虽然对于维护法国的统一、推动经济与社会发展曾经起到了积极作用，但是也有很大的负面影响，例如窒息行政活力、降低行政效率、最终把法国变成一个“被封锁的社会”，使“人们宁愿在孤立的幻梦中使一切问题得到解决，而不愿意去改革事情的实际状况。”
就深层而言，法国在20世纪60年代基本完成小农社会向市场社会的过渡，行政集权体制无法适应这一变化，因为这种体制与小农社会相适应并在其中成长起来，在社会分化程度低、公共事务简单划一的条件下，行政事务可以在集中的控制下有效运作并推动经济与社会的发展；而在社会分化程度高的市场社会，公共事务复杂多变，需要得到即时、灵活、科学、高效的处置，行政集权体制就难以满足这一需要，从而束缚了政府能力的发展，造成各种社会矛盾与冲突的积累，给政治体系带来持续不断的压力和冲击，由此形成公共行政改革的动力。在市场社会中，以分散决策为特征的治理模式要比以集中决策为特征的管制模式更具适应性、稳定性和有效性。从而，服务型政府主导下的治理模式就成为法国公共行政改革的基本方向。
改革的措施与特色
法国公共行政改革包括行政分权、行政放权、中央施政间接化、公共服务社会化、公共企业市场化、地方民主化、公务员制度法制化等诸多方面的内容，本文仅选取其中较重要的三个方面予以解析。
（一）以层级划分与职能分工相结合为特色的行政分权改革
行政分权即中央政府将一部分行政权力及行使这些权力所必需的物质手段转交给“公共机构”或“地方领土单位”独立行使，并赋予这些机构以行政法人资格。
在分权改革方面，法国的鲜明特色是将行政层级划分和行政职能分工结合在一起，对行政权力进行模块式分配，即国家首先将一部分行政职权责任以及相应的资源——包括财力与人力——组合成协同的模块，然后分期分批地整体地将不同的权力模块让渡给不同层级的地方领土单位。地方领土单位划分为大区、省和市镇三个各自独立、互不统属的层级，各级地方领土单位的议会和作为其执行机关的议长共同构成本级地方政府，以接受中央政府转让的行政权力模块，独立行使其权力，独立担负其责任，但要接受中央政府的监督。
不同层级的地方政府不但管理的地理幅度不同，其管理的社会领域也不相同。每个法国公民所直接面对的不再是一个政府，而是四个政府——市镇政府、省政府、大区政府和中央政府，它们各有专职，独负其责，分别服务于公共生活的某一个或几个方面。大体而言，大区的经济职能较为突出，负责制订法国式计划化框架下的“指导性计划”，协调大区内的经济发展；省的首要职能是负责社会保障；而市镇更多地是负责为居民生活提供密切相关的服务如市镇规划和城市建设等，中央政府则承担地方政府责任之外的职能。
（二）以间接控制为特色的中央施政改革
法国的行政分权虽然取消了中央政府对地方政府的托管权，也取消了不同层级的地方政府之间的托管权，但中央政府并没有放弃对地方事务的介入，只是改变了介入的方式。
中央政府保留了对各级地方政府的监督权，监督权主要通过中央政府的驻外机构实施，监督权的行使将所有的地方政府收束为一体。将原来以国家代表身份领导地方政府的中央政府的驻外机构改造为代表国家对地方政府行为的合法性进行事后司法监督的机构是法国公共行政改革的一大特色。大区长、省长等国家代表负责综合监督地方政府尊重国家利益、遵守法律和维护公共秩序的情况，并有权为维持地方治安、安全、公共保险和卫生采取相应的措施，其监督方式有：①代执行权：当地方政府不行使其权限范围内职责时，国家代表可代其行使职权；②文件监督权：国家代表有权对地方政府的所有文件的合法性进行监督，如果认为其不合法，或有碍国家利益、公共和个人自由时，可提起行政诉讼或启动越权诉讼程序；③财政监督：国家代表保留对地方预算的“代执行权”，并和大区审计院共同行使对地方议会的预算监督权；④人事监督：在某些情况下，中央政府及其代表可以暂停地方政府选任人员的职务或予以解职处理。另外，中央政府的专门权限驻外机构负责对地方政府实施专项监督，即依据法律对地方政府在技术、市场、工程、建筑、补助金的分配等方面进行干预。
