李建刚
【内容提要】 构建社会主义和谐社会是当代中国公共行政实践、政治实践的深刻主题，是历史发展与现实逻辑的必然选择。和谐社会蕴涵着公平正义、民主法 治、诚信友爱以及现代政府与社会关系的同质化。构建和谐社会当代中国必须建立科学发展、以人为本、民主和谐、社会治理、公众互动、公平正义、公开透明 的社会管理与公共服务机制，构建效能、责任、服务、法理、监督、互动型模式的现代服务型政府。
科学发展观在理论上揭示了经济与社会、人与人、人与社会、人与自然相互依存、不可分割的内在联系，在实践上表现为经济、政治、文化、社会建设以及生 态建设和谐发展、和谐互动。社会政治经济的和谐发展是科学发展观的本质。
和谐社会是历史发展与现实逻辑的必然选择，构建和谐社会的执政方略是当代中国现代化建设战略的一次重大转变，和谐社会的提出既是对中国特色社会主义理 论的丰富和发展，也是对马克思主义关于社会主义建设理论的丰富和发展；既是对我们党执政经验的总结，也是对国外一些执政党政经验教训的借鉴；既是对经 济社会发展一般规律的认识深化，也是对社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识深化。
各级政府在当代中国转型期的政治、经济、社会发展尤其是创新政府公共管理服务机制与模式中有着举足轻重的关键地位。研究与构建和谐社会本质内涵相适应 的具有中国特色的社会公共管理与公共服务机制，探索符合和谐社会执政方略的现代政府治理机制与摸式，形成一套与转型期中国社会相适应的公共管理与公共 服务体系，建立与市场经济发展相适应的现代服务型政府，对于落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，全面落实小康社会宏伟目标，建设中国特色社会主义 ，都具有十分重要的意义。
构建和谐社会与当代中国社会公共管理、公共服务机制模式间的行政哲学机理
和谐社会理念自产生起就对当代中国政治、经济、社会诸多方面产生了深刻而持久的影响。“和谐社会”的提出是我们党对中国经济与社会发展进程中出现的问 题的一次全面应对。和谐社会关注的是经济、社会、政治、文化与人自身的全面发展。任何一种政府行政模式都是具体的，它一旦离开其特定的历史条件和具体 环境，就不再具有合理性和实际的价值。对于现实中国而言，理性选择政府行政模式的前提是认清当前中国经济社会发展所处的特定阶段，由此，明确和规范当 代中国行政模式变革的应取路向，而后才能实施具体的策略来构建符合客观实际、面向现代化的中国特色的社会管理与公共服务机制与模式。
根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会 主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会……这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在全 面建设小康社会的进程中全面把握和体现。显而易见，和谐社会涉及公民、社会、政府、市场、自然等多重关系，涵盖了人们的经济、政治、社会和文化生活等 多个方面，包涵了社会各种要素和关系相互融洽的状态。和谐社会的政策作为社会理想的感召力能否保持，关键就是看在社会阶层、经济格局和利益结构独立化 趋势逐渐加大的情况下，政府职能的转变、政府角色的归位、政府政策的公共利益导向及执政技术和艺术能否在社会的宏观结构、微观基础、价值观念等全方位 变革中得到升华。因此，从政府行政的界域采取切实可行的具体措施，是我国各级政府营造和谐社会，建构当代中国社会公共管理与公共服务机制的基本途径。
基于目前我国经济、社会、政治整体状况所处的转型阶段，在政府行政模式变革的价值取向和路径选择上，理想的现代政府行政模式应该是以服务为统领，以法 理、责任为两翼的“三合一”型的综合模式。并使其相辅相成、相互促进，以求对传统政府模式进行根本性或方向性的调整。“三合一”型政府管理模式实际有 着社会理想的崇高意蕴，符合了我们和谐社会建设的发展方向，体现了我国行政改革的需求。
其一，和谐社会要求做到合法行政、合理行政。即行政主体法定、行政职权法定、行政程序法定、行政行为法定、行政责任法定，促使政府及行政人员严格履行 法定职责，保证做到行政主体、行政权限、行政行为及行政程序的合法、公正与公开，从而成为实现依法行政的主要途径和保障措施。实施法治型政府管理模式 能够有效地避免无法可依、无章可循、执法不严的现象，法治精神得到高扬与尊崇，这要求行政机关运用具有普遍性且相对稳定并能够体现最广大人民根本利益 的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
