张 剑 松
【内容提要】今年是改革开放30周年，也是新一轮行政管理体制改革启动之年。在此背景下，认真总结改革开放以来历次行政管理体制改革的历史经验，对于做好新一轮行政管理体制改革工作，无疑具有重要的借鉴意义。近年来，北京市编办在市编委的直接领导下，一直牢牢把握“选准切口、强力突破，注意方法、讲究艺术，因地制宜、实事求是，抓住时机、乘势推进，理清思路、试点先行”等改革原则和工作方法，不断开创行政管理体制改革的新局面,相信能够给同行们带来一些有益的启示。
近年来，北京市按照中央的要求，适应首都经济社会发展的需要，不断推进行政管理体制和机构改革，取得了很好的成效。作为北京市机构编制部门的一名工作人员，笔者有幸参与了其中的一些具体工作，了解部分改革举措出台的来龙去脉。现择其二三，写出来以飨读者。
选准切口，强力突破
在2000年机构改革正式启动前，市编办对机构改革一直难以走出精简—膨胀—再精简—再膨胀怪圈的原因，进行了深入研究分析，感到关键是在转变政府职能方面没有取得理想效果，而行政审批是影响政府职能转变的突出问题。
为什么政企、政事、政社分开喊了多年，政府依然包揽着过多的事务？关键在于许多部门不愿放弃手中掌握的大量行政审批权。为什么市级政府部门不能集中精力做好规划、协调、监督和服务工作？一个重要的原因是许多政府部门的兴奋点总是集中在自身权力的维护和扩张上，热衷于具体的审批事务。为什么部门之间职责交叉、依法“打架”的问题长期难以解决？矛盾的焦点往往也集中在对行政审批权力的争夺上。因此要使转变政府职能取得实实在在的成效，就必须把改革行政审批制度作为突破口和切入点。
为此，市编办积极组织力量，在对北京市行政审批制度的现状进行认真调研的基础上，向市委、市政府呈报了改革北京市行政审批制度的请示，引起市委、市政府的高度重视，并很快得到批准。这项工作，北京市是全国开展得比较早的省、市之一，并且几年来一直在不断深化。
推进行政审批制度改革的过程，充分体现了与时俱进、开拓创新的精神。比如，在清理行政审批事项的工作中，从2000年到2003年，先后进行过三次清理。一开始是按照合法性的原则，在摸清市政府各部门承担的全部行政审批事项的基础上，以法律、法规、规章和其他一些重要规范性文件为依据，对每一项审批事项进行具体分析，凡没有法律、法规、规章和其他一些重要规范性文件依据的，一律予以取消。最后将当时市政府50多个工作部门以及市属8个企事业单位承担的1304项审批事项精简了454项，审批与核准事项精简比例达到了41?郾7%。
在清理中市编办明显感到，还有一些与市场经济要求不符的审批事项，由于法律、法规修改工作的相对滞后，没有得到清理。为此，2002年，又根据中国加入世贸组织的新形势，按照政企、政事、政社分开以及依法行政的原则，侧重从合理性与合法性相结合的角度对行政审批事项进行了再次清理，将市政府各部门的行政审批事项又精简了133项。2003年，根据国务院第一、二批取消行政审批事项目录，对应取消行政审批事项56项。经过三次精简，市政府承担的行政审批事项已由原来的1304项精简到691项，精简比例达49%。后来，又根据《行政许可法》和国务院的要求，对市政府各部门的行政许可事项进行了再次清理。
随着行政审批制度改革的逐步推进，市编办研究认为，仅仅在精简行政审批事项上做文章，还不能真正达到转变政府职能的目的，因为很多问题产生于行政审批的程序和环节上。要深化改革，还需要对行政审批的程序进行改革。为此，2001年，又以当时企业和社会意见最大的固定资产投资项目审批程序为重点，进行了行政审批程序改革的探索。经过历时四个多月的调查，先后召开了41个座谈会，征集了360多户企业的书面意见，与150多人进行了面对面的座谈，终于摸清了北京市固定资产投资项目审批程序的现状。当时在北京投资一个项目，要有30多个部门参与审批，经过80多个审批环节，盖100多个公章，历时480多天。这还是顺利的，如果中间不顺利需要反复，时间就更长，甚至成为“马拉松”审批。
