倪 星
【内容提要】推动政府机构改革需要引入新的理念。在政府管理实践中，英法两国长期实行大部门政府体制，并取得了显著成就。本文对英法大部门政府体制的理论起源、部门构成与演变、部门内外协调机制进行了分析，总结了其成功的经验和实施的制度基础，指出完善的市场经济、成熟的社会自治、政府职能的及时更新、配套改革措施到位是英法大部制成功运作的基础。与此相应，在我国推动相应的改革必须着力强化部门首长的协调与控制能力、围绕职能行使效率设计部门结构、推进相应的综合配套改革，等等。
胡锦涛总书记在十七大报告中指出，“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，……加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”2007年出现的中国出口商品在欧美遭遇查封和质量起诉的一系列事件表明，我国政府的现行部门结构在新的对外开放条件下遇到了新的挑战，分头行使同类职能的政府各部门之间缺乏及时有效的沟通，未能对危机作出迅速、一致的反应，是导致事态恶化的原因之一。随着我国改革开放的逐步推进，社会利益日趋分化和复杂化，各种社会事件和冲突逐渐显现，如何有效管理和妥善处置各种社会事件，构成了对我国政府的全新挑战。这些挑战既要求政府承担一系列新的职能，更迫切地需要政府部门进行结构调整、综合协调，提高职能行使效率。政府职能的变迁反映了政府外部环境的变迁，政府必须通过转变职能与其所处的外部环境相适应；政府组织结构的调整反映了政府内部结构的改变。政府在努力适应外部环境的同时，还必须调整内部组织结构以有效行使变化了的职能。从政府管理实践来看，英法两国长期奉行大部门政府体制（简称“大部制”）并取得了较好的管理成效。当前，研究英法两国推行大部门体制的理论与实践，总结其经验和教训，有助于为进一步推进我国政府机构改革提供启示和借鉴。
英国大部门政府体制的实践
1.大部制的起源。密尔在《代议制政府》一书中认为，设立行政部门的原则应以处理行政事务的目的与手段的统一性为主，1918年发表的《富尔顿报告》确立了设计政府体制的原则，即“按任务分工”的职能原则，从而使“混乱与重叠的情况减少到最低限度”，这是对大部制的明确理论表述。实践中的做法就是把一些职能有联系的小部门合并组成“特大部门”，“特大部门”可以制定自己的策略和决定自己的工作重点，也能自行解决问题，而不用通过部门之间的委员会进行长时间讨论，它大得足以完成一些专门性的工作，它能支持中央比较明确的策略。从20世纪50年代起，随着政府职能的增加，英国有意识地推行了大部制；这一过程在60年代曾加快进行，当时有三个具有代表性的“大部”(卫生与社会保险部、外结合联邦事务部以及国防部)；70年代末大部制推行工作基本完成，之后进入调整和完善阶段，英国政府的部门数量始终维持在18个左右。
2.大部制的部门构成与演变。英国政府的部门构成反映了政府职能对社会需求的回应，以及对提高政府职能行使效率的制度安排。英国的“大部”并没有被当作多个部门的联合组织，而是作为单独的一个部门来管理。有些“大部”在成立初期没有迅速形成内聚力，由于这类问题和政治上的权宜之计，上世纪70年代曾出现过反复，虽然国防部和卫生与社会保险部没有变动，其他主要的“大部”有一些恢复了原状。1974年由于燃料危机，能源部从贸易工业部中分了出来，几个月后，其余的部门也改组为三个独立的新部门。但是，1983年贸易部和工业部又重新合并成贸易工业部。1983年设置的政府部门为17个，分别为：农业、渔业和粮食部，国防部，教育和科学部，就业部，能源部，环境事务部，卫生与社会保险部，贸易工业部，交通部，外加和英联邦事务部，财政部，内政部，检察厅，大法官厅，北爱尔兰事务部，苏格兰事务部，威尔士事务部。