其二，和谐社会要求责任明晰。责任型政府在自身的发展过程中，体现了权责一致的原则，做到有权必有责、有权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。实施责任 型政府管理模式能够从源头上纠正政府及行政人员工作上的诸多不良倾向，从制度上遏制严重的官僚主义、功利主义和享乐主义作风，从民主政治的角度进行考 察，建立责任政府不仅是人民的诉求更是维护政府自身合法性的需要，并作为政府与人民之间权责关系进行制度性安排的组织形式，它能够强制性地促进政府自 我加压，廉洁高效。
其三，和谐社会蕴涵着对政府与社会关系同质化。服务型政府把为社会、为公民服务作为政府运行和发展的基本宗旨，体现国家权力向社会转移，政府本位向社 会本位转移，官本位向民本位转移。政府行政的目的是为社会公民追求价值、实现价值提供条件，其核心是社会公正、社会发展和向社会公民负责。在服务型政 府建设的过程中，政府对于和谐社会构建所作出的积极贡献就在于引导社会走向自治，在培育成熟的社会自治精神、创设社会自治体制方面发挥着积极的、主动 的引导作用。
其四，和谐社会蕴涵着民主与平等，在和谐社会这一政治范式规导下，权力政治向权利政治转变，政治有效性向政治正义性转变，最终问题是如何实现民主和权 利。民主是基于权利基础上的政治运作方式。和谐社会理念要求我们最终建立高度发达的社会主义政治文明和民主政治。
当代中国社会公共管理与公共服务机制的构建
●强化公共管理与服务职能,建立以人为本、科学发展的现代公共行政机制。
我国各级政府运用和谐社会理念打造现代行政机制，首先应强化公共服务职能，树立“以人为本”、“科学发展”的现代政府管理理念，充分体现全心全意为人 民服务的宗旨，实现由权力本位向权利本位、政府本位向社会本位、官本位向民本位的转变。其次地方政府还应在五个方面进行理念更新。一是摒弃见物不见人 、只讲经济增长忽视人和社会全面发展的观念，推进以人为中心而不是以物为中心的政府治理理念。要改善人民的生活质量，把满足人的需求作为发展的目的， 切实保障人的经济、政治和文化权益，让改革发展和现代化建设的成果惠及全体人民。实现从传统人事管理向现代人力资源管理的根本转变，真正把人放在社会 主体的地位上，充分调动人的积极性、主动性和创造性，从而在实践上把提高人的素质、发挥人的潜能问题融入到构建和谐社会的进程之中。二是调整政府职能 的“价值观”。如何更好的为社会、为公民提供公共服务，是现代政府最基本的价值理念。因此，地方政府应注重提供与公民生活密切相关的公共产品和公共服 务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，进一步提高公民素质和生活质量。三是树立利民便民的“服 务观”，简化办事程序，优化办事态度，提高办事效率。四是坚持造福人民的“政绩观”。建立注重社会效果和公众满意程度的地方政府政绩评价制度与评价体 系，对地方政府的政绩评价不仅要看GDP的增长，而且还要看经济社会是否得到协调发展，社会日益增长的公共需求是否得到满足，人民群众生活水平和质量是否 得到提高。五是要统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的 文明发展道路在发展中实现和谐，在和谐中促进发展，真正建立以人为本、科学发展的现代政府公共管理与服务机制。
●强化公共行政的“责任政府”意识，建立现代政府的“责任行政”机制。
责任行政作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取各种行政行为予以满足。现代政府必须积极地履行其社 会义务和职责，承担道义的、政治的、行政的、法律上的相应责任。在公共行政管理实践中，政府作为责任政府，意味着政府及其公务员应承担相应的道德责任 ，即关爱公民，诚信守约，反贪倡廉，自律改过，持正不阿，严己宽人，克己奉公，无私奉献，公平行政；政治责任，即政府及公务员的行为必须符合人民的根 本利益，政府政策的制定与制度的安排必须符合人民的意志与公共利益；行政责任，即政府各级部门及公务员应认真履行其行政责任与义务，在法定的权限内行 使行政权力，不越权行事，不滥用权利；法律责任，即政府与公务员在行政过程中遵纪守法，依法行政。增强责任意识，健全责任制度，提高履行责任能力，真 正实现现代政府的“责任行政”理念。
