沈 萍
【内容提要】专业技术职位是政府职能专业化发展的必然结果。我国公务员职位分类中专业技术人员的确立也伴随着专家学者的论证和法医官、企业注册官、质量技术监督官等试点的成功，而以法律形式在新《公务员法》中确立了下来。本文从静态分类和动态实践中的结果来论证专业技术职位设立对社会和公务员个人的意义，并结合公务员局的最新动向讨论如何完善公务员分类制度。
分类管理是现代公共职位管理的基本要求，是现代公共职位管理制度设计、建立和运行的基本原则，是实现公务员绩效考核可比性和公务员管理科学化的基础。职位分类的科学合理化程度将直接影响到公务员管理其他环节的效率与效能。
专业技术职位是政府职能专业化发展的必然结果，是对不同类别公务员进行分类管理的科学要求。随着我国政府管理专业化程度的提高，政府机关对专业技术人员的需求量不断扩大，建立一支专业化的公务员队伍显得日益重要。我国的《公务员暂行条例》因为出台时间较早，当时社会分工不细，对公务员的专业化要求也不高，因而公务员内部不分类别，所有公务员都使用同一种管理方式，晋升、工资等都是一个模式，越来越多的学者指出这种模式不利于公务员科学管理和公共服务质量的改进，对公务员进行分类是大势所趋。2006年《公务员法》将公务员分为综合管理、专业技术和行政执法三类就是对上述对学者们呼声的回应。其中，专业技术类公务员的设立有现实意义和深远影响。本文将从静态分类和动态功能解释专业技术人员设立的意义，并结合在实践中工商系统和公安系统的企业注册官、法医官等实例，讨论现在分类制度中尚需改进的地方。
理论回顾及西方经验
因为西方社会进入现代化的时间较早，所以他们对专业化的研究由来已久。较早系统研究专业职业化（professionalization）的社会学家卡尔-桑德斯认为“所谓专业是指一群人在从事一种需要专门技术的职业。专业是一种需要特殊智力来培养和完成的职业，其目的在于提供专门性的服务”。1933年，布兰德斯（Brandeis）提出:“专业是一个正式的职业；为了从事这一职业，必要的上岗前的训练以智能为特质，包括知识和某些扩充的学问”。1948年，美国全国教育协会公布了关于专业的八条评判标准：（1）专业实践属于高度的心智活动；（2）具有特殊的知识领域；（3）受过专门的职业训练； （4）经常不断地在职进修；（5）视工作为终身从事的事业；（6）行业内部自主制定规范标准；（7）以服务社会为最高目的；（8）设有健全的专业组织。
随着上述对专业化的研究以及专业国家的成长，基于公务员工作性质的专业性而带来的职位分类问题逐渐受到行政管理方面学者的关注。比如美国学者怀特认为“职位分类是基于政府和公务员的利益，将公务职位就其所任工作性质、内容及责任，予以准确的定义，有顺序的排列，公平的品评，以作为人事管理上公平处理的基础”。葛利芬海京认为：“职位分类就是将归集所得的事实加以分析，以找出公务职位中究竟有多少不同的种类和职级，须在人事管理上作不同处理的一种程序。”
学者们对职位分类的讨论影响了美国政府公务员的分类，专业技术类公务员的地位在职位分类确立之初即通过法律确立了下来。虽然职位分类经历了多次变革，但专业技术类公务员始终占有一席之地：1923年美国国会通过《职位分类法》即把公务员按照其业务分为专业和科技、次专业、书记行政和财务等五类；1949年的《职位分类法》将公务员的职门合并为2类：一般行政职门和技艺保管职门，其中技艺保管职门即专业类公务员；1978年文官制度改革，将联邦政府文官按职务性质分为：专业与科技类；次专业类、书记、行政与财务类；工艺、保护和保管类；事务和机械工作类。当前，美国联邦政府的许多部门为专业技术类公务员设置了专家职务，如林业局的林业专家、国家航天和空间局的航天工程师和空间科学家、美国国会责任总署的审计专家等。英国的公务员分类同美国一样，也单为专业技术公务员开设了一类，分为科学类、专业技术类等共计11类。英国专业技术类公务员也有相对独立的职务层次，如专业技术类中的科学组分为5个职务层次：主任科学官员、高级科学官员、高等科学官员、科学官员以及助理科学官员。
