王道勇
【内容提要】 党的十七大报告在论述经济建设时，对社会主义新农村建设进行了全面阐述，可以说把新农村建设在农村改革中的核心地位进一步明确了下来。目前国家在农村地区还有一项重大的改革安排，即农村综合改革。其中，正在进行的乡镇机构改革既属于农村综合改革的重点内容之一，又是新农村建设的有机构成部分。因此有必要进一步认清乡镇机构改革与新农村建设之间的实践关系。
一
乡镇是国家政权的“神经末梢”，改革乡镇机构可以为新农村建设提供体制和组织上的保障。
乡镇机构改革的这一目标取向多次得到中央的确认。早在2006年年初，中央一号文件就具体提出，要通过试点、总结经验，积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能。2006年9月初，在全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理明确指出，推进乡镇机构改革，要以转变政府职能为重点，从而为新农村建设提供体制保障。2007年的“两会”期间，温总理的政府工作报告进一步指出，要加快乡镇机构改革，逐步建立精干高效的农村行政管理体制，为扎实推进社会主义新农村建设服务。党的十七大报告也再次提出要“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设”，“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。从中央的界定上看，可以认为，乡镇机构改革应该从领导机构、组织协调管理等方面为新农村建设提供保障，乡镇机构改革是新农村建设的强大组织动力。
在实践中，乡镇机构改革已经对新农村建设起到推动作用。一方面，新农村建设的基本原则之一是政府主导，乡镇机构改革采取了诸如冗员清退、机构精简、定岗定编、分工明确等具体措施，这使新农村建设的主导力量即基层政府对新农村建设的组织领导和指导协调能力都得到了增强，从而保证了新农村建设在正确的道路上长期稳步推进。另一方面，通过乡镇机构改革，新农村建设的资金汲取、流转、投入等机制日益完善，投入使用的渠道日益畅通，乡镇各行政和事业机构的新农村建设职能进一步明确，这就使新农村建设的主体即农民可以利用的资源更多，参与新农村建设的积极性更高，新农村建设的实效更显著。
二
与此同时，值得注意的是，目前的乡镇机构改革与新农村建设之间还有一些相互不太协调之处，这需要两者相互间的进一步调适。
新农村建设实施一年多以来，成效显著，这是有目共睹的。但不可否认的是，一些地方由于经验不足也出现了一些冒进思想和理解中央精神不当的做法。比如，有的地方把新农村建设简单地等同于新村庄建设，忙于粉刷农舍，做表面工作；有的地方急于求成，提出过高过急的要求，甚至搞新的达标升级和费用摊派；还有少数地方为搞村庄规划，违背农民意愿大规模调整承包地、宅基地，甚至进行村庄迁移，等等。在这类事务中，乡镇干部都需要积极地参与其中，进行组织协调。由于新一轮乡镇机构改革以机构编制和职能转变为中心，这使得一部分乡镇领导和干部参与新农村建设的热情不高，个别地方甚至打着新农村建设的旗号，减缓乡镇机构人员精简、定编定岗等改革进程，借用原有的行政指令式的乡镇机构运作模式来应对新农村建设这一新的战略举措。由此，阻碍了部分地区乡镇机构改革的推进。
与此同时，新农村建设的政策实施要求转变甚至是扩大乡镇的部分职能。除了一些地方的不妥当做法外，正确贯彻新农村建设的具体政策措施也要求乡镇机构转变甚至是适当扩大部分职能，这与乡镇机构改革的部分原则性规定是有相互抵触的。一方面，新农村建设要求乡镇机构转变职能。譬如，税费的征收任务现在变成了各种补贴的发放和监管工作，完成计划生育任务变成了计划生育服务工作，此外还有维护社会治安、建设和维护水利工程等管理职能，可以说，乡镇机构的旧职能并没有大规模地减少，只是需要转变工作思路和具体的工作方式；另一方面，新农村建设要求乡镇干部承担很多新的社会角色，譬如，农村“低保”制度、合作医疗制度、免费义务教育制度的建立健全和管理服务工作，农村“村村通”工程的领导和协调，沼气、厕所改造工作等基础设施的大规模建设，其他公共设施如自来水、电力的日常维护等，都要求乡镇出面统筹指挥和具体指导。此外，乡镇机构改革后，一些职能弱化的部门和单位被撤或并，新单位与县级以上管理机构没有对口，人员比原来减少，而新农村建设的事务却在增多，多部门的业务集中到一个部门，使乡镇工作人员疲于应付。这些矛盾一旦处理不好，乡镇机构改革又会走进“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的黄宗羲定律怪圈。
三
统计数据表明，到2007年年初，民政部所核定的34675个现有乡镇中，乡镇财政供养人员保守的估计至少有1100万，近年来全国超编人数85%在县乡一级。所以最近几年的机构改革重点在基层，尤其是在乡镇一级。近年来的乡镇机构改革，经历了清退聘请人员、精简七站八所等阶段。2007年5月1日开始实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，标志着针对基层公务员的新一轮乡镇机构改革进入实质上的操作阶段。这次乡镇机构改革以新农村建设为大背景，在认清前述乡镇机构改革与新农村建设关系的基础上，进一步深化推进改革，最终的落脚点还是服务于新农村建设。
首先要明晰改革思路。乡镇机构是我国政权结构中的基础层级。乡镇机构的公务员和事业单位人员处于沟通基层农村和国家政权的关键地位，是新农村建设必不可少的重要组成部分。因此，对这些机构的改革必须进一步明晰其改革思路。具体而言就是推进乡镇机构改革，要以转变政府职能为重点，坚持政企分开，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制，全面推动社会主义新农村建设。
其次是进行重点调整。依照乡镇机构改革为新农村建设服务这一总体思路，改革应当坚持原则性与灵活性相结合，根据新农村建设的实际需要在具体内容上进行相应的调整。一是调整编制。要继续积极稳妥地合理调整乡镇政府机构，改革和整合乡镇事业站所，精简富余人员。同时，上级部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”干预乡镇机构设置和人员配备。还要根据新农村建设的实际需要，依照严格控制的原则，增加或减少乡镇的机构和具体编制。二是突出重点，调整职能。推进乡镇机构改革，更重要的是转变职能。一方面，应当尽可能减少乡镇直接跑项目、办企业、搞经营的经济职能，将其职能更多地转到制定发展规划、搞好基础建设、改善投资环境等方面上来；另一方面，要突出新农村建设这一重点，从农民最关心、最需要的事情做起。这就需要将乡镇机构的职能重点转向加快发展农村教育、卫生、文化等社会事业，解决上学难、看病难、行路难、饮水难等突出问题上来。三是依据新农村建设需要，可以考虑重点深化乡镇党政机构改革，为新农村建设提供强有力的领导力量。具体措施可以包括综合设置乡镇党政机构、严格控制领导职数、实行党政领导班子成员交叉任职、全面推行岗位目标责任制，等等。与乡镇党政机构改革相配套，还应当继续加强机构编制管理、乡镇人员编制的实名制管理、妥善安置分流人员等，从而保证改革后的乡镇机构能够为新农村建设提供良好的服务。
（本文作者系中央党校科社部社会学室教师、社会学博士）