张剑松
【内容提要】 改革开放以来，根据经济社会发展对行政管理体制提出的要求，我国先后进行了多次机构改革，取得了积极成效，为改革开放和社会主义现代化建设提供了重要的体制保障。党的十七大对加快行政管理体制改革作出了新的部署，提出了新的要求。当前，社会各界都很关注新一轮行政管理体制改革为什么要改、改什么以及怎么改。本文试图从准确理解十七大报告提出的“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”的内涵切入，力求对现行的行政管理体制作出一个比较全面的评价，重点探讨行政管理体制改革和其他体制改革的协调性问题，分析新一轮行政管理体制改革的重要性和必要性，以及改革的难点和重点。
党的十七大报告提出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”。这是中央关于行政管理体制改革在改革发展全局中地位的一个最新论断。深刻领会和认真贯彻这一论断，对于全面推进改革、发展中国特色社会主义，具有十分重要的意义。
经过改革开放以来的几次改革，现行的行政管理体制已经基本适应经济社会发展的要求，但深化改革的任务仍很繁重
行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，也是建立完善的社会主义市场经济体制的客观需要。党的十七大之前，党的十六大和党的十六届二中、三中、五中全会都明确提出了推进行政管理体制改革的重大任务。党的十六大提出:“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”十六届二中全会提出：“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新，也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要”。十六届三中全会把完善行政管理体制作为完善社会主义市场经济体制的主要任务之一。十六届五中全会提出：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。
改革开放以来，我国先后进行了多次行政管理体制改革，取得了明显成效：政府职能不断转变，行政取向日趋科学，管理方式不断改进，行政行为日益规范，干部素质不断提升，尤其是政企、政资分开取得实质性进展，机构臃肿、人员编制膨胀得到有效抑制，部门关系、层级关系、管理职责逐步理顺，为改革开放、经济体制改革、经济社会全面发展提供了较好的体制机制保障。
但是，当前行政管理体制改革任务仍相当繁重。正如2005年12月20日胡锦涛总书记在中央政治局第27次集体学习时的讲话中指出的，我国现行的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但同时与经济社会不断发展的新形势也还存在着一些不相适应的方面。当前行政管理体制存在的突出问题是：（1）政府职能转变还没有完全到位。政府及其部门仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象还不少，行政审批事项仍然较多。而有些该由政府管的事却没有管到位，特别是社会管理和公共服务职能还比较薄弱。（2）部门职能交叉仍不同程度地存在。部门职能分工过细，职责权限关系不清晰,协调配合机制缺失。（3）权责脱节问题比较突出。权责配置不合理，有权无责、有责无权、权责不匹配。决策、执行、监督职能配置不科学。尚未建立起有效的监督制约机制、绩效考核机制和责任追究机制。（4）政府机构设置仍需要进一步调整和优化。目前的政府机构数量偏多，种类繁多，规模过大；结构不合理，社会管理和公共服务职能需要加强和充实；行政机构需要与各类其他机构统筹考虑。
行政管理体制属于生产关系和上层建筑的范畴，必须适应生产力发展和经济基础变化的要求。只有改革不适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑，破除生产力发展的各种障碍，才能化解发展中的不利因素，突破发展中的薄弱环节，形成有利于转变经济增长方式、促进经济社会全面协调可持续发展的体制机制，为经济社会的又好又快发展创造条件。当前行政管理体制存在的突出问题，在一定程度上制约着社会主义市场经济体制的进一步完善，制约着社会主义和谐社会的构建，制约着全面建设小康社会目标的实现，难以适应贯彻落实科学发展观的要求。因此，必须进一步把行政管理体制改革摆在重要的位置，加快改革的步伐。
在当前我国改革发展的关键阶段，行政管理体制改革对其他改革的制约作用更加明显，急需增强与其他改革的协调性
今年是我国实施“十一五”规划的第二年。“十一五”时期是我国经济社会发展承上启下的关键时期，也是进一步完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的关键时期。当前,我国发展呈现一系列新的特征，主要是：经济实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题；人民生活总体上达到小康水平，同时收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大；协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；社会主义民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯彻，同时民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化；社会主义文化更加繁荣，同时人民精神文化需求日趋旺盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求；社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题；对外开放日益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济科技上占优势的压力长期存在，可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求更高。
