邓 金 霞
【内容提要】 政府与第三部门的合作是社会发展的必然选择。通过什么途径进行合作？如何建立比较完善的合作机制？这是笔者所关心的问题。本文基于政治学、法学和经济学多角度的分析，主张在政府与第三部门间建立完善的委托代理合作机制，并对委托代理中可能出现的问题进行了分析，最后针对性地提出了相关的建议。
构建完善的委托代理关系对于政府与第三部门来说是一种双赢的选择：一方面有助于推动第三部门发展，促进社会的成长与和谐；另一方面有利于政府转变职能、降低行政成本、提高行政效率和减少施政过程中的腐败。
政府与第三部门之间合作的理论与实践
吉德伦、克莱默和萨拉蒙等人在对政府和第三部门之间的关系进行跨国比较后认为政府与第三部门可以建立合作模式,包括两种方式：第三部门作为政府项目管理的代理人出现，拥有较少的处理权或讨价还价的权力；第三部门拥有大量的自治和决策的权力，在项目管理上也更有发言权。
20世纪70年代末以来，欧美等发达国家在民营化、市场化和社会化的过程中，主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理，不断将部分职能转移到第三部门。第三部门数量的增多和规模的扩大使它们逐渐成熟，不仅在一国内部而且在国际事务中发挥着越来越重要的作用。
第三部门推动互信互助的社会关系网络的建立，也是解决福利国家危机的重要方案；适应了新公共行政管理的要求，为政府提供采购产品和服务；促进政府与公众的沟通，有利于保障市民权益;有效防范政府权力滥用或弥补政府能力不足，从而形成政府与社会的治理和善治，也为营利机构营造了较好的发展环境；第三部门的符号价值是它们能在某种程度上提高政府的国际形象,使政府的行为带上了公民参与的色彩，从而提升其国际合法性。
中国第三部门对政府的态度和所具有的独特作用也决定政府与其合作成为可能。中国的第三部门常常采取一种自我限制的发展策略，它们往往避开有争议的或敏感的问题，而将工作重心放在了推动经济发展和解决社会问题上。此外，很多第三部门已积累了一定的组织动员能力、社区工作经验和技巧。
委托代理关系：一个理论分析的框架
委托代理是现代社会生活中的一种普遍现象，适应市场经济和政府职能转变的需要，中国政府已经在探索通过行政合同进行行政委托或政府采购以实现行政职能。通过招标、邀请发价和直接磋商等机制，进行要约和承诺，政府和第三部门之间建立委托代理关系，政府为实现自己的目标而将某些提供公共服务的任务委托给第三部门来承担，政府负责资金和制度支持，第三部门负责提供服务，政府对第三部门进行监督，第三部门对政府负责，二者之间责权明晰。两者达成一种相互依赖并发挥各自比较优势的分工，将国家正确行使职能和发挥第三部门的积极性与创造性统一起来。
一、委托代理关系理论分析之法学视角。根据我国民法的解释，代理是代理人于代理权限内，以本人（被代理人）名义向第三人（相对人）为意思表示或受领意思表示，而该意思表示直接对本人生效的民事法律行为。根据合同法关于委托合同的解释，委托合同是指委托人与受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。委托合同的标的是处理委托事务的行为，建立在双方相互信任关系的基础上，既可以是有偿合同，也可以是无偿合同。受托人的主要义务是依委托人指示处理委托事务、亲自处理委托事务、报告义务、交付财产义务、谨慎处理义务、披露义务。委托的主要义务是：支付费用义务、支付报酬的义务、赔偿义务。
二、委托代理关系理论分析之政治学与行政学视角。在政治学中，委托代理关系一般是指公民作为委托人，授权政府对社会进行管理，政府要对公民负责，公民对政府进行监督，由于存在信息不对称的问题，所以公民的监督在某种程度上是有限的。
20世纪80年代末，适应政府转变管理方式的要求，开始出现行政合同的行政行为。行政合同指行政主体为实现某项行政管理目标或行使行政职能而与其他行政机关或与公民、法人、其他组织之间，在双方意思表示一致的基础上而依法达成的协议。行政委托合同是行政合同的种类之一，它不同与行政授权，是指行政机关把一定的事务委托给另一机关、公务员、其他个人或组织办理的行为。另一方当事人接受委托，便构成行政委托关系。行政委托行为的特点在于，被委托人必须以委托人名义从事活动，活动的法律效果由委托人承受。
三、委托代理关系理论分析之经济学视角。委托——代理关系在经济学研究中主要有多种定义，这些定义都指出了委托——代理关系的共性，即委托——代理关系是基于委托人的委托授权而发生的代理关系，被代理人以委托的意思表示将代理权授予代理人，委托人的利益依赖于代理人的行为。但是仍然存在各有侧重的细微区别：第一和第二个定义的共同点是强调代理关系的契约性，但第一个定义即金森和麦克林的定义同时还强调委托人对代理人的授权，第三个定义强调委托人的利益受代理人行为的影响，而第四个定义强调一般情况下委托人的一些预先权，特别指出了在存在不确定性特别是信息不对称时，委托——代理关系中将会出现代理问题。
