——关于公益服务需求与事业编制总量关系的探讨
杨 军 梁文方
〔内容摘要〕事业编制作为党和政府的重要执政资源，一直是各级机构编制管理部门在实践中不断探索的问题，也是许多专家学者的研究焦点。相对于行政编制管理来说，事业编制的管理往往“重审批、轻管理”，尤其是缺乏对事业编制总量管理的深入研究，以至对一个地区事业编制投放总量的确定和管理调控缺乏科学依据。本文结合上海社会事业发展的实际，从事业编制总量管理的应用原则、影响事业编制总量管理的主要因素以及对事业编制总量管理的初步探索等方面，就如何发挥好事业编制的使用效率、加强事业编制的总量管理，谈一些初浅看法。
党的十七届二中全会提出，更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。社会事业的发展对事业机构编制管理提出了更高的要求。同时，事业机构编制和行政机构编制作为党和政府的重要执政资源，如何提高执政资源的使用效率，完善机构编制的科学配置水平，是各级机构编制管理部门在实践中不断探索的问题，也是许多专家学者的研究焦点。
长期以来，相对于行政编制管理来说，事业编制的管理往往“重审批、轻管理”，尤其是缺乏对事业编制总量管理的深入研究，以至对一个地区事业编制投放总量的确定和管理调控缺乏科学依据。去年，中办、国办下发的《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)，明确要求“强化省级机构编制部门对本地区各级事业单位机构编制的管理职责，上级机构编制部门要对下级事业编制总量和结构进行管理”。中央对事业编制管理已经有了总的要求，各地区需要进一步对事业编制的总量管理研究探索具体的标准和操作办法。本文结合上海社会事业发展的实际，就如何发挥好事业编制的使用效率、加强事业编制的总量管理，谈一些初步的看法。
一、事业编制总量管理的应用原则
在探讨事业编制总量管理这个问题之前，首先要明确事业编制应用于何处，哪些领域需要重点投放事业编制，投放多少事业编制较为合理。
（一）事业编制总量要符合社会事业发展方向
厅字〔2007〕2号文指出，事业编制只能用于事业单位。《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号）明确，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。由此可见，事业编制是应用于教育、科技、文化、卫生等领域，而这些领域正是与老百姓的生活息息相关。
（二）事业编制总量要适应老百姓的公益服务需求
现阶段公益服务需求矛盾凸显，表明在国家经济社会持续发展中，城乡居民的生活追求产生了质的飞跃，而政府提供的公益服务还比较滞后。所以，缓解公益服务需求矛盾，关键是各级政府必须把公益服务摆在更加突出的位置，切实把事业编制资源应用到老百姓亟需的公益服务领域，如教育、卫生、文化等领域。在控制事业编制总量的前提下，立足确保公益、促进均衡、激发活力，坚持有保有压，进行动态调整，提高事业编制资源的使用效益，努力实现人人享有基本公共教育、卫生、文化等服务的目标。
（三）事业编制总量要有一个合理限度
事业编制不是无限投放，它要充分考虑财政承受能力，这就有一个度的问题，也就是编制总量的调控问题，不是投放得越多越好，也不是越少越好，而是要恰到好处，既能保证政府服务的质量，又能满足老百姓对公益服务的需求。事业编制作为党和政府发展和完善社会公共服务的杠杆，如何加强管理，这就需要各级机构编制部门去研究，不仅要研究到具体部门、研究到具体单位的事业编制投放问题，还要研究编制资源的整体配置问题，按照事业发展的需要和财政供养能力，一个地区的事业编制总量应有一个合理定数，不能是笔糊涂账。
二、影响事业编制总量管理的主要因素
对一个地区而言，影响事业编制投放量的因素很多，如财政收入、生产总值、人均GDP、户籍人口、常住人口、流动人口、区域面积、行政区划、城市化程度等。事业编制的总量调控，需要通过对这些因素建立相应的数学模型，以合理参数来确定事业编制的合理数量，实现对事业编制总量的有效调控。而其中的关键，就在于因素的确定。结合上海的实际情况，经过综合筛选，影响事业编制投放量的因素，主要有以下五大方面：
（一）财政收入
地方财政收入是一个重要的综合性经济因素，地方财政收入的多少，不仅包含着工农业总产值或国民生产总值涉及的各种因素，而且标志着本级财政对公益服务规模、质量、数量等的支付能力，这是一个主要因素。编制总量和财政收入紧密相关，所谓“编制就是财政”，财力允许是核定编制的最直接、最重要的依据之一。由于各地财政收入是有一定限度的，所以，就事业编制而言，编制总量核定必须符合本级财政的负载力。
（二）人口因素
按照以人为本、科学发展的执政理论，政府提供的公益服务必须为老百姓服务，也就是说，人口因素是政府履行好公共服务职能的关键因素。从上海的情况来看，随着经济社会快速发展，来沪人员增长速度较快，在教育、文化、医疗卫生等方面带来了巨大压力，来沪人员在为上海经济发展作出贡献的同时，也占用了大量的公共服务资源，增加了政府公益服务成本。因此，在考虑人口因素时，以常住人口为参照，而非户籍人口。
（三）城市化水平
城市化或称城镇化，是当今世界上重要的社会、经济现象之一。进入21世纪以来，按照市委、市政府确定的“城乡一体化、农村城市化”的发展总目标和推进郊区“人口向城镇集中”战略的总体要求，经过市和区县两级的不断努力，上海城市化建设进程日益加快。在现象上，城市化是一个国家或地区城市数目增加或城市规模增大，城市人口占全部人口的比重上升的过程。在本质上，城市化是一个国家或地区经济发展与社会进步的过程，是一个由传统农村文明向现代城市文明转化的过程。城市化程度越高，公益事业服务的任务越重，政府使用事业编制予以保障的公益事业服务就会相应增加。显然，城市化水平的定量研究是事业编制总量的一个重要因素。