按照市政府的要求，市编办在改革流程的设计中，坚持以体制和机制创新为主线，以方便、快捷、高效为目标，以推进政务公开和发展电子政务为基础，采取减、分、并、退、改的办法，大幅度整合审批环节，重新设计了固定资产投资项目审批程序。改革意见和新设计的流程经市长办公会讨论顺利通过。2002年，随着改革措施在一些领域的逐步试行，受到了各方面的广泛好评。通过改革，审批环节由80多个减少为30多个，时间由480多天减少为60至180天，参与审批的部门和图章也得到了一定的精简，大大提高了审批效率，而且还为减少腐败，树立廉洁、勤政、高效、务实的政府形象奠定了基础。
此后，又陆续开展了规范市政府各部门行政审批程序的工作。从2002年以来，市编办与市监察局、市政府法制办等部门联手，将各部门的审批事项、程序、环节、时限、依据、条件、标准全部制定成规范性文件，通过政府部门网站、办事大厅、大屏幕、办事手册等多种方式，将这些规定对外公开，接受社会监督。
2003至2004年，为贯彻落实十六大精神，进一步转变政府职能，优化首都发展环境，市编办又向市政府提出了清理和规范涉及企业的年检事项的建议。因为长期以来，市政府各部门从各种目的出发设置了一大批涉及企业的年检事项，共112项年检，涉及企业150余万项户。这些年检事项虽然在规范市场经济秩序、加强企业监督管理等方面发挥了一定的作用，但同时也加大了政府的行政成本、企业的运行成本、城市的管理成本。一般一家企业在年底或年初都至少要接受工商、地税、国税、质监及劳动保障等5个部门的6项年检。除此之外，不同经营范围的企业还要接受各种不同行业的年检，不少材料是向不同部门重复申报。每到年底，各种名目繁多的年检，成了政府机关一道特有的“风景线”，也成了企业苦不堪言的“年关”。
为了彻底解决这个问题，市编办在大量调查研究的基础上，对市政府各部门承担的涉及企业150万项户数的112项年检事项进行认真清理。对于没有合法依据、部门自行设置的年检事项坚决予以取消；对于虽然有一定依据，但与完善社会主义市场经济体制不相适应、与转变政府职能不相协调、年检效果不是十分明显的事项，也同时予以取消。经过清理，取消66项，涉及企业114万项户；合并2项，涉及企业6万项户；保留44项，涉及企业30余万项户；共减少68项，年检事项的精简比例为61％；涉及企业的项户数精简比例为80％。
在清理年检事项的同时，对于保留的年检事项，按照节约成本、便捷有效的原则，提出了新的年检方式。一是改革企业年检的审查方式。对于通过日常监督管理或企业信用信息系统能够确定企业是否符合年检的合格标准的年检事项，年检部门直接予以确认通过，不再让企业一一申报。二是改变企业年检的申报方式。年检的申报主要采取网上申报或通过邮寄申报两种方式，以最大限度地减少企业的往返奔波。三是改革企业年检的通过方式。除法规明确规定必须在证照或副本上盖章或加贴标记的以外，其余年检事项，采取年检部门书面通知或在媒体上公告的办法，不再沿用在证照或副本上盖章或加贴标记的办法。
清理年检事项体现了政府求真务实、以人为本的精神，体现了扬善除恶的管理导向，意在让守法者畅通无阻，让违法者寸步难行。清理及改革措施出台后，引起了社会各界的普遍关注和强烈反响。新华社、人民日报、中央电视台等近40家新闻媒体对北京市在全国率先清理涉及企业年检事项进行了宣传报道。同时也受到了市领导、各部门和企业的高度评价。
方法一变，局面改观