●深化行政体制改革加快政府职能转变，建立现代政府服务行政机制。
现代政府必须把建立“服务型政府”作为深化行政体制改革加快政府职能转变的重要目标。政府职能反映着国家公共行政管理的基本内容和活动方向，是公共行 政管理活动的依据和前提，也是深化行政体制改革和推进地方政府管理模式创新的关键。政府职能不是一成不变的，它随着经济、政治、文化等条件的变化而调 整转变，以适应社会发展的需要。根据当前我国经济、社会发展需要，加快地方政府职能转变，优化政府职能配置，关键是要处理好“四大关系”。一是政府与 企业的关系。现代政府的职能主要是转到为企业服务和为企业创造良好发展环境上。进一步放开政府不该管、管不了的事，真正变管理为服务，变直接管理为间 接管理，不干预企业生产经营和投资决策等微观经济活动，要切实落实企业的经营自主权，企业对政府的责任主要是依法经营和依法纳税。二是政府与市场的关 系。现代政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。凡是市场机制能发挥积极作用的，政府的影响要 越少越好，政府应远离直接配置资源，不要成为资源配置的主体，要从社会资源的分配者变为监管者。同时，应依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护 公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，依法打击制假售假、商 业欺诈等违法行为。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，努力营造“懂信用、守信用、用信用”的社会氛围。三是政府与社会的关系。现代 政府要为人民群众提供安居乐业的社会环境和生活环境。政府应通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配 ，完善社会保障体系，维护社会公正和社会稳定；加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理 意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。同时，现代政府工作的重点、政策支持的重点、财政保障的重点要进一步向社会事 业、公共事业发展倾斜，向基础设施、公共设施建设倾斜，向生态建设、环境保护倾斜，向扩大社会就业、改善困难群众生活倾斜，切实为社会提供更多的公共 产品和公共服务。四是政府与社会组织、中介机构的关系。现代政府要更大程度地发挥社会组织、中介机构的功能和作用，将政府所承担的某些技术性、行业性 、服务性、协调性职能转交给社会组织、中介机构承担。
●摆脱传统行政观念束缚，完善社会调控机制，建立社会治理公共服务的现代行政机制。
现代政府要摆脱传统政府管理理念的束缚，确立社会治理理念，完善社会治理机制。传统的政府管理理念认为，社会公共事务只能靠政府来管理，政府是公共事 务管理的唯一主体。在这种理念支配下，政府不仅没有实现政府的良好愿望，而是削弱了社会自治能力，压抑了社会和公民的创造活力。所以，当代中国现代政 府的管理应该由直接管理转变为间接管理，尽可能多地把公共事务交由社会管理，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式转移出政府，以达到减缩政 府规模，提高行政效率、节约财政支出的目的。从而不断健全和完善社会管理机制，确保社会各个系统、各个要素始终处于良性运行的协调发展的状态：（1）建 立公正的利益协调机制，引导公众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，妥善处理不同利益主体之间的利益关系。地方政府要象重视经济职能那样重 视社会调控，将社会调控纳入政府管理范围，不断完善行政手段在内的各种社会调控手段。现代政府还要对社会组织实行行政监督，即通过政府有关管理机构对 非政府组织进行经常性监督，要求其提供定期或不定期的活动报告，实地考察其活动情况，并建立针对非政府组织的独立的会计和审计制度，防止出现贪污腐败 和滥用资金等现象。（2）建立友善的社会互助机制，使那些处于弱势地位的人们能够有基本的生活保障，以缩小社会差异，减少社会排斥，增进社会整合与和谐 。