除了监督以外，中央政府还通过法律规制、财政补贴、计划合同等途径引导和规范地方政府的行为，从而有效地提高了中央政府对地方事务的实际干预能力。法国地方财政对中央政府有强烈的依赖性，其收入的一半来自于中央的补助和贷款，其中地方财政经费开支一半以上、地方公共工程投资2/3以上的资金依赖于中央财政的补贴和贷款，中央政府可通过财政补贴对地方政府实行间接但却十分有效的控制。
通过签订计划合同来保证国家目标的实现和任务的完成是法国政府近年来积极采取的一项新举措。计划合同，是国家与地方领土单位、公共企业、私营企业或可能的其他法人签订的为实施国家计划而相互承担义务的契约，它明确规定了国家与地方或企业的相互权利和义务，并保证为落实具体行动提供必要的资金，从而将企业目标与国家计划、地区发展与国家利益有机地结合起来。计划合同并不局限于经济领域，还涉及社会和公共安全问题。它避免了国家对地方事务和企业经营活动的直接干预，既有效地约束了地方政府和企业的行动，保证了国家计划的执行，维护了国家的全局利益，又协调了国家和地方的行动，加快了各地区经济、社会和文化事业的发展，促进了地区间发展的平衡。目前，计划合同已成为法国政府协调国家与企业、中央政府与地方政府关系的重要手段。
即使在由中央政府承担的职能中，法国的中央国家行政机关也只在全国起设计、促进、指导和监督作用，国家政策的实施由驻外机构在各自辖区范围内负责，唯有具备全国性或法律规定不能放到地方一级执行的任务，才由中央机关执行。
（三）以法制化为特色的公务员制度改革
二战以后，法国逐步形成了一套比较完整的现代公务员管理法规体系，包括总章程、单项章程、实施细则三个层次，公务员与国家、政府、民众、上下级的关系都是通过法律来调整，公务员制度的改革则以相关法律制度的充实与完善的方式来推进。
例如，1983年，为了顺利推进公共行政改革，法国政府对《公务员总章程》进行了修订，扩大公务员制度的适用范围，使地方公务员和医疗机构公务员享有与国家公务员基本相同的法律地位，并将地方公务员的录用与管理权力赋予地方政府，而通过有关法规来规范其权力的行使，从而为由于行政分权改革所导致的国家公务员转变为地方公务员铺平了道路。
再如，为了控制公务员的规模，1981年密特朗上台后就冻结了公务员编制，随后逐步削减：1983年至1985年，每当有二个编制空缺时，便取消一个；1986年至1987年，每当有二个空缺编制时就取消两个；1988年后法国政府对公务员编制的削减有所松动，1992年后重新加大削减力度，每两个空缺编制就取消一个。法国政府高级公务员岗位由国家统一规定，列入政府预算，缺一补一，从2007年1月开始，由于经费预算改革，改为既可以缺一补一，又可以缺这一个岗位，而招考三个低职务(如秘书人员)替代。
改革的成效与启示
法国的公共行政改革，从总体来看是成功的，基本达到了预设的目标，实现了向服务型政府的转型，克服了行政集权体制的弊端，减轻了中央沉重的行政负担，提高了行政效率，调动了地方的积极性，扩大了地方民主，增强了国家的活力，缩小了地区间发展差距。当然，这一改革也存在若干缺点和不足：某些改革措施落实不到位、各级政府之间还存在职权冲突现象、协调成本增加、计划合同往往忽略当地人民的利益等等。尽管如此，法国的行政改革还是为我们展示了一条由单一制行政集权国家走向单一制分权化治理国家的可能路径。通过上述对法国公共行政改革的简要分析，不难得到如下启示：
一是通过行政分权实现行政主体多元化是推进服务型政府主导下的治理模式的构建的一项可行举措
治理理论通常强调通过第三部门、私人部门和公民个人对公共事务的介入实现治理主体的多元化，法国的经验则表明，中央政府向各级地方政府的行政分权不仅是实现治理主体多元化的重要途径，而且还为第三部门、私人部门和公民个人对公共事务的实质性参与创造了条件。
二是公共行政改革可以是一个权力总量增长的过程，在单一制国家推进行政分权与放权改革既可以增强地方政府的活力和效能，又可以巩固中央政府的政治集权
