曲世海
【内容提要】 随着经济社会的快速发展和事业单位人事制度改革的日益深化，部分地区事业单位在事业编制之外，以合同形式聘用社会人员从事辅助性、服务性、操作性工作或其他一些特殊岗位的工作，对事业编制管理工作提出了新的课题。本文从人事、编制管理的视角，对这个问题进行了探讨和分析。
事业单位特殊聘用人员，是指单位为了完成某些特定工作，经有关部门批准同意，在正式编制外以合同形式在社会聘用的从事辅助性、服务性、操作性工作及 其他特殊岗位的人员。当前，随着经济社会的快速发展和事业单位人事制度改革的日益深化，如何加强对这一特定人群的使用和管理，已成为各级人事编制部门 亟需研究和解决的重要课题。本文试从人事、编制管理的角度，作一粗浅探讨。
事业单位使用特殊聘用人员的必要性
事业单位是以提供公共产品和公共服务为主的社会组织，与行政机关相比，其服务的领域更广泛，服务的对象更直接，服务的标准要求也越来越高。近年来，为 了满足人民群众日益增长的物质文化需求，共享改革发展带来的成果，事业单位改革整体推进的步伐明显加快，公共服务能力快速提升。与此同时，部分事业单 位在用人方面却面临着一个新难题，即一些辅助性、操作性、服务性等特殊岗位确需配备人员，但又不宜采用服务外包的形式，从岗位特点和管理者角度考虑， 又不必要使用正式编制和配备正式工作人员。为破解这一难题，部分事业单位从自身实际情况出发，相继聘用了数量不等的人员。在目前这方面政策法规尚不完 善的现实背景下，加强这方面的探讨，显得尤为紧要和迫切。
（一）加强特殊聘用人员管理，是搞好与《劳动合同法》等相关政策法规衔接、规范用工管理的现实需要。《劳动合同法》将于明年1月1日起正式颁布实施。该 法案的出台，必将对保护劳动者合法权益、构建和发展和谐稳定的劳动关系产生深远的影响。事业单位特殊聘用人员相对于正式工作人员而言，具有临时性、阶 段性、专项性等特征。长期以来，由于政策制度的缺失和传统观念的束缚，用人单位与聘用人员之间地位不够平等，聘用人员事实上处于“弱者”地位，劳动合 同订立不够规范，用工形式比较随意，部分用人单位甚至出现无故压低职工工资、延长工作时间、不按规定为职工交纳保险费等现象，侵害了聘用人员的合法权 益，影响了聘用人员积极性的发挥。《劳动合同法》是一部全新的劳动者权益书，首次将实施的范围扩大到事业单位。明确规定，用人单位必须与劳动者签订劳 动合同，承担应有的义务，鼓励用人单位与劳动者签订无固定期限合同，保障劳动者的劳动报酬不受侵犯等，涉及到劳动者权益保护的方方面面，规范了过去模 糊的劳动关系，使特殊聘用人员的管理实现了有法可依，有章可循。
（二）加强特殊聘用人员管理，是深化事业单位人事制度改革的重要内容。全面推行人员聘用制和根据岗位特点建立不同的选人用人机制，是事业单位用人制度 改革的重要内容和主攻方向。目前，事业单位人事制度改革已取得重要突破，在全面实行人员聘用制的基础上，编制内管理人员逐步推行了职员制度、专业技术 人员全部实行了岗位聘任制、工勤人员实现了向社会公开招用。面向社会公开招聘特殊聘用人员，是对传统人事管理模式的创新。通过用人单位与聘用人员签订 劳动合同，明确双方的权利和义务，并根据岗位特点落实相关的福利待遇，可以实现由身份管理向岗位管理的转变，由行政任用关系向平等协商聘用关系的转变 ，努力形成单位自主用人、个人自主择业和能进能出、能上能下，有利于优秀人才脱颖而出、充满生机与活力的用人制度。这不仅丰富了事业单位用人制度改革 的内涵，拓宽了改革覆盖面，而且必将有力推动事业单位人事制度改革的深化和完善，有效激发这部分人员干事创业的热情，实现事业单位良性发展和人的全面 发展的双赢。
（三）加强特殊聘用人员管理，是拓宽编制管理领域、强化编制管理服务理念的重要举措。目前，机构编制管理的范围为各级党政群机关及其所属的事业单位。 从严格意义上讲，编制部门对编制外人员没有约束力。将特殊聘用人员纳入编制部门管理的范围，既是机构编制管理过程中需要认真思考的新课题，也是对传统 管理模式的创新和突破。在当前事业单位机构编制要求从严控制的情况下，另行核定特殊聘用人员专项编制，编制数额根据单位工作量大小、比照单位正式编制 确定，适时调整，动态管理。这不仅可以强化编制部门在人事编制管理链条中的龙头地位，推动管理理念的创新，而且有利于更好地发挥编制管理的服务功能， 推动和促进社会事业的良性发展。
（四）加强特殊聘用人员管理，是减少财政支出、降低用人和服务成本的重要渠道。事业单位是各级财政支出的“大头”。从目前情况看，事业单位使用特殊聘 用人员的经费支出渠道主要有两种：属全额拨款单位的，经费由财政部门核拨；属差额拨款或经费自筹的单位，经费由聘用单位自行解决。以全额拨款单位为例 ，如果按照特殊聘用人员的工资标准不低于当地职工最低标准来测算，每年节省的经费就相当可观。财政负担的减轻、用人和服务成本的降低，使政府在保障和 改善民生、扩大公共服务方面获得比较充足的财力保障。同时，在不降低公共服务标准的前提下，可以实现成本最小化，服务最优化。
