王卫星
【内容提要】 创建服务型政府已成为我国政府转型的既定模式，但在实践中呈现出很多问题。建立相应体现服务型政府模式的政府绩效评估作为配套，可以推动服务型政府的创建，因此应该从构建服务型政府的绩效评估体系的必要性出发，针对各级政府层面，依据服务的四大职能，相应地制定出服务型政府的指标体系以及推进政府绩效评估的行动策略。
党的十七大提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。温家宝总理也在政府工作报告中着重强调建立服务型政府的重要性。《行政许可法》的颁布和施行更是从法律层面上强化了建立服务型政府的倾向，这些都说明了建立服务型政府已成为中国各级政府转型的既定目标模式①。近年来，中央和地方各级人民政府在实践中也掀起了建立服务型政府的热潮，取得了很多宝贵的经验，但也暴露出很多问题，突出的是没有一整套全新的政府绩效评估体系与之配套，在建立服务型政府的过程中，政府部门对服务型政府的要求和目标缺少应有的了解，缺失一系列明确的政府绩效评估指标体系来发挥导向作用。因此，遵循中央建立服务型政府的有关精神，借鉴和吸收各地在创建服务型政府实践过程中所取得的经验，力图在各级政府层面“建立体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系”②，着重突出体现创建服务型政府要求的绩效评估指标，借以指导服务型政府的创建。
构建全新的绩效评估体系对建立服务型政府的重要意义
构建全新的绩效评估体系有利于确立服务型政府的方向
目前，建立服务型政府的宣传已在全社会轰轰烈烈地展开，文件、通知也在各级政府层面上传达，但在政府内部，相当部分的政府工作人员对于“什么是服务型政府，什么是服务型政府目标模式”等基本问题还存在着疑问，对建立服务型政府的方向还存在着茫然，这归根到底是缺少全新的政府绩效评估体系来发挥其指引导向作用。在传统的政府绩效评估中，绩效评估目的不清，存在一种单纯“以GDP论英雄”的绩效评估倾向，评估的焦点高度关注GDP，GDP成为检验政府管理水平的关键指标甚至是唯一指标。在传统的绩效评估体系指引下，政府的工作重心理所当然的是全力拼经济，给整个社会带来了严重的负面影响。各地的发展往往是粗放式、高成本、高耗能、低效率、低质量的发展，所带来的评估也往往是重表面形式、轻实质内容；重当前成绩、轻长远考虑；重发展速度、轻发展质量，这也不难想象，在这种确立在计划经济时代的传统政府绩效评估体系的指引下，政府官员对服务型政府的内涵目标及模式的陌生，这种传统的绩效评估体系已不适应现实发展的需要，更不适应建立服务型政府的需要，因此，必须构建全新的政府绩效评估体系，创建一系列能反映加强服务型政府建设的指标体系，促使政府在施政观念、政府职能、管理方式上的转变，进一步明确建立服务型政府的方向。
构建全新的绩效评估体系有利于加强对建立服务型政府工作的监督
当前建立服务型政府的活动，呈现出政府热、公民冷的现象，在建立服务型政府的过程中也存在着封闭运行的倾向，政府和公民之间缺少应有的互动。由于没有一套全新的绩效评估体系来明确规定建立服务型政府的内容，绩效评估客体的指向性不强，各地政府提出的建立服务型政府的实践还属于摸着石头过河的探索，在建立服务型政府时有把其简单化的倾向，也有把什么都往服务型政府上靠的倾向。构建全新的绩效评估体系，在其中强化建立服务型政府的指标及其权重：在政府内部，可以在政府行政管理计划的实施过程之中，针对执行情况，按照绩效评估体系的要求进行严密的检测，避免其严重偏离建立服务型政府的倾向，相应地强化控制措施，加强对自身建设服务型政府工作的监督；在政府之外，公民也可以依据绩效评估体系有关建立服务型政府的规定，加强对建立服务型政府的监督，切实督促政府依据绩效评估体系的要求，为广大人民群众提供方便、快捷的公共服务，将公共服务的供给者和需求者有机地联系起来，促进政府转变观念，真正回应公民的需要和愿望，督促政府在建立服务型政府中照顾公民的利益，保障公民的权利，强化公民与政府之间的互动，避免创建服务型政府的活动止于口号，流于形式。
构建全新的绩效评估体系有利于促使服务型政府的建立成为政府工作的常态
