唐晓阳
【内容提要】 经过多年的探索，我国事业单位改革取得了很大的成绩，改革的目标日益明确，改革的路径日益清晰。但是，从总体上看，事业单位改革的进程，与建立社会主义市场经济体制、与构建社会主义和谐社会、与各项社会事业的发展还很不适应，存在着许多问题。诸如：事业单位整体布局不合理、资源浪费严重，管理体制不顺、政事不分的问题，尤其是事业单位内部管理机制不活，提供的公共产品和公共服务的质量不高，严重影响到科技、教育、文化、卫生等各项社会公共事业的发展。所以，加快事业单位改革步伐，必须要注意建立科学合理、灵活多样、运转协调、监督有力的运行机制。具体说来，要建立科学的分类管理机制、高效的公平竞争机制、有力的监督约束机制、健全的激励保障机制等四种机制。
事业单位是我国各类人才的主要集中地,是增强我国综合国力的重要领域,也是实施科教兴国战略和人才强国战略的重要阵地。加快推进事业单位改革的步伐,对于构建社会主义和谐社会，为公众提供优质高效的公共产品和公共服务，促进社会经济的协调发展,都具有特别重要的意义。
改革开放以来，我国事业单位的改革稳步推进，全国各地、各部门按照党中央、国务院的统一部署, 在事业单位的管理体制、领导体制、用人制度、分配制度等方面进行了积极的改革探索,积累了有益的经验。
应当说，经过多年的探索，事业单位改革取得了很大的成绩，改革的目标日益明确，改革的路径日益清晰。就是要通过制度创新,配套改革,改变过去长期沿用的以管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别。同时，在事业单位全面建立和推行聘用制度，充分调动各类人员的积极性和创造性,促进优秀人才成长,增强事业单位活力和自我发展能力,减轻国家财政负担,加速高素质、社会化的专业技术人员队伍建设。最终建立起一种新型的、符合事业单位自身特点、既不同于党政机关又不同于企业的人事管理制度。
但是，由于各种各样的原因，从总体上看,我国事业单位改革的进程,与建立社会主义市场经济体制、与构建社会主义和谐社会、与各项社会事业的发展还很不适应,存在不少问题。诸如事业单位的整体布局不合理、资源浪费严重，政府在公共服务方面大包大揽，没有建立鼓励社会力量参与发展公共事业的机制，对许多可以通过社会采购方式提供的公共服务不恰当地设立了事业单位。同时，事业单位的管理体制不顺、政事不分的现象普遍存在，一些事业单位的定位不准，集行政职能与公共事业服务于一身；还有一些事业单位既提供公共服务，又从事营利性生产经营；甚至一些事业单位完全从事经营开发和中介服务，与政府提供的公共服务不搭界。所以，迫切需要加快事业单位改革的步伐，并通过改革，建立一种科学合理、灵活多样、运转协调、监督有力的运行机制。具体说来，要建立以下四种机制：
科学的分类管理机制
分类管理既是一种科学管理方法，也是事业单位改革应当遵循的一项基本原则。加快事业单位改革的步伐，必须要注意建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理机制。不仅要按照干部分类管理的要求,把事业单位从过去大一统的国家干部管理模式中分离出来,结合事业单位的特点进行人事管理制度的改革，而且要对不同类型的事业单位及事业单位的不同人员,实行不同的管理办法，建立一套适合科技、教育、文化、卫生等各类事业单位特点，符合管理人员、专业技术人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度。
首先，要对现有的事业单位进行全面的清理，区分不同的类别。然后，在此基础上，采取保留、转制、撤销、合并、分离、下放管理权限等不同的改革方式，对事业单位进行整合，调整事业单位的布局，实现资源的优化配置，形成事业单位的新格局。
其次，要坚持政事分开原则，合理划分政府和事业单位之间的职责权限,将事业单位从党政机关的附属物逐步转变为独立的事业法人。为此，要进一步转变政府职能，政府要把自己该管的事情管住、管好，既不能越位，也不能缺位，更不能错位，而必须要到位。要将原来由一些事业单位行使的行政职能剥离出来，交还给政府，使之归位。同时，对保留下来的事业单位，主管部门要逐步与其脱钩，并根据其性质和种类的不同，通过深化改革，使之成为真正独立的事业法人实体，真正实现政事分开、事企分开、管办分离。
再次，要对那些转制为企业的事业单位进行产权制度改革。事业单位产权改革与国有企业产权改革有共同之处，应当享受国有企业产权改革的优惠政策。同时，还要考虑事业单位的特殊性，在产权改革的形式、人员安置、财政扶持、社会保险、税收价格等方面，享受特殊的优惠政策。但是，在事业单位产权改革过程中，必须要注意加强监督，依法进行，规范操作，提高透明度，防止权钱交易、以权谋私等腐败现象的发生，防止国有资产的流失。
高效的公平竞争机制