2007年的部门设置数量为18个，分别是：司法部，文化传媒与体育部，内政部，卫生部，外交与英联邦事务部，交通部，儿童、学校与家庭事务部，创新、大学与科技部，商务、企业与管制改革部，环境、食品与农村事务部，人力资源部，就业与养老金事务部，国际发展部，国防部，社区与地方政府事务部，北爱尔兰、苏格兰、威尔士事务部。儿童、学习与家庭事务部，创新、大学与科技部的重组反映了英国对教育职能进行了亚职能分析，一部分是基于儿童和家庭的初级教育，一部分是围绕科技创新的高等教育；商务、企业与管制改革部则是“撒切尔主义”的遗产，表明政府不再直接参与国有企业和公共事业运营，而是行使市场监管职能。上述变迁表明英国政府坚持了政府部门行使综合职能的原则，也体现了政府职能的新陈代谢原则。
3.科学、有力的部门内外协调机制。在名义上，英国政府部门内部协调的工作由常务次官完成，在正常情况下，至少有三种部门内部协调手段：公共事务单位，如财务处与编制处，它们和部门中所有同级单位的关系通常使之能发挥主要的协调作用。等级结构也有助于部门内部的协调；按职能分工的原则在部门内部被广泛应用，凡是有联系的职能均由一个单位集中负责。行政费用审查委员会和计划—分析—检查制度客观上也具有部门内部协调作用，这种检查在正常情况下与各个部门的五年“远景”规划相结合，每个部门都可以在财政部同意的全部支出中决定优先考虑的项目，由此产生的一个效果是促使各个部门研究协调未来的计划—分析—检查制度，使各个部门能在行政费用审查委员会同意的支出中“决定需要优先考虑的项目”。部门间协调通常会比部门内部的协调引起更多的问题，可以利用的正式渠道包括：政府部门间共同的机构，不同的部门可以利用共同的机构使行政协调得到很大的便利，外交与英联邦事务部、国际发展部就共同使用特定区域的分支机构。财政部是中央行政部门中最重要的“公共事务”机构，它是中枢的财经部门，也是控制各部门的经费、人员与职位的主要部门，财政控制的特别重要之处在于它在协调财政、人力和经济资源方面的任务，财政部的职责使它对政府政策的每个重要方面都关心。在需要进行较大范围的部门间协调时会委派专门的协调大臣负责，同时，协调部门也被设置以协调部门间关系。在1964—1969年间，经济事务部曾负责长期经济规划工作，包括协调一些不同的部门，如财政部、就业部和贸易部的有联系的活动。
法国大部门政府体制的实践
1.大部制的起源。法约尔的组织结构思想是坚持较小的管理幅度，认为组织上层领导的直接下属保持在6人左右为宜。这一思想反映在政府组织结构上就是坚持规模较小的政府组成人员，每个主要政府组成人员领导一个“特大部门”。法国中央政府的部是指在部长领导下的、具有同一目标的总体，它们负责主管政府某一方面的行政事务，通常设在首都巴黎，但管辖范围遍及全国，法国政府的部的数量维持在20个左右。例如，公共卫生部行使公共卫生，疾病保险和社会保险管理职能；财政部包括预算司，关税和间接税司，保险司，公债司，烟草专卖局，国内贸易和物价司这些亚职能机构。
2.大部制的部门构成与演变。法国政府的部是负责政府某方面事务的行政机构，由政府成员分别领导，政府成员由总理、国务部长、部长、部长代表和国务秘书组成，人员数量一般在25—40人之间。19世纪下半叶，法国政府一般设置5-6个部，第三共和国时期，平均每届政府设置约8个部，第五共和国以来，平均每届政府的部的数量增加到20个左右。1970年的部门设置数量为18个，分别是国防部，文化事务部，议会关系部，司法部，外交部，内政部，经济与财政部，教育部，工业发展部，装备与住房部，邮电部，农业部，交通部，就业部，公共卫生部，退伍军人部，地区发展部，海外领地部。1997年的部门设置数量为14个，分别是国防部，文化和通讯部，议会关系部，掌玺与司法部，外交部，内政部，经济、财政与工业部，国民教育和科研部，装备、运输与住房部，农业和渔业部，就业与互助部，公职、国家改革与权力下放部，地区发展规划与环境部，青年和体育部。其中，工业发展职能并入经济与财政部；交通管理职能并入装备、运输与住房部；通讯管理职能并入文化部，以促进现代文化的发展；渔业管理职能并入农业部形成大农业职能；海外领地与海外发展职能并入外交部；新成立的公职、国家改革与权力下放部则体现了国家职能的进一步转型以及国家职能向社会的让渡。总体来看，法国政府部门的设置体现了“大部制”的原则，部门数量少、职能综合性强，也反映了政府职能对外部环境的适应性。