建立服务型政府涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程③。考察各地政府所开展的服务型政府的实践，我们发现，各地服务型政府的目标和内容局限在行政审批的精简、行政办事程序的简化、服务态度和服务方式方法的改进等方面，并没有涉及到服务型政府的深层实质，响应上级政策的短期行为意图十分明显。其实，建立服务型政府的要求并不仅仅是强化政府的服务功能，而是更深层次的将管理融于服务的理念。构建新的政府绩效评估体系，用相应的指标来传递建立服务型政府的深层理念，可以使服务型政府的创建在政府中上升为制度层面。这样，不仅有利于巩固现有建立服务型政府活动中已取得的成绩，又可以使政府确立更深层次的目标，将服务型政府的建立化为政府的日常化状态，融于我国社会主义的政治文明建设之中，使其成为加强执政能力的重要目标内容，促使政府从根本上突破中国管制行政几千年的传统，从根本上改变计划经济时代政府的角色和政府官员的角色，克服来自于观念上、制度上、行为习惯上的困难，使建立服务型政府的目标日趋明晰，推动政府以及工作人员为实现建立服务型政府的目标而不断地努力。
政府绩效评估体系的指标设计需要以服务型政府的理念为支撑
政府绩效评估是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性对比分析，运用科学的方法，对政府管理的投入和产效（产出和效益）所做出的客观、公正和准确的评判。它具备反映政府管理状态、检测政府管理过程、预测和计划政府管理方向以及评价政府管理绩效等功能，针对政府绩效评估存在的目标多元性、产出的特殊性、劳动的密集性、评估标准的难确定性、认知效应的偏差性等特点④，从宏观和整体上构建一个全面、系统、科学反映服务型政府要求的绩效评估体系，以指标体系设计的技术层面为视角阐述构建服务型政府的内容和路径，深刻地体现政府日常工作与服务型政府目标相互关联，突出绩效评估指标设计的全面性和科学性、定量分析和定性分析相结合、可行性和可操作性、灵活性和目标导向性等原则，从制度构建上发挥绩效评估对构建服务型政府的计划辅助、监控支持、激励促进、指引导向等作用，在此基础上，依据构建服务型政府的理念、要求及内容，这需要在各级政府层面建立一整套全新的政府绩效评估指标体系。
这套体系指标的设计应以建立服务型政府为价值取向，督促政府理念由“统治行政、管理行政”向“服务行政”转变，突出指标体系之间的相互关联，注重指标与服务型政府的内在逻辑，结合我国目前的政府绩效信息统计工作，回应了政府绩效的相关难点，围绕着政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能展开。下设若干二级指标，在这一整套指标体系中没有设三级指标，其根本原因是，一级指标下的二级指标在市县级政府之间存在差异，需要根据具体情况灵活取舍，因此，设计一套普遍适用于政府绩效评估的指标体系具有更大的理论与实践价值。
创建服务型政府的绩效评估行动策略
●构建引入第三方参与评估的平台
现有的政府绩效评估缺乏社会公众的参与，评估以官方为主，多是领导家长式的上级行政机关对下级的评估。这种自上而下的评估虽然是一种实现政府目标的有效管理手段，但在实践过程中也存在一些弊端，容易导致评估流于形式，导致评估结果失真，难以达到评估的预期目的。评估往往使上级满意而群众却不满意，评估的结果不仅无助于提高政府绩效，推动服务型政府的建立，相反却损害了政府的形象。因此，要想政府绩效评估的结果真正有效、真实、可靠，必须构建引入第三方参与评估的平台，实现评估主体的多元化，逐步建立多重评估体系，即有政府机关（或部门）自我评价、上级评价、党的组织部门和权力机关（人大）主持的评估，行政管理和服务对象的评估，社会（含舆论）的评估、专家评估等。
●建立由相应的专家组成的评估机构
在实践中，政府内部的绩效评估由于受自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响，容易带有主观色彩。实践中的“公民评估政府”的活动也常常由于评估对象和指标与评估主体的性质不符，公民组织与实施评估的独立性和专业性不足等原因⑤，导致公民对政府绩效的评估难以克服信息匮乏和认知便好的影响，对评估结果的准确性和客观性难以保证，成本也十分高昂。政府工作具有劳动密集性的特征，其产出不像采用机器生产的企业那样形成“标准化”的产出，往往难以用统一的标准来评估⑥，评估难度较大，因此政府绩效评估是一项专业性很强、技术含量很高的研究活动，必须建立各方面专家组成的绩效评估机构，专门从事政府绩效评估的理论和实践指导，使政府绩效评估更符合客观、公正、准确的本质要求，使其在政府评估体系中发挥更大的作用。在这个由各方面专家组成的评估机构中，不仅应有从事理论研究的专家，也更应该有实践方面的领导工作者，这样不仅可以发挥实践工作者在评估机构中的作用，克服“外部评估政府过程中常有的信息不对称和政府不配合”的障碍，也可以充分利用理论专家的技术优势，克服政府绩效评估在建立评估模型、确定指标体系及权重的困难，开发和使用科学和合理的评估技术和方法，共同推动政府绩效评估的完善和发展。