公平竞争是社会主义市场经济条件下对事业单位改革的必然要求，也是促使优秀人才脱颖而出、不断提高公共服务质量的重要前提。加快事业单位改革的步伐，必须要注意建立一种高效的公平竞争机制，把各类优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。
首先，要在事业单位全面推行聘用制，努力形成一种人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降、优秀人才能够脱颖而出、充满生机与活力的用人机制。所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同,确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。通过全面推行聘用制，引入竞争机制，实现用人上的公开、公平、公正,促进单位自主用人,保障职工自主择业，维护单位和职工双方的合法权益。同时，转换事业单位的用人机制，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体关系转变，由国家用人向单位用人转变。最终实现事业单位人事管理的科学化、规范化、制度化，逐步建立固定与流动相结合的用人制度。
但是，在推行聘用制的过程中，必须规范操作。要严格按照人事部颁布的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》和《事业单位岗位设置管理试行办法》的有关规定进行，搞好聘用制的组织实施工作，建立健全岗位设置管理制度。不仅要科学设岗、因事设岗，而且要按岗聘人、以岗定薪。要按照改革后重新核定的事业单位编制，科学设置岗位类别、岗位等级、岗位结构比例关系，明确不同岗位的职责、权利和任职条件。同时，要实行竞聘上岗、公开招聘制度。通过制定具体的招聘考试办法，从制度上规范事业单位选人用人的程序和做法，防止通过各种非正当途径向事业单位安排人员，把真正优秀的人才吸引到事业单位中来，提高事业单位各类人员的素质，充分体现公开、平等、竞争、择优的原则，做到能者上、庸者下、劣者汰。与此同时,要建立完善解聘辞聘制度。事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可以按照聘用合同辞聘，建立一种双向选择机制。疏通事业单位人员出口渠道,增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。此外,要加强聘后管理,保证聘用制度的实际效果，调动各类人员的积极性。重点是完善考核制度，增强考核的科学性和公正性，把考核结果作为续聘、解聘、增资、晋级、奖惩等的依据。
其次，要改革事业单位领导人员的选拔任用方式，打破单一的委任制方式。在事业单位领导人员的选拔任用中，既要坚持党管干部和党管人才的原则，又要引入竞争机制，改进管理方法，对不同类型事业单位的领导人员,按照干部管理权限和一定程序，可以实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任、选任等多种任用形式。实行全员聘任，理所当然应当包括事业单位的领导人员在内也要实行聘任制。同时，要实行明确的任期制和任期目标责任制，事业单位领导人员在同一职位连续任职超过一定年限的，必须要进行交流，并要加大绩效考核的力度。
再次，要在事业单位提供的公共服务中引入市场竞争机制。为了促进社会公共事业的发展，必须改革现行的财政供养方式，变过去的“以人定费”、“以费养人”为“以事定费”、“以费养事”，国家在对事业单位提供财政支持的时候，要引入市场机制，使公共服务真正进入市场，根据其提供的公共服务数量和质量来拨付经费。同时，要改革公共服务的提供方式，凡是可以通过采购提供的公共服务，政府可以采取“花钱买服务”、“养事不养人”的办法，用市场化的方式组织生产和供给，降低公共服务的单位成本，提高公共服务的质量。
有力的监督约束机制
加快事业单位改革的步伐，确保事业单位的运行既具有活力，又规范有序，必须要注意建立一种符合事业单位特点的、强有力的监督约束机制。
首先，要在事业单位建立一种“双向约束”机制。一方面，要通过实行聘用制，根据岗位设置的情况及不同岗位的职责任务和任职条件，进行公开招聘、竞聘上岗，最后由事业单位领导人员集体讨论决定具体的聘用人员，并与聘用人员签订聘用合同，确定相应的工资待遇，从而实现对事业单位的各类管理人员、专业技术人员和工勤人员的监督约束。另一方面，对事业单位的领导人员也要加强监督约束，防止其以权谋私，任人唯亲、任人唯帮、任人唯派。不仅在选拔任用事业单位领导人员的过程中，要加大民主监督的力度，通过民意测验和民主测评，保证事业单位广大职工的知情权、参与权、选择权和监督权，实现自下而上的监督，而且要建立健全事业单位领导人员任期目标责任制，加大对事业单位领导人员任期考核的力度，对其思想政治表现，履行岗位职责和完成任期目标的情况进行全面考核，重点考核工作实绩。从而形成一种双向约束机制。
