王 连 夫
〔内容提要〕转变政府职能是行政管理体制和机构改革的核心任务。在新一轮地方政府机构改革全面展开之际，研究如何进一步推进政府转变 职能，显然十分重要和必要。本文全面分析了当前政府职能转变不到位的主要表现形式，深刻剖析了政府职能转变不到位的主客观原因，提出 了进一步推进政府转变职能的对策建议，具有十分重要的指导意义。
2007年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中指出，“政府自身建设存在一些问题。政府职能转变滞后，政企不分依然存在，有些部门职责不 清，办事效率低；公务消费不规范，奢侈浪费，行政成本高；一些地方、部门和少数工作人员还存在官僚主义、形式主义，脱离群众，失职渎 职，甚至滥用权力，贪污腐败。存在这些问题，根本在于制度不健全、监管不到位。”改革开放以来，我们先后进行了五次规模较大的机构改 革，虽然在转变政府职能等方面取得了很大的成效，但仍不能适应社会主义市场经济体制的要求，特别是与党的十六大以来党中央、国务院提 出的科学发展观和构建社会主义和谐社会的目标与要求相比较，还有很大的差距。
政府职能转变不到位主要表现在哪些方面？
转变政府职能一直是历次行政管理体制和机构改革的重点课题，但由于受到各方面客观条件的制约，特别是在社会主义市场经济体制逐步建 立的过程中，许多新情况、新问题层出不穷，每次改革后政府职能转变难以到位的情况依然十分突出。具体体现在以下几个方面：
一是政企不分现象未能得到根本性的转变。在我国现行行政管理体制下，政府既是政权的运行者，又是国有资产的所有者，这是导致政企不 分的最主要原因。多年来，我国的国有企业在计划经济体制下效益差，主要靠财政补贴，习惯于吃财政；实行“拨改贷”后，效益差的国有企 业转而靠银行贷款，专吃银行，结果导致企业巨额负债，致使国有银行被巨额不良资产压得喘不过气来；建立资本市场后，不少国有企业靠政 府“偏爱”独占资本市场，特别是一些素质很差的国有企业，经营业绩不佳甚至多年亏损。在宏观经济领域，“政企不分”表现为“政经不分 ”，我国的国有企业实际上是政府所有制，政府与企业的关系是“父子”关系，作为“父亲”的政府自然要动用一切手段为国企的发展开路， 最明显的表现，就是地方保护主义和重复建设，这种情况，在一些地方和领域呈继续上升的趋势。
二是部分经济职能部门权力过于集中。从2001年10月国务院全面部署行政审批制度改革工作以来，国务院部门共取消和调整审批项目1806项 ，占国务院部门审批项目总数的50.1%，国务院部门保留的审批项目共有1799项，其中，行政许可项目共1314项，非行政许可项目共485项；在 地方，不少地区和部门结合政务公开，对保留的审批事项，建立健全审批公示、社会听证、专家咨询论证等制度和信息反馈机制；一些部门还 积极探索利用现代网络技术对行政审批进行监督的机制。目前，行政审批制度改革已取得阶段性成果，但仍还保留了大量的行政审批事项，比 如发展改革、财政、交通、商务、国有资产管理等经济主观部门，审批事项依旧过多、过滥；审批程序复杂，审批环节多、时限长；重审批、 轻管理，甚至以审代管；审批透明度低，自由裁量权大，特别是极少数机关工作人员利用审批徇私舞弊，违法违纪，给公众利益造成了很大程 度的损害。因此，行政审批制度改革仍然任重而道远。
三是部分政府部门工作效率低下。有的地方仍存在办事难的问题，办一个审批手续十分复杂；有些地方和部门的行政服务效率不高，不能提 供便捷的服务，某些问题的解决总要到各有关职能部门去跑、去要；一些部门人员过多，庙小僧多，办一件事情，都要过多人之手，因而，极 大地影响了政府部门的工作效率。政府工作效率低下的主要表现为两种类型，一种是政府工作人员个人因素差导致的效率低下，一种是制度原 因导致的政府效率低下。制度因素导致的效率低下主要表现为：部门林立，权力分割；政策规定制定工作严重落后于现实需求，大量过时政策 没有及时调整；组织庞大，但决策权集中于少数领导，有权的不办事，办事的没有决策权也不负责任。