政府要采取积极的就业政策、反贫困政策、民众参与政策、社会自治政策，将其与社会保障政策、贫困救济政策等消极的社会政策结合起来，把积极的社会政 策和消极的社会政策统筹起来，实现社会政策模式创新。（3）建立有效的公共安全机制。综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解等办法， 确保人民群众安居乐业、社会政治稳定和国家长治久安。（4）建立灵敏的社会预警机制，对可能出现的问题和危机及早作出预测，防微杜渐，使问题和危机化解 在萌芽状态，从而切实提高政府应急管理的科学性、针对性和有效性。（5）借鉴西方国家地方政府社会管理的先进经验，认真研究西方国家在“政府再造”、“ 新公共管理运动”方面取得的制度创新成果。
●完善现代政府政务公开制度，建立公平正义、公开透明的监督行政机制。
现代政府应摒弃保守的行政文化，完善政务公开制度，建立公平正义、公开透明的现代政府。政务公开是指公共部门通过公众便于接受的方式和途径公开其政务 运作过程，公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式，依法利用公共部门所掌握和控制的信 息，依法对公共部门权力运作进行监督。完善政务公开制度，对于我国地方政府增强权力运行的透明度，强化社会管理和公共服务职能，建立公正透明的行政管 理体制，提高公共行政效能具有极其重要意义。
其一，在思想观念层面上，现代政府要充分认识政务公开的重要意义。推行政务公开是一项关联度大，影响面广的行政改革，它涉及公共部门及其工作人员的思 想观念、管理方式和工作作风的根本转变。由于传统思想观念和权力作用的影响，政务公开会受到公共部门及其工作人员本能与非本能的抵制和阻碍。因此，需 要各级公共部门领导重视做好思想政治工作，使公共部门工作人员充分认识政务公开的重要性和必要性，破除恩赐观念，树立服务意识；抛开应付式的政策观念 ，加强制度建设意识，为推行和深化政务公开营造一个良好的思想认识氛围和工作环境。
其二，在行政管理技术层面上现代政府要推进政府上网，整合政务公开各种技术形式的功效。要加强政务公开部门对地方政府上网工程的领导权，尤其加强对政 务信息发布的内容规范和管理；要不断提高和深化政府信息网络建设，不仅要静态地公布政务信息，而且要加强动态政府的上网，实现政府职能上网，建立真正 的电子政府、智能化政府；要加强政务信息的安全管理，不断提高反病毒、反黑客技术，保证信息网络的安全；制定相应的管理法律法规，对政府信息网络的建 设、管理、维护、内容和形式的规范进行必要的规定和约束，保障政务信息网络的规范安全运行。
其三，在公共行政法律层面上，现代政府要制定相关法规，提升政务公开的法制化水平。要借鉴国外的法制化经验，明确政务公开的主体和客体，规范政务公开 的内容和范围，依法确定政务公开的程序，建立和完善政务公开的救济制度等。
其四，在公共行政制度层面上，现代政府要强化制度建设，保障政务公开的稳定性和发展性。首先，逐步扩大政务公开主体，先以政府机关的政务公开为重点， 取得一定经验后，再逐步扩大至法律、法规或规章授权的组织。其次，丰富和拓宽政务公开的内容和范围。政务公开应该包括与公众重大利益相关的行政会议公 开、政务信息公开、行政过程公开。第三，依法确立政务公开的程序。第四建立政务公开的监督和评价制度。把政务公开列入干部考核的范畴，作为提供公共服 务质量的重要衡量指标，制定一系列科学的考核评价指标体系，定期进行考评和监督，第五，建立外部监督制约和评价制度。内外并举，多渠道监督。
当代中国社会公共管理与公共服务模式的构建
●构建和谐“效能型政府”
现代政府应切实肩负起所承担的社会管理职能，不断提高政府的管理效能，重点从以下几方面入手：（1）全面促进人的发展。一是建立覆盖全体民众的科学高效 的卫生保健体系；二是正确处理人口、资源、环境的关系，继续实施可持续发展战略；三是建立健全社会保障和社会适应体系，为所有民众提供最基本的自下而 上保障，培育其融入社会的起码能力。（2）积极推动社会结构调整。推动社会结构的调整，就是要积极推动城镇化进程，使村民向市民过渡，实现农民身份的根 本转变。（3）加强软环境建设和维护。一是提高政府管理效率，创造良好的行政环境；二是创造为目标，积极完善法律、法规，创造完备的法律环境；四是加强 人文社会环境建设，包括建设资源充裕、结构合理的人才环境、遵纪守法的信用环境及良好的社会治安环境。（4）保护自然环境，维护生态平衡。（5）维护社 会公正与秩序。通过税收、转移支付、社会保障救济等多条途径，调节社会财富合理分配。维护社会公正和秩序必须以合法、合理和社会认可为前提，主要依靠 社会协调、社会平衡和社会整合来实现。（6）建立危机应对机制，切实提高政府对突发事件和危机事件的预防和处置能力。
