吴 凡
【内容提要】 党的十七大报告指出，科学发展观的“根本方法是统筹兼顾”，强调要“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，构建“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。本文结合浙江省嘉兴市实际，拟就统筹城乡发展的工作运行机制问题作一初步探讨。
嘉兴市统筹城乡发展的简要回顾
近年来，嘉兴市在统筹城乡社会发展方面迈出了坚实的步伐。据2006年有关统计资料显示，嘉兴市社会发展水平增速居浙江省首位。
1、农村基础设施明显改善。近年来，嘉兴市认真组织实施城乡一体化发展规划，大力实施“百村示范、千村整治”工程和“中心镇培育工程”，连村到组公路达1800余公里，行政村公交通达率96%，城乡一体化供水人口覆盖率56%，16个镇被命名为“省级生态镇”。
2、各项社会事业迅速发展。全面普及15年基础教育，积极调整了中小学校布局，城乡教育差距逐步缩小，幼儿入园率超过95%，初中升高中达到95.2%，各县（市、区）全部进入省教育强县行列。群众性文化体育活动广泛开展，全市村级文化阵地建成率达89%，城乡村（居）社区卫生服务扎实开展，公共卫生体系建设进一步加强，疾病防控能力明显增强，城乡居民的健康水平逐年提高，人均预期寿命达到77岁。
3、就业和再就业工作稳步推进。城乡一体化就业体系初步形成，新增城镇就业岗位16.5万个，转移农村劳动力15.4万名。健全政府清欠机制，强化企业用工管理和劳动监察，打造“无欠薪城市”。
4、社会保障体系逐步完善。深化社会保障制度改革，健全城镇职工和农村社会保障制度，完善被征地农民养老基本生活保障制度，实行城乡一体、多层次的社会保障制度。全面开展覆盖城乡的生活、就业、就医、就学、住房、法律等六项援助，农村“五保”和城镇“三无”人员集中供养率达到99.2%。
统筹城乡发展对创新社会管理体制的新要求
深入贯彻落实党的十七大精神，统筹嘉兴城乡发展，面临着创新社会管理体制的新要求。
1、政府管理理念需要进一步深化。较经济建设、政治建设、文化建设和党建成就，嘉兴市的社会建设相对滞后，城乡社会发展不平衡，特别是在GDP考核“指挥棒”的作用下，政府长期充当经济建设和投资的主体角色，对强化社会管理和公共服务职能缺乏足够的认识。
2、惠及城乡居民的基本公共服务体系需要进一步完善。当前，嘉兴的公共服务供给无论在数量或质量上都不能充分满足城乡居民需求。一是社会保障水平仍然较低，公共服务以初级产品为主。二是城乡之间、不同群体之间享有的公共服务离均等化的目标仍有距离。三是社会政策的完善度相对滞后于经济政策。四是社会发展的公共投入在政府投入中的比例还有待进一步提高。
3、适应社会结构和社会组织新变化的社会管理和服务网络建设需进一步推进。伴随我国经济转轨、社会转型，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多样化，大量的“单位人”逐渐转变成了“社会人”，流动人员的数量和比例大幅度增加，城乡失业和未充分就业人员不少，老龄化社会提前到来，使得嘉兴市与之相适应的社会管理和服务网络建设还相对滞后，尚不能有效地实现政府行政管理和社会自我管理的有效衔接、政府依法行政和村（居）民依法自治的良性互动。
4、维护城乡居民利益、化解社会矛盾的社会管理工作机制需进一步创新。一方面，在土地征用、城建拆迁、环境保护、城市管理、企业重组改制和破产中的局部地方、局部领域和少数部门仍不同程度地存在侵犯群众利益、激化社会矛盾、影响社会和谐稳定的因素和现象；另一方面，将维护群众利益、化解社会矛盾工作中积累的工作经验，转化为积极预防和妥善处理人民内部矛盾的社会管理工作机制相对滞后。
此外，应对各种社会风险的应急管理机制需进一步健全。
统筹城乡发展的工作运行机制的思路与对策
统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，既是构建和谐社会，完善社会管理服务体制建设的需要，也是一项复杂、艰巨的系统工程，必须不断探索和完善。当前和今后一个时期，构建统筹城乡发展工作运行机制，应重点考虑抓好以下几个方面的工作。
（一）在思想认识上提高
嘉兴是党的诞生地之一，作为推进城乡一体化工作的“先行之地”，有条件也有责任在社会管理体制创新方面继续先行一步，走在前列。因此，必须从坚持科学发展、构建和谐社会的战略高度，充分认识统筹城乡发展运行机制的重要性；必须从统筹城乡发展、继续走在前列的工作目标，充分认识探索形成统筹城乡发展运行机制的先行性；必须从推进创新创业、又好又快发展的实践需要，充分认识统筹城乡发展运行机制的先发性；必须从政府职能转变、维护群众利益的工作要求，充分认识完善统筹城乡发展运行机制的迫切性。也就是要按照十七大报告中提出的统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，全面建设小康社会和服务型政府的要求，进一步深化社会管理体制改革，创新统筹城乡发展的运行机制。