政府与第三部门间委托代理问题分析
委托——代理理论是以现代企业制度为对象，针对所有权与经营权的两权分离所派生出来的问题进行研究而形成的有关成果。它把企业看作是委托人和代理人之间围绕着风险分配所作的一种契约安排。由于利己的动机和信息不对称，必然出现“道德风险”和“逆向选择”，因此，企业问题的关键就在于委托人设计一套有激励意义的合约，以控制代理人的败德行为和逆向选择，从而增大代理效果和减少代理成本。 政府与第三部门的委托代理合作机制中是否同样存在公司治理的委托代理关系中的问题呢？委托代理理论的几个核心观点是：
一是“信息不对称”，即委托人与代理人之间有关经营状况的信息是不对称的，相对说来，代理人作为内部人，掌握的经营信息更为直接、及时、真实和充分，因此，在信息不对称的前提下委托人的权益更容易因此受损。
二是“代理成本”，委托人和代理人目标冲突导致出现代理成本，包括监察成本、担保成本和剩余成本。监察成本是指委托人为保证代理人的活动遵守合约而支付的诸如审计、监察等费用；担保成本是指委托人为选择可靠的代理人而支付的市场选择费用；剩余成本是指加在代理人身上的额外控制成本。就第三部门来说，由于其普遍的志愿精神、非营利性质和效率方面的优势，容易和政府达成公益方面的统一，有利于降低政府管理的成本，但是分歧的存在也是必然的，所以，也存在成本的衡量问题。
三是“道德风险”，委托代理契约假设代理人承诺以特别的努力来实现委托人的目标和利益。这要以代理人的良心、责任和忠诚为前提。第三部门的性质决定和政府间委托代理合作机制的道德风险系数比较低，但是，如果代入理性的经济人假设的话，道德风险也是应该考虑到的，而且，即使在西方第三部门发展的比较好的国家，贪污浪费的现象也是时有发生的。
四是“逆向选择”，假如公司是代理人自己的，他的努力所得全归自己所有，他便会拼命努力地工作。但是，如果他的努力所得的回报都归公司的股权所有者，他只是收受一份固定的薪水，他可能就会偷懒，甚至做出与委托人利益相反的选择。他在投资决策、供应决策、经营决策时，就会违背委托人的要求，千方百计地追求自身的利益。非营利组织的一个重要特征时盈余不作为利润分配给个人而是用于组织的进一步发展，但是非营利组织的成员同样需要激励。
五是“内部人治理”，在委托代理关系中，委托人尽管拥有所有权，但因为信息不对称，往往只能“隔岸观火”，成为局外人。而代理人具有信息优势，且直接主持经营管理，控制着人、财、物的管理大权。在这种情况下，委托人可能大权旁落，董事会形同虚设，代理人权利膨胀，甚至“无法无天”。如果没有严格的监督机制和约束机制，就会完全失控。政府委托的第三部门进行管理的重要目的是补充其能力的不足，但是如果这种合作影响到政府的权威和力量，就背离了社会发展的初衷，因此，对于政府部门来说，一方面应该充分实现第三部门的自主治理，这也是其优势来源，同时，必要的监督和约束制度也应该建立起来。
因此，政府与第三部门的委托代理合作机制中，也必然存在和企业一样的问题：代理问题。具体表现在以下困境：1、产出的品质与数量难以测度。与公共部门一样，第三部门的产出属于非市场产出。产出的数量和品质难以测度，产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性，产品缺乏价格信号和消费者的自由选择，因而也就缺乏检验和传递质量信息的机制和渠道。2、服务的间接性。服务购买者不是最终消费者，尚有中间环节的存在。这种间接性特征在某些公共部门同样存在，但在第三部门尤为突出。简言之，服务的间接性导致信息获取的困难，进而导致监督困难。3、监督主体缺位，外部监督机制薄弱。作为弱势群体，第三部门的服务对象不仅在信息获取和处理、利益诉求和资源动员等方面存在能力的缺陷，而且由于受益者所处的不平等地位，他们的监督作用难以有效发挥。缺乏公共部门相对健全的监督组织制度和私营部门天然的价格机制。
构建政府与第三部门间完善的委托代理关系
如何构造对代理人的激励和约束机制，建立和发展良好的委托代理关系，可以使代理人来维护委托人和公众的利益。根据委托代理理论，约束的关键在于如何设计适当的激励机制，诱导代理人去追求委托人的目标，使其行为符合委托人的利益，达到“激励兼容”。应用在政府和第三部门的委托代理活动中，一方面，政府应该为代理人代理行为的实施提供权利保障；另一方面，也应该设置相应机制减少代理成本，保证代理效果。
一、利害相关者协同治理与独立董事制度。对公司治理来说，由于股东主权的存在，主要顾客、供应商、融资顾问、职工和社区代表等利害相关者居于补充考虑的地位。第三部门的利害相关群体至少包括创办的董事、捐助人、管理层和内部职工、服务对象或受益人、政府主管部门、专业协会、所在社区等等。由于其先天的所有者结构特殊性，特别应该主张利害相关者全面参与“协同治理”。