四是极少数政府部门官僚主义严重。部分地方和部门形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出，腐败现象在一些地方、部 门和单位比较严重。表现在：一些政府工作人员缺乏工作责任心，工作不沟通、不协调；以部门利益为重，行政成本意识薄弱；不认真履行职 责，缺乏效率意识和服务意识；缺乏大局意识，各自为大，各自为政，遇事不沟通、不协调，导致工作的脱节、推诿和扯皮，其结果是使政府 的政令不畅，政府的绩效受到影响。
五是有的政府部门工作方式落后。一些部门管理方式陈旧；有些关系群众利益的问题，还没有得到政府部门的高度重视；少数政府工作人员 依法行政观念尤其是服务意识不强，行政行为不规范。
政府职能转变不到位原因究竟在哪里？
政府职能转变不到位，既有深层次的客观原因，也有很多实际的主观因素。主要在：
一是某些政府机关难以适应新形势的变化。我国近年来经济、社会各项事业发展很快，对外交流、社会管理、公共服务的任务大量增加，对 政府工作提出了更高、更新的要求。当前，我国政府仍带有浓厚的生产投资型政府的特征，政府历来充当了经济建设主体和投资主体的角色， 在实践中造成了政企不分、忽视社会公共事业发展、发展失衡、金融风险与社会风险累积等问题。尤其是，我国社会结构的调整，如人口结构 、就业结构、城乡结构、地区结构、阶级阶层结构的调整落后于经济结构的调整，我国教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会公共事 业的发展滞后于经济的发展，造成了社会发展与经济发展的失衡。由于有的政府部门习惯于传统的管理模式和管理思路，对于这些大量的突如 其来的新情况、新事物，显得应接不暇，无所适从。
二是部分政府部门仍旧热衷于抓住手中的权力不放。这些部门不愿意放权，对责任却落实不到位，造成权责不统一，因此，一旦出了问题都 互相推卸。行政许可法实施以来，中央及地方各级政府虽然取消和调整了大量的行政许可项目，尤其是各地方也纷纷对行政审批以及相应的法 规进行了大规模的清理和整顿，但是许多清理后保留下来的行政许可之间相互矛盾，无法衔接；一些政府部门甚至将审批权指定转移给其下属 的单位或行业协会，通过这些组织强行收取费用，部门审批乱收费现象表面上消除了，实则由明变暗；一些政府机关还通过增设行政许可条件 “搭车”收费。
三是对政府自身的监管缺乏健全的制度和有力的措施。据统计，国家颁布的法律法规，有80%靠行政机关来执行，推进依法行政的重点在于行 政机关。行政审批是行政机关管理社会、经济、政治、文化的一种重要的事前控制手段，多年来发挥了积极有效的作用。但是，随着社会主义 市场经济的不断发展，在计划经济时代建立的行政审批管理机制的弊端越来越明显，暴露出越来越多的问题。行政审批过多、过滥，手续繁琐 ，时限过长，暗箱操作，重许可、轻监管，缺乏公开、透明的监督制约机制等等，既导致了政府部门的效率低下，社会成本增加，更为行政权 力提供了“寻租”空间，成为滋生某些腐败问题的温床，严重影响了政府的公信度。
四是历次机构改革自身存在着求速求快的思想。从过去历次改革的方式来看，改革开放以来的五次较大规模的机构改革，都是在中央政府主 导、强力推行下进行的，以“运动式”为主要特征，按照规定期限、规定动作、规定方式进行，求速度而轻质量，重事前而忽视事后，特别是 对行政管理体制中的深层次问题，诸如政府职能定位、权限划分、权责关系、责任义务等，无从深究。
五是政府行政管理体制的改革远远落后于社会经济的快速发展。当前，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚的任务非常艰巨，对外开 放面临着新的形势和新的任务。这对加强政府自身建设和推进政府管理创新提出了愈来愈高的要求。我国行政管理体制和机构改革中存在的深 层次矛盾和突出问题没有得到及时、有效的解决，现行的行政管理体制无法适应发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的基本要求。
如何进一步实现政府职能转变？
按照科学发展观的要求，为努力实现构建社会主义和谐社会的宏伟目标，各级政府和部门要在转变政府职能上下大力气。根据现阶段新的形 势和新的工作要求，我认为推动政府职能转变，应从以下几个方面入手：