深入贯彻落实科学发展观，积极构建社会主义和谐社会，要求我们继续深化改革开放，把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。不断完善社会主义市场经济体制，推进各方面体制改革创新，加快重要领域和关键环节改革步伐，全面提高开放水平，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障。
当前，我国急需进一步深化的改革主要包括：坚持和完善基本经济制度，进一步完善社会主义市场经济体制；深化行政管理体制改革，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批；深化财税体制改革，合理界定各级政府的事权，加快公共财政体系建设，实行有利于促进增长方式转变、科技进步、能源资源节约的财税制度；加快金融体制改革，建立现代金融企业制度；深化投资体制改革，规范政府投资行为；推进现代市场体系建设，健全全国统一开放、竞争有序的市场体系，等等。这些方面，均关系到改革发展稳定的全局，涉及经济社会发展中深层次矛盾问题的解决。其中，深化行政管理体制改革是一个重要的方面。
深化行政管理体制改革是深化经济体制改革的关键，对于深入贯彻落实科学发展观、促进经济又好又快发展具有重要意义。政府作为经济社会管理者所处的特殊位置，以及我国正由计划经济体制转向社会主义市场经济体制、由不发达经济转向发达经济的具体国情，决定了政府在改革发展中的主导地位和行政管理体制对于整个体制的特殊制约作用。进一步完善和健全我国的社会主义市场经济体制，要求继续推进经济体制改革。而经济体制改革的推进，越来越依赖于政治体制改革与行政管理体制改革的配套，越来越要求转变政府职能。应该看到，随着改革的深化和市场经济的发展，政府职能越位、错位和不到位的问题已经成为制约因素。由于政府不能很好地履行职责，政府对企业投资经营活动直接干预太多，管了很多不该管的事，而政府应该管的事又没有管好，就影响了发挥市场在资源配置中的基础作用。特别是在深化全面改革的过程中，行政管理体制改革既关系到经济体制改革，又关系到政治体制改革，处于改革的中心环节，因此如果行政管理体制改革不到位，各项改革就很难深入。
完善的社会主义市场经济体制，从体制构架本身来说，应该是建立在社会主义经济制度之上的自主能动的微观主体、开放有序的市场体系、科学有效的调控机制、适度普惠的保障体制、严整完备的法律制度的有机统一体。而无论其中哪一个方面的形成，都在很大程度上要求行政管理体制改革深入推进：要形成规范的现代企业制度，就必须通过有效方式割断或阻隔政府与企业间的行政关系和资产纽带，切实解决政企不分、政资不分问题;要形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，就必须打破行政性垄断和行政主导的地区封锁；要形成灵敏有效的宏观调控和经济调节体系，就必须进一步规范政府职责，优化政府组织机构、创新行政管理方式；要形成完善的社会保障制度，就必须进一步理顺各级政府的事权关系，建立建全公共财政体系；要形成严密的市场法律体系，就必须依靠制度建设严格约束行政权力，推行依法行政。特别是解决我国经济发展中长期存在的深层次矛盾和问题，如粗放增长方式、盲目扩张投资、低水平重复建设、单纯追求国内生产总值和财政收入等，都同深化行政管理体制改革密切相关。
深化行政管理体制改革也是深化社会体制改革的关键，对于构建社会主义和谐社会、促进社会公平正义也具有重要意义。改革开放以来，政府在推动经济发展方面发挥了重要作用，但由于种种原因，客观上形成了“重经济、轻社会，重管理、轻服务”的观念和体制机制。党的十六大以来，党中央提出科学发展观、构建社会主义和谐社会等重大战略思想，对政府职能和政府工作提出了新的更高的要求。和谐社会建设已纳入中国特色社会主义事业四位一体总体布局，成为全面建设小康社会的重要组成部分，要求大力推进社会体制改革创新。而政事不分、政府与市场中介组织不分的问题不解决，政府包揽过多的局面就难以打破，社会事业就不可能实现快速健康发展，社会组织也难以发挥应有的作用；政府社会管理和公共服务职能不随着经济发展而相应加强，对基本公共服务的投入不随着经济发展而相应增加，公共服务的能力和水平就将受到很大的制约，经济社会发展中“一条腿长、一条腿短”的现象就不可能消除，人民群众共享改革发展成果的目标就将大打折扣。
由此可见，行政管理体制改革牵一发而动全身。进一步深化行政管理体制改革，从而促进全面改革的整体推进，意义重大，影响深远。
当前，行政管理体制改革面临的社会环境更加错综复杂，需要攻坚的难题更多，改革的难度更大
首先，当前人民群众对公共服务的需求越来越高，对切身利益的关注度越来越强，对政府能够提供的公共产品和公共服务的数量和质量提出更高的要求。我们正处于全面建设小康社会的进程中，人民群众对物质文化的需求不断提高，期望值也不断增强。但是，我国具有特殊的国情，人口多，底子薄，地区、城乡发展不平衡的状况不可能在短时间内彻底改变。同时，由于财力有限，政府能够提供的公共产品和公共服务，只能逐步增加和提高，教育、卫生、社会保障等社会事业的发展，也只能逐步加快步伐。这种状况，与人民群众对政府的要求和期望值形成了反差。特别是随着改革的深入，社会利益群体的分化，不同社会组织之间的结构性矛盾和冲突，日渐显现。再加上改革发展规律的支配，越到后面，改革的难度越大，涉及到的利益矛盾更加复杂，在这样的社会背景下，行政管理体制改革既要向前推进，又要审慎运作，避免引起社会大的震动，难度之大可想而知。