3.富于特色的部门协调机制。首先介绍部内协调机制，部内办公厅是常用协调机构，它负责为部长开展工作做准备，推动部内各项活动的开展，监督和协调各部门的工作，负责与总理府及其它部长办公厅的联系。各部内部还设有管理部门负责部内协调，为本部的业务活动的开展提供各种服务，如人事管理、财务管理、文献资料和物资管理等。部门内部设立的监察使团则由部长直接领导，如财政总监、教育总监等，其主要职责是检查各部门的工作，监督部署各部门、部的驻外机构和受各部监督的公共机构和团体的活动，并向部长报告。其中，财政总监具有特别重要的作用，其职权范围超出了其所隶属的部。其次介绍部门间协调机制，法国中央政府主要是通过各种会议和委员会来协调各部之间的关系，主要的制度有部长会议，总统委员会，部际委员会和部际会议。部际会议在总理府召开，由总理府办公厅成员主持，就非常广泛的问题进行讨论，所形成的会议纪要经总理同意方能生效，目前，这是最经常使用的部门间协调方式。在1979-1993年间，部际会议平均每年召开1,149次。最后，法国有一个非常具有特色的“借用”机制，即任命政府成员时不一定设置相应部门，而是借用一个大部内部的机构来执行他们的任务。各部之间为了避免机构设置重叠，也可以相互借用。
英法推行大部门政府体制的经验
从英法两国的实践来看，大部制的最大优点是通过将相关事务集中交给一个部门行使，可以使事务得到有效协调；事权集中，减少互相推诿的现象；可以在保存业务人员的同时减少辅助人员，将人力资源配置到一线业务部门。通过考察，我们可以发现，英法两国之所以能够比较顺利地推行大部制是与其经济社会条件密不可分的，也形成了一些富有启发性的经验。
1.市场经济的完善使有限政府成为可能。完善的市场经济使得英法两国政府可以摆脱行使直接的、微观的经济管理职能，转而行使与市场经济的要求相一致的公共行政职能。市场经济条件下政府的一般职能是：促进市场健康有序运行，提供和保障社会公共产品和服务，保护自然环境和消除外部性，实施收入再分配和社会保障，对国民经济的发展速度及结构、方向实施宏观调控。前三项职能属于外部保障职能，后两项属内部调控职能。由于市场经济的完善和政企分工的发达，英法两国的政府部门主要围绕宏观公共职能组成，每个部门的职能范围都比较广泛，政府部门的职能不涉及对经济和社会的微观干预，而是主要行使政策制定、宏观调控与监管职能。政府将资源配置功能交予市场和企业，自身主要负责维护市场秩序，调节经济运行，弥补市场失灵，为市场的可持续运行提供外部条件。这实际上体现了市场经济的完善对政府的职能行使形成了较为明确的限制，从而在根本上限定了政府的职能范围和部门数量。
2.社会自治的发育有效承接了政府职能的让渡。市场经济使得政府的职能具有了有限性，但是从维护整个社会的正常运行考虑，政府还必须承担大量社会事务与公共服务方面的职能。技术进步导致社会日益复杂化，新的社会问题不断涌现，大量新出现的公共事务迫切需要得到解决。因此，在社会事务方面，必须大力培育NGO等社会自治组织，使它们能够逐渐承接政府让渡的职能。现实中，英法两国发育成熟的社会自治使得公民可以根据自愿原则组织起来，提供公共服务和处理公共事务，自发形成一些社团或协会满足特殊公共需求。