聘用的原则、范围及程序
（一）聘用原则。一是精干高效的原则。结合单位实际，充分考虑岗位特点，注重发挥现有人员作用，合理控制编制限额内、外人员数量规模。二是才尽其用的 原则。根据岗位特点和优化人员结构的要求，因岗选人，人尽其才，才尽其用，充分发挥聘用人员的聪明才智，最大限度地发挥他们的特长。三是以人为本的原 则。通过落实聘用人员的养老、失业、医疗等保障措施，尽心尽力解决好他们的后顾之忧，激发其干事创业的热情。四是平等自愿的原则。特殊聘用人员实行合 同化管理。聘用双方应平等协商，双向选择，明确聘期、薪酬、福利及双方的权利和义务，保障双方的合法权益。
（二）聘用的范围条件。特殊聘用人员主要适用于部分事业单位的辅助性、服务性、操作性等特殊岗位。聘用人员的资格条件由单位自行确定。但一般应具备适 应岗位要求的思想素质和身体条件，对责任重大、社会通用性强、事关公共利益、具备一定专业技术才能胜任的岗位，实行执业准入控制，聘用人员须持有相应 的职业资格证书。技术工作岗位上的工勤人员须持有相应的上岗证书。
（三）聘用程序。（1）申请。用人单位须首先向机构编制部门申请使用特殊聘用人员专项编制，经批准后方可按程序使用聘用人员。特殊聘用人员编制由机构编 制部门实行专项管理，视情下达，动态管理。（2）招聘。由用人单位采取不同形式招聘，择优聘用。（3）考核。由用人单位根据情况，自行组织。（4）聘用。 根据《劳动合同法》的规定，用人单位自用工之日起，即与聘用人员建立劳动关系，订立书面劳动合同。（5）备案。签订劳动合同后，应将所聘人员的情况报人 事、编制部门备案。
特殊聘用人员的管理
当前，对特殊聘用人员的认识和管理在一定程度上存在着重使用、轻管理的倾向。表现在：没有把他们当作正式员工来看待，有临时观念，忽视了他们在单位中 的地位和作用；没有把他们当正式员工来要求，忽视了对他们的教育培训和综合素质的提高；没有把他们当成正式员工来管理，尤其在组织、制度和生活管理等 方面没有走上正轨。再加上特殊聘用人员成份复杂、流动性较强，管理上存在明显的薄弱环节。要扭转这种局面，必须转变观念，把特殊聘用人员当作单位重要 的组成部分，与正式人员一样看待，与正式人员一并管理，增强其主人翁意识，努力提高聘用人员的参与度、融合度。
（一）落实单位用人自主权，以关爱生活推动管理。遵循事业单位人事制度改革的发展方向，保障用人单位充分的用人自主权。在专项编制核定后，从招聘、使 用、管理等各个环节，均由单位自行组织，视情确定。同时，要关心聘用人员的成长进步，不断改善他们的生活条件，增强他们的主人翁意识。如对思想政治好 、工作成绩突出、符合入党条件的，及时进行培养和发展；对符合专业技术职务申报条件的，由单位进行及时申报，定期考核聘用。在工资标准的确定上，坚持 以分类按岗定酬、市场机制运作、逐年适度增长、同步动态管理、保障重点工作为原则，由双方协商确定，但不能低于当地政府公布的劳动工资最低标准；在福 利分配上，改变聘用人员在福利分配上“一概无份”的做法，坚持从实际出发，适当安排一定份额的福利分配，体现对聘用人员的关怀。对养老、失业、医疗、 工伤、生育等社会保险，严格按照《劳动合同法》的有关规定办理，彻底解除聘用人员的后顾之忧。
（二）严格政策，坚持动态化管理。针对特殊聘用人员的岗位特点，严格按照《劳动合同法》的规定办事，实行动态化管理。用人单位自用工之日起即与聘用人 员建立劳动关系，订立书面劳动合同。根据用工时间长短，分别订立固定期限劳动合同、无固定期限劳动合同和以完成一定工作任务为期限的劳动合同。对聘用 人员在该用人单位连续工作满十年、连续订立二次固定期限合同又续订劳动合同等情况，聘用人员提出或同意续订、订立劳动合同的，除聘用人员提出订立固定 期限劳动合同外，应当订立无固定期限劳动合同。劳动合同对劳动报酬和劳动条件等标准约定不明确，引发争议的，用人单位与聘用人员可以重新协商。用人单 位与聘用人员协商一致可以解除劳动合同。通过实行动态化管理，既有效维护了聘用人员的合法权益，又最大限度地满足了特殊岗位的需求。
（三）建章立制，用制度规范从严管理。要根据聘用人员不同岗位的特点和要求，逐步建立健全相应的管理制度，坚持用制度来规范聘用人员的一言一行、一举 一动。一是建立教育培训制度。加强对聘用人员的教育和培训，缩小与正式工作人员在思想业务方面的差距，才能更好地使正式、非正式人员齐头并进、适应单 位发展的需要。二是建立考核奖惩制度。要成立相应的聘用人员考核领导小组，制定出台聘用人员考核细则或办法，对每一用工岗位进行定性、定量考核，做到 奖勤罚懒，奖优罚劣。三是建立监督检查制度。组织、人事、编制、财政及事业单位主管部门要定期对聘用人员管理工作进行指导和督查。凡未按规定聘用人员 的，人事、编制部门不予备案或核准，财政部门不予核拨经费，并严肃追究有关人员责任。 （山东烟台市机构编制委员会办公室）