2000年机构改革时，中央要求省级党委部门行政编制要精简20%，省级政府部门行政编制要精简50%，精简的力度是历次机构改革中最大的。因此，编制配备的难度也是最大的。
在市编办刚刚考虑各部门编制配备的意见时，就遇到了这样一个十分棘手的问题：几乎每个部门都举出了许许多多的理由，千方百计地说明本部门无法按比例精简。在编办与各部门交换意见商谈精简比例时，几乎每个部门的态度又都是那么坚决，那么没有余地，以至于编制的配备工作当时几乎陷入了一筹莫展的困境。如果不采取措施，要么完不成中央确定的精简比例，无法向中央和市委、市政府交待；要么就是各部门怨声载道，编办成为众矢之的。怎么办？
经过反复思考比较，最后终于想出了一个两全其美的办法：第一，市委、市政府各部门一律按比例精简，在精简比例问题上一视同仁。因为这个比例是中央确定的，对谁都不能例外，都没有商量的余地。第二，市委各部门按比例精简后一律不再调剂编制，市政府工作部门如果按比例精简后，有特殊困难，则可以给编办写出专题报告，申请增加编制并要说明理由。第三，市编办收到各部门的申请后，根据机构改革后职能转变、任务增减、原有编制基数大小等因素进行审核平衡，提出调剂编制的意见，报编委讨论同意后，上报市委常委会批准。
按照这个办法一操作，立刻发生了几个微妙的变化，一是从原来编办求着各部门商谈编制精简比例，变成了市政府各部门追着编办申请增加编制；二是从原来各部门千方百计希望少减，变成了各部门想方设法争取多加；三是从原来编办给减多少精简比例部门都不满意，变成了编办给增加1个编制部门都感到不容易。最后不仅顺利地完成了中央确定的精简比例，而且得到了绝大多数部门的理解。
在机构改革基本结束后，有的市领导曾这样评价：这次机构改革政府部门编制的精简力度这么大，但实施起来却又这么平稳，而且许多部门领导在谈到编办时还又这么理解，能够做到这一点是很不容易的。当然，能够做到这一点，首先是因为有市委、市政府领导的支持，是因为市政府各部门的领导都具有较高的政治素质。不过实事求是地说，编办在工作策略上的及时调整，也是其中一个十分重要的原因。
原人事部部长、中央编办主任宋德福同志曾经说过，中国有两件事最难干：一个是计划生育，再一个就是机构编制工作。原因就在于，各级机构编制部门担负着组织推进行政管理体制和机构改革以及机构编制管理工作的重任，需要协调的问题多，很容易成为各类复杂问题和矛盾集中的焦点。但是从近年来北京市的工作情况看，谈起市编办的工作，不论是市委、市政府的领导，还是各区县、各部门，都还是肯定得多，指责得少。这里除了领导的鞭策和各区县、各部门的理解之外，其中一个重要的原因，就是市编办在工作中既注意坚持原则，又注意讲究方法。
因地制宜，实事求是
食品安全关系人民身体健康和生命安全，关系经济发展和社会稳定。加强对食品安全的监管，是政府的重要职责。2003年国务院机构改革，在国家药品监督管理局的基础上组建了国家食品药品监督管理局，增加了负责食品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故的查处等职能。按照中央的要求，地方政府机构改革与国务院机构改革同步推进。在这钟情况下，北京市要不要在药品监督管理局的基础上组建食品药品监督管理局、赋予其食品安全监管职责，成为一个非常棘手、争议很大的问题。
当时，北京市的食品安全监督工作是由北京市肉菜放心工程协调小组协调、市工商部门牵头、各有关部门分工负责的。这种管理体制在运行中取得了良好的成效，也得到了国务院领导同志的肯定，家宝、吴仪同志曾指示国务院有关部门要推广北京的经验。当时北京市工商系统人员大约4000人左右，他们长期从事市场监管工作，具有打击流通领域销售假冒伪劣商品行为的手段和经验，而北京市的药品监督系统人员只有400人左右，他们主要是对药品的研发、生产、销售和使用进行监督管理，几乎没有接触过食品安全监督管理工作。