●构建和谐“责任型政府”
建立现代责任型政府是构建和谐社会的必然要求。和谐社会条件下的现代政府必须对人民负责，有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。责任型政府即政府机关 及其公务员依法行使行政权力管理公共事务时，相应地要承担公共责任。它包括政治责任、执政责任、行政责任和法律责任。特别是法律责任是责任行政的重心 ，对于政府所作出的每一项决定都将受到法律的约束，因决策失误给国家和人民造成损害的决策者都将承担法律责任。在这种情况下，决策者的主观意志将受到 法律的制约，这将有利于最大限度地抑制决策者的胆大妄为，使决策者更注重决策的科学性、民主性。为此，树立责任行政理念、加强责任行政的立法、健全监 督机制和责任追究制度、创新公民导向的管理方式，是建构和谐责任型政府的路径选择。
●构建和谐“服务型政府”
构建和谐服务型政府可借鉴西方“政府再造运动”理论。20世纪末西方发达国家的政府改革都把“顾客导向”作为政府再造的重要途径，藉以提高施政满意度。 西方发达国家“顾客至上”的政府再造运动对我国地方政府构建“以人为本”的和谐社会提供了有益的经验和借鉴，建立“顾客导向”型政府应成为我国建设和 谐社会，构建现代政府的目标选择。把现代政府打造成“顾客导向”的公共服务型政府，使政府在全面履行职能的同时切实加强公共服务。要加大公共服务投入 ，完善公共服务政策，健全公共服务体系，强化公共产品和公共服务的监管，创建公共服务绩效评估制度，简化程序，对政府的自利性行为加以限制，按照“以 民为本”、“顾客第一”的原则提供服务。
●构建和谐“法理型政府”
建立自上而下、自下而上、相互制约、相互监督的和谐“法理型政府”是和谐社会与法治社会的必然要求。和谐法治型政府是指一个依据和谐社会规则，自觉地 以法律、法规来约束自己行为的政府主体。法治型政府包含两层意思，一是政府职权法定，依法行政，按法履职；二是政府受法约束，违法同样追究，既依法“ 治”市场，又依法“治”政府。政府职权要有限化，干预要透明化，行政要法制化。法治政府的主要标志是：使经济社会生活的方方面面有法可依；按法履职， 把政府的职权严格限定在法律的规范之内，不能失职不作为，也不能越权乱作为；严格按照法定权限和程序行使职权；执法主体明确，权限清楚，程序公开，公 平文明。
●构建和谐“诚信型政府”
在社会体系中，政府处于社会的中心地位，政府信用在社会信用体系中也必然处于核心和主导地位，起着基础性、决定性、导向性的作用。强化政府的公共权威 ，除了政府要有政绩外，极为关键的一点就是要构筑和谐诚信型政府，提高政府的公信力。诚信是时代的呼唤,是社会发展的必然要求。各级政府应该顺势而为、 率先垂范、树立良好的诚信政府形象。在行政活动中遵循国家的宪法和法律,保证自身决策的严肃性、科学性、持续性,公开透明,运转协调,管理科学,崇尚实干。
●构建和谐“互动型政府”
和谐社会强调重塑政府组织与非政府组织、公司以及公众之间的互动关系。建构政府与公众的互动式沟通机制。地方政府要逐步构建为以政府为主导、公民社会 、非政府组织等为主体的新型公共管理的架构，最终实现政府、市场、公民、非政府组织相互信任、相互依赖、相互协调、相互作用、相互制衡的和谐的理想社 会管理结构。构建政府主导、公民社会、非政府组织参与、互动协调、新型的社会治理结构，关键要抓住两点：一是各种社会组织与政府进行合作，分担政府的 行政管理责任，共同治理，这种互动性和自主性使得治理决策和实施的全过程具有了充分的民意基础，治理更能体现公开、公正、公平。二是加强配套的机制建 设。建立健全服务机制，建立健全协调机制，建立健全回应机制。真正把现代政府建成政府主导，公众与非政府组织参与的互动型公共型政府。
和谐社会正深刻影响当代中国政治发展与现代化进程,建构适应科学发展观和社会主义和谐社会总体要求的中国当代社会公共管理与公共服务机制模式，无疑将有 力促进我国的科学行政、民主行政、服务行政、和谐行政、监督行政、人文行政。
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（重庆城市管理学院）