●确定政府绩效评估活动的制度保障
国外发达国家已将政府绩效评估作为政府机构的法定要求，并建立、健全了相应的绩效评估制度保障，制定了相应的法律，如美国在1973年，1993年就分别制定了《联邦政府生产率测定方案》、《政府绩效与成果法案》，要求所有联邦机构都使用绩效评估技术，并向公众通报各自的绩效状况。尽管近年来我国政府不断提高对绩效的重视程度，一些地方政府也采取了这方面的改革措施，但是政府的绩效评估还是缺乏一整套完整的制度保障，导致现有的政府绩效评估不规范，政府绩效评估存在着较大的随意性，大多出于自发、半自发状态，缺乏社会对政府部门的监督，评价周期不稳定。因此，必须通过完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化、科学化的道路，制定相应的政府绩效评估工作的制度和规范，使评估工作有法可依、有规可循，确立一整套政府绩效评估的制度保障。
●建立完善的政府绩效评估信息系统
政府绩效评估所需要的信息量大，涉及部门多，信息来源渠道广泛，因此必须逐步建立完善的政府绩效评估信息系统，完备评估资料和数据，为开展绩效评估奠定坚实的基础。首先，应组织专门力量，收集有关政治、经济、社会、文化、军事等各个方面的信息、资料和数据，进行必要的统计、归纳、整理和加工，根据社会发展目标以及社会政治经济方面的政策，对政府绩效评估的相关指数、指标和标准的评估指标体系，及时予以调整、充实,为评估工作收集与查询有关材料提供方便。其次,应建立有效的评估信息传递网络,将绩效评估的结果尽快反馈和扩散给有关各方，有助于及时发现和修正正在实施的公共项目的缺陷，增强公共项目的持续能力，完善公共项目管理,充分发挥政府绩效评估的指引、导向作用。再次，要充分利用电子计算机和现代通讯技术，把政府各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据、已开展的评估工作的资料、有关各地方和各部门乃至全国性的统计指标和数据等，汇集形成全国性的绩效评估数据库，实现评估信息系统网络化。
●注重评估过程和结果的公开化和交互性
政府绩效评估体系要发挥作用，一方面要注意评估过程和结果的公开化，允许公众传媒的介入，使评估的过程和结果接受公众的审视和评判，充分地调动起公众参与监督评估的积极性，发挥绩效评估促使政府管理落实到“公民本位”的应有作用，推动服务型政府的建立。评估过程和结果的公开化，也可以提高将政府绩效考核结果作为政府改进工作评判依据的合理性，使公众在监督政府官员奖惩升降、判断政府合法性等方面有了客观的标准，避免绩效评估沦为新的权力“寻租”工具，保证绩效评估的真实可靠，剔除和避免评估中的数字游戏和“泡沫”政绩。另一方面要注意发挥评估过程和结果的交互性，注重评估者与评估对象之间的相互交流，保持相互之间沟通渠道的畅通，搭建运转协调、有效互动的工作平台，及时反馈评估过程和结果所暴露出的一些问题，发挥绩效评估的启动问题导向机制和启动答案导向机制作用，促使形成评估主体与客体都满意的努力方向及前进动力，促使评估主体和客体运用新的手段、技术或认识角度得到主动寻找问题、解决问题的能力。
参考文献
①王郅强.试论政府转型的目标模式〔J〕.晋阳学刊，2005，（1）：6-7.
②中共中央关于加强党的执政能力建设的决定〔M〕.北京：人民出版社，2004，8，9.
③林治波.建设服务型政府〔N〕.人民日报，2004，3，11.
④彭国甫.对政府绩效评估几个基本问题的反思[J].湘潭大学学报（哲社版），2004，（5）：6.
⑤吴建南、庄秋爽.“自下而上”评价政府绩效探索——“公民评议政府”的得失分析〔J〕.理论与改革，2004，（5）.
⑥Pollitt，Christopher，and Stephen Harrison，Handbook of Public services Management 〔M〕. Coxford: Blackwell publisher，1992.
（作者单位：吉林大学行政学院）