公司治理的宝贵经验之一是引入了独立董事制度。独立董事是指在上市公司中不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事，其特征是独立性和专业性。在解除不称职的总经理、将工作业绩与收入挂钩、减少资产流失、防止高层经理人员本身收购公司等方面，独立董事发挥了积极作用。第三部门要避免董事会发生一手遮天的情况，也可以引入独立董事制度，不仅独立于内部管理层，也有必要独立于原始捐助人，以克服第三部门同样可能存在的“内部人控制”。独立董事的来源，可以考虑有关的社会知名人士、咨询公司、律师事务所、会计师事务所等。较大的第三部门还可以仿照美国公司的作法，允许董事会设立专门委员会，如财务审计委员会、工薪委员会等，并由独立董事组成，承担额外的责任。
二、完善社会监督机制。中国目前的对第三部门采取登记管理机关和业务主管单位双重管理体制，资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助。但年检操作成本很高，而且仅凭年检报表是不足以判断非营利性和实行监督。从国际经验看，社会监督是一个不可替代的机制。美国联邦法律规定，任何人都有权向NGO要求，查看它们的原始申请文件及前三年的税表。同时，人们也可写信给国税局以了解某非营利组织的财务情况和内部结构。1992年英国的慈善法也明确规定：只要交付“合理的费用”，公众中的任何成员有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。对于那些公益性非营利组织来说，信息披露的要求不应亚于上市公司。相对于企业组织来说，非营利组织的公共责任更显突出，更有必要加强自律与他律的结合。所以，非营利组织必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息，并建立非营利组织独立的财务和审计制度。
三、完善政府的监管责任。从信息不对称和内部人治理、代理成本来看，政府的主导作用应该集中在监管上，也只有这样，才能够给社团以自主运作的空间，充分发挥社团的活力和功能。要求第三部门建立预算，并以预算为核心组建真正的对委托代理者的约束机制，包括对委托代理者的检查与处罚机制等。建立绩效考核政策，对于政府出公共服务的政策补贴，要以考核政策执行情况为目标，而项目资金支持者的考核，着重在目标的完成上，或者委托行业协会考核。政府将考核政策和拨款政策相结合，可以推动从事公共服务的生产机构的发展。这些从事服务的生产机构越多，有助于形成生产的多中心秩序和竞争性环境。
建立合理的价格管理体制。根据第三部门经营所提供的物品和服务拥有效用的不可分割性、消费的非排他性、取得方式的非竞争性和提供目的的非营利性的特点，一方面，价格应当体现社会边际成本定价准则，使经营者能够不至于亏本运行；另一方面，价格应当体现公共福利性的特点，可以考虑施以政策上的优惠和减免税收等以提高第三部门积极性。
四、出台有关第三部门员工就业和社会保障方面的法规政策。第三部门难以留住人才是目前非常普遍的现象，这不仅在于工资待遇的差距，更重要的在于人事制度上的不规范。由于第三部门在编制问题上缺乏与其他部门的衔接，第三部门的专职就业人员在户口、档案管理、人事流动、职称、工资、福利、社会保障等方面的一系列困难，都成为制约第三部门吸引和留住优秀人才的重要因素。解决第三部门员工就业和相关的社会保障等问题，关键在于建立第三部门自己的人力资源管理体系和相关的制度规范，并将之纳入市场经济条件下社会整体的人事、福利、社会保障体系，包括建立人才交流中心对第三部门的档案管理制度，在医疗、退休养老、劳动、失业等保险金的缴纳方面。
五、对第三部门自主运作的支持和培育。加强与各职能部门的沟通联系，整合社团内外有关资源，以项目化运作的方式对社团的发展壮大给予全方位的支持和支撑。我国的改革的动力来自于国家自身，国家对社会资源具有最强的动员能力，现代政府在促进第三部门发展方面理应扮演更为重要的角色，而且应该建筑在有利于第三部门有序健康发展的基础上。一方面，国家既不放弃责任，在加强对第三部门管理的同时，也给予必要的补贴；另一方面，也希望能够按照第三部门自身的运作逻辑和组织特征开展工作，在充分尊重第三部门主体性地位的基础上开展协调沟通式管理，而不是不加区别地沿用政府机关的管理模式。
综上，第三部门作为一种提供公共服务的组织，符合政府职能转变和公民社会成长的需要，应该探索并建立起比较完善的机制促进政府与第三部门间委托代理合作机制的建立，以提供更好的公共服务和公共产品，满足多方面需要。
（作者单位：上海对外贸易学院）
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