大量非政府组织或第三部门承担了政府不再行使的职能，既能满足公民的公共需求又能提高满足这种需求的效率，因为这些自治组织提供的服务非常具有针对性，交易成本低。另外，英国还有着悠久的地方自治传统，法国从20世纪80年代也开始大力推进地方自治。地方自治的主体是本地区的居民，居民行使地方自治权的主要方式是选举议员，由议员组成地方议会代表他们行使自治权。地方议会具有自己的行政机构，负责为本地区居民提供公共服务。总体来看，英法两国成熟的社会自治正好切合了政府职能有限性的需要，社会承接了政府转移和让渡的一般性职能，使得政府能够专注于核心性的公共服务工作，为政府推行精简、整合的大部制奠定了基础。
3.强化部门内外协调，注重政府职能的更新。大部制对政府部门的内外协调提出了更高的要求。随着部门数量的减少和职能的扩大，政府部门需要减少与上级沟通的环节并强化沟通力度。在英国，这种需求是通过减少副首相等副职数量、提高部分部长的地位来实现的，如英国的财政大臣具有协调各政府部门间事务和协调大部门内部事务的权力。此外，大部制将原来的部门间协调任务内部化了，这需要为部长设计和提供一种行之有效的部内协调机制。英国的做法是强化部长的协调权力，设置服务于部长的单位与人员，根据部门内部的亚职能设置副职，强调权责一致以提高行政效率。在法国，部门内的协调工作主要有部长完成，总统和总理比较注重部门间的协调。部门内的协调工作主要是部长通过部长办公厅进行，部长办公厅是部长的直接辅助机构和参谋班子，在部内处于特别重要的位置。法国中央政府主要是通过各种会议和委员会来协调各部之间的关系，主要的制度有部长会议，总统委员会，部际委员会和部际会议。但是，英法两国的经验也告诉我们，不能将职能差距较大的部门合并，否则会造成大部内部的各司、局自成体系，极大地增加部内协调成本，造成政治家被技术官僚操纵的局面。通过财政手段开展部门内外协调是值得我国借鉴的一个理想途径，因为它具有统一、理性、客观等优点。最后，推行大部制的目的是优化政府部门结构、提高职能行使效率，政府承担的职能是不断变动和发展的，向大部制转变还意味着要不断推动政府职能的新陈代谢，而非追求简单的机构叠加或零和博弈。因此，在对各个部门承担的职能进行亚职能分析后，可以根据职能整合的原则对现有部门进行优化组合，全面提高行政组织结构的合理性。
4.进行配套改革，从体制和机构方面支撑大部制的运作。需要指出，英国现行的内阁制政府架构能够较好地融合政治和行政因素，为行政部门提供较之于美国式行政部门更为稳定和有力的支持，这是英国推行大部门政府体制的政治前提。在英国，内阁负责衔接中央行政机构和范围较大的政治共同体，由于领导内阁的首相同时是议会多数党派的首领，使得行政部门具有较多的行政自主权，这为推行大部制创造了条件。另一方面，为了推行大部制，英国还进行了一系列配套改革，设置了大量专门负责执行性职能的直属机构。通过改革，将宏观性、决策性职能交由大部负责，具体执行性职能交由直属机构负责，这样既能减少部门设置又能确保特定的执行性和专业性职能得到履行。大部具有功能综合性、设置稳定性的优点，直属机构具有运作灵活性的优点，可以呼应社会变迁对政府职能的新要求。直属机构的权力往往受到较多的限制，其职能行使范围特定而具体，正好与大部相配套。目前，英国政府的直属机构主要有：内阁办公厅、英联邦首脑事务办公室、关税和消费税局、国内税务局、海外贸易委员会、出口信贷保证局、津贴管理局、保险费缴纳管理局、儿童福利管理局、安置救济局、战争抚恤金管理局、信息技术局，这些直属机构分别配合相应的大部行使职能。在法国，总统是第五共和国国家权力的中心，总统及其任命的总理领导下的行政部门较少受议会的控制，法国政府的直属机构也比较发达，如行政和文职总局，政府公报局，收入和成本研究中心，计划总署，公路安全部际委员会，等等。所以，英法两国的行政部门在国家政治生活中具有较多的自主权为推行大部制创造了条件。我国实行党政、议行合一的政治体制，政府总理是执政党的主要领导人，使得行政部门同样具有较为稳定的自主权，这为推行大部制创造了体制条件。