其次，要加强对事业单位的政策指导、宏观调控和监督管理。政府人事行政部门作为事业单位岗位设置管理的综合管理部门，要制定和完善相关的政策措施，加强对事业单位岗位设置的指导、监督和管理，定期检查，及时纠正各种违纪违规行为。对那些不按规定进行岗位设置和岗位聘任的事业单位，政府人事行政部门及有关部门不予确认岗位等级、不予兑现工资、不予核拨经费。情节严重的，对相关领导和责任人予以通报批评，按照人事管理权限给予相应的纪律处分。对主要靠财政拨款的事业单位要建立健全工资调控体系,建立健全各类人员及职务结构比例的宏观管理办法，健全事业单位人员总量的调控体系，建立不同类型事业单位人员增长的调控办法。
再次，要加强聘用合同的鉴证管理，对聘用合同的合法性、可行性和真实性进行严格审查、核实，确保事业单位在国家法律、法规规定的范围内行使用人自主权。同时，要发挥事业单位职工代表大会的作用,依法保障事业单位职工参与民主管理和监督的权利。
最后，要建立健全人事争议仲裁制度，做好事业单位人事争议的处理工作。要加强人事争议仲裁的法制建设，明确人事争议仲裁的组织规则、办案规则、仲裁程序，积极开展人事仲裁工作。同时，要建立健全人事争议仲裁机构,提高仲裁人员素质，及时受理和仲裁人事争议案件，切实维护用人单位和职工双方的合法权益。
健全的激励保障机制
加快事业单位改革的步伐，调动广大职工的积极性、主动性和创造性，充分发挥他们的潜能，还必须要注意建立一种健全的激励保障机制。
首先，要实行符合事业单位特点的收入分配制度，建立形式多样、自主灵活的分配激励机制。不仅要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，而且要确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则。一方面，要进一步扩大事业单位内部分配自主权。对那些转制为企业的事业单位，实行企业的分配制度；对经费主要靠国家财政拨款的事业单位，则要在国家政策指导下搞活内部分配，做到以岗定薪，岗位不同，贡献不同，薪酬不同，岗变薪变。逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜,形式多样、自主灵活的分配激励机制。另一方面，要积极探索按生产要素分配的改革。允许事业单位在职务科技成果转化取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员和对产业化有贡献的人员；允许事业单位经批准高薪聘请个别拔尖人才，实行一流人才、一流业绩、一流报酬；对有重大科技发明、贡献突出的人才，根据有关规定，进行重奖。从而适当拉开收入分配差距，规范收入分配秩序。
其次，要完善社会保障制度，建立健全社会保障机制。目前,由于社会保障制度不健全,事业单位实行聘用制改革,还不能很好地解决人员流动的后顾之忧，改革的阻力很大。只有加快机关事业单位养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度、生育保险制度的建设，建立起统一的、完善的社会保障机制，解决人员流动的后顾之忧，才能真正把“单位人”变为“社会人”，保证“出口”畅通,实现“进口”和“出口”的良性互动,才能逐步做到人才资源的社会化、市场化配置,才能促进事业单位改革的顺利进行。
再次，要建立多层次、多形式的未聘人员安置制度。尽管事业单位改革的目标并不是简单地精简人员、削减经费，而是要公平地分配公共资源，提供高效优质的公共产品和公共服务，但是，针对目前事业单位机构臃肿、人浮于事的现状,在改革过程中，必然要精简机构,裁减冗员，使事业单位特别是依靠全额拨款的事业单位在数量上有所减少，人员编制和财政支出有所压缩,人员素质和工作效率有所提高。所以，富余人员的分流安置问题仍然是深化事业单位改革的一大难点。同时，也只有做好这项工作,事业单位的改革才能顺利进行。应当说，事业单位改革过程中出现的未聘人员为国家作出了很大贡献，他们具有的专业技术知识和经验是国家的宝贵财富，所以，有关部门要积极创造条件，以单位、行业或系统为基础,坚持以单位内部消化为主，探索多种形式给予妥善安置。如可以采取先挖渠、后分流的办法，通过兴办发展新的产业、转岗培训等方式安置未聘人员；有条件的地方也可以在行业内或行业间调剂安置，或通过人才流动服务中心对未聘人员进行托管；对达到一定年龄或工作年限的职工，实行提前退休。还要制定切实可行的优惠政策，引导鼓励未聘人员面向基层、农村和企业自谋职业，使他们在新的领域发挥作用，维护社会和谐稳定。
总之，事业单位改革是一项复杂的系统工程，影响面广，涉及人员多，尤其是涉及到利益格局的调整，如果不注意考虑其带来的各种影响并采取相关的配套改革政策措施，不但不能保证事业单位改革的顺利进行，还必然会影响到社会主义和谐社会的构建。
参考文献
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（作者单位：中共广东省委党校行政学教研部）