一是进一步实现政企分开。这是政府职能转变的关键。凡是应该由企业自主行使的生产经营和投资决策权，都要由企业自行决定，政府不得 包办企业投资决策，干预企业正常的生产经营活动；坚决禁止各级政府代替企业招商引资，层层分解并考核招商引资指标；政府要将抓经济的 主要精力放在为各类市场主体服务和创造良好发展环境上。
二是继续推动政府行政审批制度改革。不断弱化政府审批权限，减少、规范政府行政审批项目。行政审批制度改革以来，大量的行政审批项 目被取消，行政方式发生了根本性变革。截至2006年底，全国统一取消的行政审批项目在２０００项左右，在一些市场经济发达地区，更有２ ／３的原行政审批项目被取消。政府行政审批制度改革还要大力推进，进一步清理行政许可项目和非行政许可审批项目，该取消的要坚决取消 ，能下放的要尽快下放，要将政府不该审批的尤其是一些可审批、可不审批的事项，交由社会中介组织或事业单位承办。
三是提高政府对社会管理和公共服务的能力和水平。在经济转轨、社会转型时期，各种社会利益关系和社会结构发生了很大的改变，这就要 求各级政府切实转变自身职能，大力推进政府社会管理创新，提高公共服务水平。在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更要注重履行社会 管理和公共服务职能，重视就业、教育、文化、体育、公共卫生、环境保护、社会保障和社会救助等方面工作，重视政府应对公共危机的能力 建设，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的具有中国特色的公共服务体系。
四是理顺政府部门之间的职责关系。根据形势、任务的变化和需要，重新界定并进一步理顺党政各部门之间的职责分工，规范工作关系，完 善指导、协调、代管、管理及挂靠等方面的管理制度和方式，努力提高工作水平和办事效率，切实解决部门之间、部门内设机构之间存在的职 责交叉、分工过细、管理重复的问题，减少政府职责交叉，避免多头管理的问题。明确各部门职责定位和权限，做到定位不越位、定位不缺位 、定位不错位，建立和谐、高效、顺畅的部门关系；同时，需要各部门相互协调、相互配合，积极发挥各部门整体效能。
五是提高政府部门工作人员的素质。不断运用先进的现代化办公手段和办公工具，来武装政府机关工作人员，特别是面对国际与国内现代竞 争的严峻形势，从适应时代的需要出发，全面提高机关工作人员的自身素质，培养创新型、复合型、协作型的人才。只有提高工作人员的素质 ，才能收到事半功倍之效。在实际工作中，寻求突破、创新，做到热情、周到、优质、高效的工作服务，并具备甘于清苦、勇于奉献、勤于磨 练的精神，达到“学而不思则罔，思而不学则殆”，营造争先创优、团结协作、无私奉献的和谐、进取的氛围。
六是建立政府的责任制度。推行问责制是党的十六大以来行政管理体制改革的重要内容之一，也是建立责任政府制度的主要手段。问责制有 行政问责制和民主问责制。近几年来不断出台的《中国共产党党内监督条例（试行）》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等，都是行 政问责制的重要尝试，但若从根本上扭转贪贿横行、行政紊乱、干部既擅权又不作为的状况，仅靠行政问责制是不够的，还需要全面启动民主 问责制。民主问责制具有多方面的内容，包括选民问责、民意代表问责、司法问责、舆论问责、良心问责等，发达国家已在这方面积累了丰富 的经验，我们可以大胆借鉴。
七是改进政府工作方式。按照规范化、制度化的要求，提高为民服务意识和工作水平，急群众之所急，想群众之所想，力求解决群众的难点 和热点问题，牢固树立“当好人民的公仆”的思想意识；另外，还要发扬民主，推行政务公开，方便群众办事和舆论监督，以人民群众关心的 事项和容易滋生腐败的领域，作为政务公开的重点。
转变政府职能是深化行政管理体制和机构改革的重要任务，也是建立社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的内在要求和迫切需要 ；进一步推进政府职能转变，有利于解决当前改革和发展过程中体制上、机制上的深层次矛盾，有利于扫清制约社会经济发展的各种障碍，也 有利于为巩固改革成果、推进改革开放进程，提供体制上、制度上的保障。
（中央机构编制委员会办公室）