（四）人均GDP
人均GDP，是一个较为综合性的经济指标。人均GDP的多少，标志着一个地区的经济发育程度，也表明一个地区的公益服务需求水平。人均GDP高，表明大部分老百姓的经济收入增加了。老百姓除了有日常的教育、卫生、文化等服务需求外，更加注重对提高生活质量的追求，期待政府能提供更好的教育、更好的医疗服务、更好的精神文化生活等方面的服务。
（五）人口密度
上海东西宽约100公里，南北长约120公里，面积为6340.5平方公里，常住人口约为1700余万人，加上每年几百万的流动人口，显然，上海人口密度非常之高。与之带来的交通压力、劳动就业压力、就学压力、医疗保障压力、社会治安压力等也与日俱增，客观上对政府提供公益服务的布局、质量等提出了更高的要求。所以，在研究上海事业编制总量时，人口密度也将作为一个重要因素予以考虑。
三、事业编制总量管理的初步探索
近年来，为了进一步保障人民的基本社会权利，促进基本公共服务的均等化，上海以建设服务型政府为导向，以保障和改善民生问题为重点，大力发展社会事业。事业机构编制管理工作坚持控制总量、盘活存量和优化结构的原则，完善公共资源配置，调整结构布局，注重向公益服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群体倾斜，逐步形成惠及全市老百姓的基本公共服务体系，从而切实履行好服务型政府的职责，让老百姓更好地享受社会公共服务。
（一）从解决“上学难、上学贵”问题入手，不断深化教育体制改革，促进教育公平
坚持深化教育体制改革，完善现代国民教育体系和终身教育体系，加大政府财政性教育投入。以贯彻《义务教育法》为重点，通过优化调整中小学布局，加快义务教育普及、优质和均衡发展，重点加强郊区农村义务教育，切实提高郊区农村教师待遇和水平，实现义务教育城乡一体化发展，建立以政府投入为主的农村义务教育经费保障机制。大力发展职业教育、高等教育，提升职业教育教学质量，强化高等教育内涵建设，理顺办学体制和管理体制，规范招生和教育收费。全面落实特殊教育的教育资助，积极引导民办教育健康发展。统筹各类教育资源，大力发展社区教育，形成人人皆学、时时能学、处处可学的良好氛围和条件，为创建学习型社会提供保障。
（二）从解决“看病难、看病贵”问题入手，推进卫生医疗体制改革，加强医疗卫生服务
坚持公共医疗卫生的公益性质，深化医疗卫生体制改革，进一步明确各级政府公共卫生和基本医疗的责任。进一步构建合理有序的公共卫生和基本医疗服务体系，推进区域卫生规划，优化卫生资源配置，大力加强社区卫生服务体系和农村三级卫生服务网络建设。在社区卫生服务中心试点的基础上，进一步扩大试点，继续推进社区卫生服务中心、社区卫生服务站和郊区村卫生室的标准化建设，转换社区卫生服务中心运行机制。强化公立医院服务职能，推进医疗资源纵向整合，加大二、三级医院支援基层医疗卫生机构的力度。规范医疗服务价格，加强收支两条线管理和医保总额预付管理，加强医德医风建设，建设和谐的医患关系。加强公共卫生体系建设，搞好重大疾病预防控制，继续整顿和规范药品医疗器械生产流通秩序加强食品、药品、餐饮卫生监管，保障老百姓健康安全。
（三）从丰富老百姓精神生活入手，不断扩大公共文化服务覆盖面，让更多老百姓共享文化发展成果
按照公共、公益、公平和基层、基础、基本的原则，坚持把社会效益放在首位，创新公共文化服务方式，健全公共文化服务体制机制，进一步下移文化建设和服务重心，健全完善公共文化服务体系建设规划，形成以社区文化活动中心为主体的基层公共文化设施网络及长效运行机制。按照标准化建设要求建设社区文化活动中心，提高社区公共文化服务平台的基础水平。与此同时，重视改进社区文化活动中心及其活动点的管理和运行机制，探索社会化、专业化、品牌化、连锁式管理，进一步采取政府购买、招标管理、终端补贴、统一配送等方式，通过制度安排，把社区文化活动中心运作置于社会监督之下，不断降低服务成本、提高服务质量、强化社会效益。坚持面向基层、服务群众，优先安排与老百姓切身利益紧密相关的文化建设项目，充分发挥现有文化设施的作用，推动开展老百姓乐于参与、便于参与的文化活动，寻找适合基层特点、适应老百姓需要的新的文化服务方式，让老百姓共享改革发展带来的文化成果。
（四）从提高服务质量、规范服务管理入手，加强社会公益事业管理的统筹协调，健全公益服务机制
健全和完善社会公益事业的领导体制和工作机制，加强综合协调、宏观指导、督促检查，研究社会公益事业发展的重大问题。加强社会组织的培育和管理，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，支持各类社会组织参与公益事业服务。大力发展和规范律师、公证、会计、资产评估等经济类市场中介机构，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育等领域兴办民办非企业单位，发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，规范各类基金会，促进各种从事公益事业的社会组织和机构发展。按照属地管理的原则，把所有社会成员纳入部门、单位、社区等组织的管理。坚持培育发展和监督管理并重的方针，完善培育扶持和依法管理社会组织政策，逐步建立依法设立、自主运作、自筹经费、政社分开的社会组织运行机制，引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性、透明度、公信力，使老百姓享受到更多的内容丰富多彩、服务门类齐全的公益服务。
（上海市机构编制委员会办公室）