（二）在前提条件上入手
构建统筹城乡发展工作运行机构，创新社会管理体制机制，必须在党委领导下，实行政府总负责制，通过社会事务的规范和制约，引导建立社会协同、公众参与的社会管理格局。
1、完善公共决策机制。一要在事关公共利益政策导向上，应着重考虑城乡就业、社会保障、义务教育、公共卫生等民生突出领域，加大向农村社会事业发展的政策倾斜力度。二要完善行政决策程序，推进决策的科学化民主化。三要强化行政问责制，加强政务诚信建设。四要加快电子政务建设，推进社会管理服务信息化进程，为城乡居民生活和参与经济社会活动创造与政府互动、互通的便利条件。
2、改进财政支出结构。改进财政支出结构，首先要致力于把“蛋糕”做大。在此基础上，要分好“蛋糕”，推动向公共财政转变，推进城乡社会发展的一体化进程。一要把公平和正义作为公共财政投入的核心价值理念。坚持以人为本，保障城乡居民在教育、卫生和社会保障方面的基本权益。二要向公共服务领域倾斜。按照公共财政普惠原则和“存量调结构，增量优方向，增量调存量”的方法，确保新增财力的三分之二以上用于民生。同时要优化支农资金支出结构，加大对农村义务教育、农村合作医疗、农村基础设施建设等公共品供给的投入力度，还要重点支持教育、科技、社会保障、医疗卫生等社会事业发展，实现社会保障的城乡均等化，大力改革公共服务供给模式，逐步引进公共服务市场化运作机制，提高公共服务质量。三要加强预算管理，加快形成统一规范的财政转移支付制度，增强基层政府提供公共服务的能力，重点保障党委、政府重大决策实施、政府职能履行、政权建设需要的支出，大力压缩会议费、招待费等一般性支出。
3、优化组织结构体系。一要发挥、协调好暂住人口管理服务的作用。目前，来嘉兴市的暂住人口有180万人，约占总人口的32%。他们在积极参与嘉兴小康社会建设的同时，在社会保障、劳动保护、计划生育、子女就学等诸多方面遇到了不少困难和问题。嘉兴市委、市政府决定设立新居民事务局，作为政府直属事业机构，承担有关协调、指导、督促、综合职责，体现了党委、政府“执政为民”思想和对民生问题的关注。二要完善社会保障事务管理体制。嘉兴市按照政事分开、管办分离的原则，整合市级相关部门和事业单位的社会保障事务、公共信息事务的服务功能，以原市社会保险事业局为基础，设立市社会保障事务局，全面履行政府社会保障事务的经办职能，提高社会公共服务能力和水平。三要研究完善党政机构改革的新思路。党的十七大全面总结了我们党领导人民建设中国特色社会主义取得的伟大成就和宝贵经验，对加快行政管理体制改革，建设服务型政府提出了新要求。对此，必须有充分的思想认识，要积极开创统筹城乡发展的社会管理和公共服务新局面。
4、加强社会工作人才队伍建设。一要加强社会工作人才队伍教育培训，提高他们的政策业务能力。二要积极探索开展社会工作人才职称评聘工作，完善社会工作人才队伍考核管理办法。三要研究改善社会工作人才待遇，提高他们的经济收入和社会地位，吸引更多的有真才实学的人才从事社会管理工作。
（三）在利益协调上突破
嘉兴素来崇文厚德，民风淳朴。我们应该珍惜这一社会稳定的基础条件，夯实维护社会公正公平的物质基础。
1、推进城乡就业一体化。一要建设布局合理、功能配套的区域性培训网络，全面实施城乡劳动力技能素质培训，加快人力资源能力建设；继续加强职业教育和职业培训工作，为社会培养更多合格的技能人才。二要统一失业登记制度，建立城乡统一、覆盖全社会的失业登记办法，建立劳动力资源库，为推进城乡充分就业打好坚实基础。三要统一就业制度，取消使用农村和外来劳动力的各种收费。四要统一就业援助政策，着力解决城镇零就业家庭、农村低保户、被征地农民等就业困难群体的就业问题。五要统一劳动力市场，以统筹的思维、统筹的机制、统筹的办法，构建服务同质、信息共享、机会均等的统一、开放的人力资源交流平台。六要统一公共就业服务，规范业务流程；同时加强公共就业服务队伍的专业化建设和服务手段的信息化建设，壮大职业介绍队伍，完善社会就业服务体系。
2、实现社会保障全覆盖。要在嘉兴市以城镇居民基本养老、医疗、失业保险为主的社会保障制度已基本健全，城乡最低生活保障制度运作正常，城镇“三无人员”和农村“五保户”得到妥善供养的基础上，实现和完善社会保障全覆盖，重点是城乡居民中尚未参加社会养老保险和低收入或因各种原因致贫的群体。特别是要对城乡无养老保障的70周岁以上的老人要给予养老基本生活补助，让他们共享社会发展的成果；不断完善最低生活保障动态管理和低保金自然增长机制，确保困难群众的基本生活；整合扶贫帮困资源，适当降低救助“门坎”，多渠道解决城乡困难群众的住房、子女就学困难和灾害、重病大病的应急救助；大力发展慈善事业，形成政府救助与社会帮扶互联，政府资源与社会资源互补，行政力量与社会力量互动的格局。