其次，政府管理由以行政手段为主的直接管理的方式向主要以经济的法律的手段进行间接管理转变，并非易事。一方面，要更新政府管理的理念，彻底抛弃计划经济体制的束缚和官本位的思想，实现由政府主体向市场主体的转变。另一方面，要改变运用行政手段直接干预经济活动的做法，变微观管理为宏观管理，主要运用经济的、法律的手段进行管理，加快法治政府建设，全面实行依法行政。同时，要尊重规律，按照客观规律办事。而这一切，都需要有一个过程，需要不断加大改革的力度。因为，旧的思想观念和管理方式一经形成，就会有相对的独立性和反作用，克服和改变它，破旧立新，需要付出艰苦的努力。
第三，正确处理中央与地方的关系，调动两个积极性，既是深化行政管理体制改革的重要课题，也是一个难题。一方面，宏观调控的权力在中央，必须从全局出发，加强中央的统一领导，保证中央的政令畅通，不允许上有政策下有对策；另一方面，必须从实际出发，因地制宜地贯彻中央的方针政策，发挥地方的主动性与创造性。要做到这样，必须明确中央与地方的职责权限，正确处理和解决中央与地方权限划分的合理性问题、制度性问题及规范性问题等。而解决这些问题，既涉及党政关系，政企、政资、政事、政府和市场中介组织关系，也涉及机构设置和减少行政层级等问题，需要统筹兼顾。
最后，新形势下推进行政管理体制改革，政府成了改革的对象，对政府自身的要求高了。每一次政府改革，从表面上看都有机构、人员数量的增减，但最关键的则是权力格局和权力关系的重新调整和分配，增加一个部门的权力容易，任何意义上剥夺，都会引起一系列反弹。政府自身改革在权力关系和权力格局调整和重新分配的后面，隐藏的是利益关系和利益格局的重新调整和分配。在权力部门化、部门利益化比较普遍的状态下，调整、协调部门之间的利益关系不仅非常困难，而且还会引起部门的抵触。同时，改革越深入，对建设服务型政府、法治政府、廉洁政府的要求就越高，因为政府的形象和绩效不是由政府部门自己决定的，而是要看人民群众是否满意。
以十七大精神为指引，进一步将行政管理体制改革推向深入
党的十七大报告强调，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，为当前和今后一个时期深化行政管理体制改革确定了基本方向和目标。同时，也指出了深化行政管理体制改革的基本任务，明确了改革的重点。
一是健全政府职责体系，强化政府社会管理和公共服务职能。推进社会管理和公共服务部门的改革，切实加强政府有关劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生、食品药品安全、环境保护、防灾救灾、安全生产、社会治安等方面的职能，重点是解决各种民生问题，完善公共服务与社会政策体系。进一步明确部门职责，理顺关系，整合管理和服务资源，提高政府社会管理和公共服务的能力和水平。创新政府管理方式，在服务中实施管理，在管理中体现服务，更好地为基层、企业和社会公众服务。加快推进电子政务，优化各级政府和部门的运作方式和工作流程，全面建立高效政务服务体系。
二是加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。按照发展社会主义市场经济的要求，全面梳理各级政府管理和介入的事务，坚决把那些政府不该管、管不好、管不了的事项转移出去。减少和规范行政审批，加强行政执法部门建设，能够采用事后监督等管理方式解决问题的，就不要采取事前审批的方式。政府要从直接代替企业决定项目、招商引资，转变到为企业发展创造良好的环境、提供良好的服务上来。加快推进事业单位分类改革，充分发挥公益类事业单位在提供基本公共服务方面的重要作用。
三是规范垂直管理部门和地方政府的关系。进一步明确各级政府的职能重点,理顺上下级政府的责权关系。根据责任与事权相统一的原则，完善垂直管理体制，包括中央垂直管理部门和省以下垂直管理部门。充分发挥地方政府的积极性，防止出现“管得着的看不见，看得见的管不着”的现象。
四是加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。为解决政府部门分工过细、职责交叉的问题，可以把政府相同或者相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理；或者把职能相同或者相近的机构归并成一个较大的部门。在我国探索实行职能有机统一的大部门体制，涉及面广，情况复杂，必须在中央的统一部署下，借鉴国际上的成功经验，有计划、有步骤地逐步进行探索、试验。
五是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，健全部门间协调配合机制。撤销与职能部门工作交叉重复的议事协调机构。工作任务相近、组成单位基本相同的议事协调机构应当予以合并。议事协调机构一般不设实体性办事机构，日常事务可交由职能部门承担。建立健全部门联席会议、部门信息共享等部门间协调配合机制，部门之间主动交流沟通情况，及时征求意见，努力达成共识，降低行政成本，避免“一个部门一把号，各吹各的调”。
六是统筹党委、政府和人大、政协机构设置。理顺党委各部门之间、党政各部门之间、党和国家各机构之间的关系，完善重大问题协调协商机制，切实解决分工重叠问题，有效发挥党和国家各类机构的职能作用。
（作者系北京市机构编制委员会办公室研究室副主任）