法国的实践表明，行政体制的集权管制模式和分权治理模式之间有较大的权能差值，由前者导向后者的改革不仅是存量权力的再分配，而且会带来权力总量的增长，也就是说，两种行政模式的权能差值为中央政府和地方政府所共享，改革所涉及的各个行政主体的权能都有所增益换言之，这样的改革接近于帕累托改进。
在法国的行政分权改革中，各级地方政府都是得益者。虽然大区政府和省政府对其下级地方政府的托管权遭到取消，但中央政府也放弃了对它们的托管权，赋予它们独立行使职权的完全自由——当然，它们也必须为此承担完全的责任，对其职权之外的事务则无需劳神费力。这样的体制下，各级地方政府的职责范围是有限的，其工作的成绩与失误也都显而易见，每个机构及其官员都变成了高度自主而且其行为立竿见影的行动者。不论雄心勃勃的政治家还是富有技能的专业人员，为了追求事业上的光明前景，都可以在这样的体制中最大限度地发挥自己的创造力和能动性，地方政府的效能由此得以提高。
法国的行政体制改革始终是在中央政府的主导下分阶段有序推进的，而且分权的范围严格限制在行政权力的领域，地方政府没有立法权和司法权，对政治性问题没有处置权，这是法国的行政分权不同于联邦制和英国式地方自治的地方。各级地方政府（26个大区、100个省、36782个市镇政府）由于职权分割和互不统属，都不具备挑战中央政府的能力。而中央政府保留了对各级地方政府的全方位的监督权，因此，向各级地方政府的行政分权不但没有导致国家的分裂或者涣散，反而巩固了中央政府的政治集权。对外驻机构的放权也没有导致中央政府权威的流散，因为作为外驻机构首长的国家代表——大区长、省长和副省长——都是政治性任命，中央政府随时可以任免和调动，这可以有效地抑制其自主性的发展。
在政治集权的前提下进行行政分权、行政放权和地方民主化改革，推动行政体制从集权管制模式向治理模式的跃迁，不但增强了地方政府的权能，而且也强化了中央政府有效干预地方事务的权能。弗朗塞?迪皮指出，在市场社会采用行政集权体制，中央政府行使巨大权力只是一个假相，因为它很少能对地方事务施加影响；而当中央控制了较强大的地方政府时，它会更有权力，因为它能够有效地干预地方事务。法国政府推动行政分权改革的表面动机是给予地方政府一些权力，其深层动机却是希望通过一种关系加强中央政府对地方社会的控制。在这种关系中，国家通过控制比较强大比较活跃的地方机构，可以不断加强对社会的控制和自身的发展。
三是中国建立新型政府治理结构和服务型政府可以借鉴但不必照搬法国的模式
胡锦涛同志在党的十七大报告中提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的战略目标，特别指出要“减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。这是当前我国行政领域的重大课题。法国公共行政改革的成功经验固然可以给我们提供诸多有益的启示，然而，由于中法两国的国家规模不同，政治与行政制度也有本质的差别，因此，中国不能也不必照搬法国的模式。中国共产党的领导制度和人民代表大会制度为中国的公共行政改革提供了充分的制度空间和资源，如何有效地开发、利用这些空间和资源，在维护中央权威、强化中央权能的前提下充分发挥和拓展地方政府的活力，是需要中国政治与行政的研究者和实践者们进一步思考的问题，对于法国的经验应采取“师其意而不泥其迹”的态度，重在研究其经验中所体现出的一般性规律，而不必僵硬地模仿其具体做法。本文的意旨仅在于此。
参考文献：
1、[法]米歇尔?克罗齐埃：《被封锁的社会》，狄玉明、刘培龙译，商务印书馆1989年版；
2、丁煌：《法国政府的地方分权改革及其对我国政府管理的启示》，《法国研究》，2002年第1期；
3、张丽娟：《法国地方分权改革的新发展——以2003年法国宪法改革为中心》，《中共云南省委党校学报》2006年9月；
4、郁建兴、楼苏萍：《近20年来法国地方治理体系变革与新治理结构》，《学术研究》2006年第1期；
5、潘小娟：《法国地方分权改革》，《中国社会导刊》2007年第5期；
（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士生）