3、促进教育均衡发展。一要强化保障能力。完善教育经费保障机制，进一步加大县级政府对教育经费的统筹管理和投入力度。二要改善办学条件。继续推进学校标准化建设，抓紧实施农村薄弱学校改造计划，每年至少安排10％的城区教师到农村学校支教，重点提升农村办学条件。三要提高管理水平。提高校长履职能力，建立城乡学校紧密型结对交流机制，大力推进和谐校园建设。四要提升师资素质。加快实行城乡义务教育学校教职工编制统一标准管理，严格执行教师资格制度，强化教师聘用管理，继续实施职称评审向农村学校适度倾斜的政策，制定农村优秀教师奖励办法。五要确保教育质量。不断完善学生综合素质评价体系，对学校教育情况和学生的学业水平进行全程监控，继续推进农村社区教育。
4、扩大合作医疗成果。嘉兴市起步于2003年的城乡新型合作医疗保险制度，经过三年多的努力，已经实现了城乡全覆盖。对此，应再接再厉，扩大成果。一要扩大个体覆盖面。实行城乡统一的合作医疗保险政策和筹资补偿标准，全面推行城乡普及型合作医疗保险，居民个人参保率达到90%以上。二要建立筹资增长机制。通过加大财政补助力度等措施，力争到2010年全市合作医疗保险年人均筹资总额达到或超过300元，基本实现城乡医疗保障一体化。三要加强资金监管。完善合作医疗信息平台，实行实时结报制度，提高管理服务水平。
5、实现文体资源共享。嘉兴作为全省文化信息资源共享工程的示范市，要以党的十七大提出的“推动社会主义文化在发展大繁荣”的思想为指针，在创新信息资源共享技术手段、服务方式和管理机制上下功夫，初步建成覆盖全市乡镇（街道）和大部分城乡社区的文化共享工程服务网络的基础上趁势而上，尽早实现文化资源的社会共享。
6、架构社会稳定新机制。嘉兴市通过强化公共危机管理、司法信访联运、整合居民诉求求助热线等形式，强化了维护社会稳定的工作格局，有了一个比较扎实的基础。为切实维护好社会稳定，一要抓好开拓立体式的社会信息收集网络，及时预警，及时防范。二要牢牢把握工作主动权，建立矛盾纠纷定期排查制度，努力把问题解决在初始阶段，解决在基层。三要坚持严格执法监管与专项集中治理相结合，切实提高预防处置群体性事件的能力。四要充分发挥调解在化解矛盾纠纷中的重要作用，把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，统筹化解矛盾纠纷。
（四）在关键因素上探索
创新统筹城乡发展工作运行机制，就是要打破传统的社会管理模式，厘清政府与社会的职能分工，实现有限政府与自治社会的“强强联合”的“善治”目标。
1、加强基层民主政治建设。必须继续坚持基层民主法治建设正确方向，加强党的领导，加快社会民主化进程。一是规范各项民主程序。在民主选举中，要严格依法办事，确保选举的公平公正公开；在民主决策中，要防止歪曲和控制民意的现象发生，坚持少数服从多数；在民主管理中，要全面推行民主议事、村民会议、村民代表会议等一系列制度，增强群众的参与度与管理权；在民主监督上，健全村务公开制度，落实群众的知情权、监督权和建言权。二是推动基层民主政治建设。要着眼于整体推进，更好地形成组织、民政、政法部门和群团组织齐抓共管的整体合力，加大村（居）务公开力度，创造出良好环境。四是保障人民群众选举权。要全面实施村委会无候选人直接选举，大力推行社区居委会直接选举，落实好广大居民群众的选举权。
2、培育社会中介组织机构。要健全社会组织机制，形成多元主体共同治理的社会管理网络。一是为各类社会组织的成长和功能的发挥创造宽松的制度环境和运行空间，积极培育和大力发展一批市场化运作、行为规范、服务有效的行业协会（商会）等“非官方”社会组织。二是积极发挥“非官方”社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的桥梁、纽带作用和协调利益、化解矛盾、排忧解难的社会稳定作用，实现党的十七大提出的“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。三是坚持培育发展和监督管理并重的方针，加强和改进对各类社会组织的管理和监督，支持、鼓励和引导“非官方”社会组织加强自律，切实履行好服务宗旨，成为自律诚信、富有活力的社会主体。
3、研究社会发展指标体系。面对转型期突出的社会矛盾和问题，要在借鉴国内外先进经验的基础上，尽快开展有效衡量社会发展与管理的量化指标的研究。同时，要完善社会管理监测指标，引入社会第三方独立评估，构建纵横交叉式、立体网状型的监测体系。
（作者系浙江省嘉兴市编委办）