英法大部门政府体制对我国的启示
1.着力强化部门首长的协调与控制能力。推行大部制容易导致一些新的困难，如部门内外协调的困难、技术官僚的主导和政治力量的博弈，等等。“大部门”实际上是对一些职能相近的部门的整合，这必然带来部门内部协调的困难，行使亚职能的各个内部机构之间势必形成某种程度的紧张关系，容易发生争夺部门资源和权威的行为。同时，由于各个大部具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，容易造成各个大部之间的协调难题，从而影响政府政策的整体性。政务官员的频繁流转和行政事务的日益复杂，容易使政务官员丧失对大部的控制，从而使得对部门情况更为熟悉和具有一定掌控能力的技术官僚——常任文官利用信息不对称等优势控制政府部门，妨碍政治家所出台政策的有效实施。政治力量之间的博弈，也会选择利用大部来影响政府的政策实施。因此，一定要注意加强大部之间的协调和对大部的政治控制，防止某些大部阻碍政府政策实施的整体性和造成行政资源的内耗。
2.围绕职能行使效率设计部门结构。我国政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，职能行使的基本程序是决策、执行和监督相协调。在这样的改革框架下，我们的思路是，围绕这四类职能定位对现有部门的职能进行亚职能解析，根据职能同类原则对部门进行优化组合。在职能行使程序上，统一行使决策和监督职能，分类行使执行职能。强化国务院首长的部门间协调作用，围绕决策、执行和监督职能并辅之以核心执行职能建立首长间的分工与合作关系，完善部门间协调制度；坚持部门首长负责制，由部长通过部内单位或特定岗位对部内事务进行协调，注重以亚职能为主线建立部门领导间的分工合作关系。
同时，以职能为横轴、以权力运行程序为纵轴综合设计政府部门结构，政府体制的上下两端为数量较少的决策与监管部门，中间为根据宏观职能进行分类的数量较多的执行部门。对行政部门的宏观职能进行亚职能解析，将亚职能视为一种可以分散诱导行政资源配置的变量，根据职能行使的效率原则对亚职能进行组合以形成宏观职能，根据宏观职能优化组合形成“大部门”。亚职能是对宏观职能的分解，如社会福利职能可以分解为养老保险、失业保险、社会救济等亚职能。通过对宏观职能的亚职能解析，可以更为精确地分析和组合政府部门的现有职能，避免对现有部门设置的整体性否定或肯定，从而减少机构改革的成本。在作出如何优化组合亚职能的决策时，应坚持提高职能行使效率和适应社会发展的标准。
3.推进与大部制相适应的综合配套改革。政府调整职能是为了适应新的社会形势，政府调整组织结构是为了提高职能行使效率。我国政府需要在进一步转变职能的基础上，通过优化组合行政职能与部门结构，有效履行变化了的职能，更好地回应社会需要。成功地推进政府机构改革，需要在系统的和发展的视角下综合考虑各种方案的成本与收益。大部门政府体制最明显的优点是可以减少部门数量，提高政府行使同类职能的效率，有效避免部门间的推诿与职能交叉行使带来的行政资源内耗。建立在市场经济、社会自治基础上的西方发达国家的政府组成部门数量普遍少于中国。但是，大部门政府体制最明显的缺点是对各部门内部的协调要求比较高，需要强化部门首长的协调作用，围绕部门的亚职能开展部门内部领导的分工与协作。我国下一步的政府机构改革，可以借鉴英法两国推行大部门政府体制的经验，同时也必须注意行政改革的完整性、系统性和全面性，注意培育社会自治、地方自治，为大部制改革的成功奠定坚实的基础。（作者单位：中山大学行政管理中心）
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