考虑到这次地方政府机构改革，除国资委外，其他机构中央并没有要求必须上下对口，因此市编办向市委、市政府建议，暂不组建市食品药品监督管理局。同时，为了加强对食品安全工作的领导和协调，建议将市食品放心工程协调小组调整为市食品安全领导小组，领导小组办公室设在市工商局，并在市工商局设置常设的食品安全监督协调办公室，具体承担食品安全的综合监督、组织协调以及依法组织对重大事故的查处等职责。
为了取得国家食品药品监督管理局的理解和支持，市领导指派当时的市编办主任专门就北京市食品安全监督管理体制的调整问题，向当时国家食品药品监督管理局进行了汇报。国家食品药品监督管理局明确表态：希望北京市能够参照国务院机构改革的做法，组建食品药品监督管理局，赋予其与国家食品药品监督管理局相对应的职能，以建立上下衔接、工作顺畅的食品安全监督管理体制，在全国起到示范作用。
后来北京市还是顶住了压力，没有组建食品药品监督管理局，这在全国各省区市当中是唯一的一家。今天回过头再看，北京市当时的决定是从本市实际出发、实事求是的，是科学合理的，经受住了历史和实践的检验。特别是经过奥运会、残奥会食品安全保障工作的洗礼，这种体制的优点逐渐被更多的人所了解、所认可。
抓住时机，乘势推进
2003年，一场突如其来的SARS危机，暴露出北京市公共危机管理体制还不够完善的问题。正当很多人专注于加强公共卫生应急体系建设的时候，市编办敏锐地感觉到，应该举一反三，从更高的层面上来审视这一问题。于是立即组织力量对本市危机管理体制的现状进行了解剖分析，在对国内外危机管理体制分析对比的基础上，向市委、市政府呈报了专题请示，从正确处理统一指挥与分工协作的关系、正确处理“大警”与“小警”的关系、正确处理平时与战时的关系、正确处理中央与地方的关系四个方面，提出了建立健全北京市公共安全应急指挥体系的建议，引起了市领导的高度重视。刘淇、岐山等市委、市政府主要领导都做了批示，而且成立了由岐山同志亲自挂帅，市委研究室、市政府研究室、市编办、市信息化办等部门参加的调研小组，负责研究总体方案。
此后，很快就研究组建了市突发公共事件应急委员会以及反恐和刑事案件、电力事故、消防安全、防汛抗旱、重大动物疫情、生产安全事故、森林防火、地震、突发公共卫生事件、人防工程事故、城市公共设施事故、建筑工程事故、交通安全等13个应急指挥部，设立了市应急指挥中心及各区县应急指挥分中心，在全市范围搭建起“纵向到底、横向到边”的城市应急管理网络。
2004年以来，国内接连发生了多起重大安全责任事故，北京市也发生了密云县彩虹桥垮塌事故、京民大厦火灾事故，引起社会各界普遍关注。针对长期以来政府部门安全监管责任意识薄弱、安全监管职责不清、出了问题难以追究责任的情况，市编办及时向市委、市政府提出了明确政府各部门的安全监管责任的建议。市委、市政府领导很快就批示同意，并责成市编办抓紧落实。
按照市领导的指示，市编办迅速抽调精兵强将，在三个月内完成任务。首先是查依据。从100多个法律、法规、规章和其他规范性文件中理出与安全监管职责相关的条款1000余条。其次是细分解。按照生产安全、食品安全、公共安全、公共卫生安全四个方面进行分类，对于法律、法规明确由有关部门承担的，直接明确该部门承担；没有明确具体部门的，根据任务的性质和相关部门的工作，由市编办提出任务分解的意见。最终将确定的232项安全监管职责，分解到61个市政府部门。第三是抓关键。在明确各部门安全监管职权的基础上，按照权责一致的原则，根据管理对象、管理范围、管理内容和管理方式的不同，将各部门安全监管职权所对应的责任分为主体责任、领导责任、管理责任、监管责任、综合监管责任五类。市编办提出的意见经市长办公会议通过以后，很快以市政府的名义正式印发执行，为在北京市全面推行行政问责制度提供了重要文件依据。
2005年，在市政府领导下，市编办又陆续调整明确了市政府有关部门在水上交通安全、煤矿安全、民用爆炸物品安全、烟花爆竹安全、小商品批发市场安全、加油(气)站安全、电力安全以及在住宿业、职业卫生、放射源等方面的监管职责分工。
应该说，通过以上这些工作，市政府各部门安全监管的责任意识大为提高，北京的安全形势也逐步好转。
理清思路，试点先行
2004年，市编办在研究如何加强政府的社会管理和公共服务职能问题时，发现传统的政事不分、管办不分的体制，是造成政府社会管理和公共服务职能长期薄弱的直接原因。以市政府为例，在56个政府部门中，有52个部门直接举办和管理着所属事业单位，多数部门管理的事业单位在10—30个之间，最多的部门所属事业单位达到近百个。
这种体制的弊端是显而易见的。一是影响政府部门全面履行政府职能。一个政府部门本身行政编制就有限，再直接管理如此众多的事业单位，而且又承担着这些事业单位安全稳定的领导责任，哪里有足够的精力、人力去全面履行政府职能，把工作重点放到定政策、定规划、定标准、重监管上来。二是影响政府对事业资源的整合。各级政府及其部门直接举办和管理所属事业单位，造成各级政府及其部门不仅重复投入、相互分割了事业资源，而且使这些资源封闭运行，难以整合，出现重复投入和资源短缺的现象，事业资源浪费问题十分严重。三是影响社会事业健康发展。由于政府部门既管政策制定，又直接兴办事业单位，政府部门很容易利用手中权力为所属事业单位提供政策性保护，从而限制和束缚了社会事业的发展，使许多鼓励社会资本投入公益事业的政策难以实现。四是影响事业单位自身发展的活力。事业单位作为行政机关的附属，运行效率低，缺乏主动为经济建设服务的积极性和竞争力。
因此，改革政府社会管理和公共服务体制，解决政事不分、管办不分的问题，成为一项十分重要的任务。问题找准以后，解决得思路也逐渐明晰，那就是以政事分开、管办分离为切入点，以加强社会管理和公共服务为主要目的，通过建立政府提供公共服务的专门机构，采取“釜底抽薪”的办法，剥离政府部门与所属公益性事业单位的隶属关系，搭建一个平台，创新社会管理体制，发育公共服务体系，推进政府社会管理和公共服务体制改革。
2005年，市编办将深入调研后形成的《关于实行政事分开、管办分离，推进社会管理和公共服务体制改革》的调研报告上报市领导。刘淇书记、岐山市长都在调研报告上做了重要批示，市编委会、市委常委会专门听取了调研报告主要内容的汇报，对调研报告提出的改革思路给予了充分肯定，并决定选择部分试点进行“政事分开、管办分离”的改革探索。
于是，在海淀区，按照先搭建平台、后整合资源的路径，组建了海淀区公共服务委员会，将面向公众直接提供公益服务的事业单位纳入公共委管理，构建新型的政府公共服务体系。在市政府部门，按照先整合资源、后搭建平台的路径，结合园林绿化体制调整和市民政局管理体制改革试点，推进政事分开、管办分离，组建北京市公园管理中心和北京市社会福利事务管理中心，将大型市属公园和民政局所属的福利企事业单位分别先纳入两个中心管理，以后待条件成熟时再搭建集中的管理平台，完善政府公共服务体系。
经过两年多来的运行，上述改革试点取得了明显成效。通过政事分开、管办分离，一是推进了政府部门自身的改革，促进了政府部门职能向加强社会管理和公共服务方面转变；二是推进了事业单位管理体制的改革，加强了公共服务体系建设，提高政府提供公共服务和公共产品的质量和水平；三是推进了事业单位微观体制的改革，逐步加强了对事业单位的监管，收到了“一石三鸟”的成效。同时，也引起了上级领导、兄弟省市和各大新闻媒体的关注，前来考察、调研和采访的人员络绎不绝。
（北京市机构编制委员会办公室）