从英美公务员分类的实践可以看到，通过设立不同类别的公务员职位，既满足了将人员按照职位、职系、职等进行科学的分类的要求，反映出职位、职务的具体内容，使因事设职、因职设人变为现实，又能把社会的行业和行政职务挂起钩来，使两者有机的联系起来，从而使人事行政的各级管理保持效率、统一。对于专业技术类人员来说，这种职务层次的分类克服了专家有职无权的缺陷，使他们没有必要去挤所谓的领导职务序列了，而安心于本职工作。
我国专业技术类公务员的确立
《公务员法》的立法者之一宋世明教授曾给专业技术类职位下过定义：它是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。
先前的《暂行条例》对公务员分类制度没有设置专业技术类职务，公务员在横向上缺乏明确的职位的分类，纵向的分类也仅仅体现在职务级别的高低上。十几年来的实践证明，这种仅仅以是否担任领导职务为标准，而非按照职位的性质和特点进行的分类，将所有的公务员都绑定在一套职务序列中，实行同一种管理办法，实践中引发了许多问题。有学者将原先的公务员分类称为“粗放型笼统式分类”，是在“用‘最小公倍数’法则对待一切公务员，而不顾个人和机构的条件与环境，是一种‘一个号码适合所有人’的人力资源管理方法，是以牺牲效能为代价强化了同一性”。
这种“粗放型笼统式分类”体现在：忽略了专业技术类公务员的特殊性，抹煞了他们在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径以及管理方式等方面与从事一般行政管理工作的公务员的差异。这就导致对专业技术人员的职称评定和工资待遇的解决非常困难，造成高层次的专业技术人员对加入公务员队伍积极性不高，甚至望而却步。这引起了我国学者的讨论和政府有关方面的重视。
（一）对设立专业技术类公务员的讨论
我国台湾学者张金鉴认为：“公务职位分类是应用于人事行政的一种方法，将政府机关事务性质的职位，根据工作种类，工作难易繁简，责任轻重及所需资格条件四项标准加以分析，整理和品评，以区别其异同。凡此四项分类标准，充分相似的职位，合并为一个类，并给予每类定义与说明，以作考选、任用、待遇、考核、升迁等人事业务的基础，及其他革新管理的依据。”专业技术类公务员的设立是基于多项考虑而区别设立的，设置专业技术职位是国外公务员实行分类管理的通行做法与一般规律。
我国也早有学者提出要专设一个专业技术类公务员。早在1987年时任人事部职位职称司司长的王雷保就组织有关专家开始着手设计职位分类结构。他们的方案提出，公务员横向划分主要依据工作性质，即所用学识和技能是否相似或相同。该方案提出将国家公务员划分为行政执行类和专门技术类，33个职组。其中行政执行类职门有25个职组，专门技术类职门有8个职组，共计138个职系。他们的分类方法影响着后来学者的讨论。
宋世明提出“适才适用”与“适才适遇”是职位分类的两大基本理念，关于职位分类的制度设计都是围绕这两大基本理念而展开的。“适才适用”也可以说是“专才专用”，就是公务员的专业化建设。要做到“适才适用”就要设计符合公务员专业化发展的职业发展渠道。公务员或者沿着职位的阶梯晋升，或者沿着职务序列的阶梯晋升，或者沿着两条阶梯晋升。
公务员法起草小组在2001年7月起草的《关于对公务员中的专业技术人员、行政执法人员实施分类管理》的专题研究报告是最早提出将专业技术类职位、行政执法类职位从一般行政类职位中区分出来的。之后又陆续有课题支持起草小组的研究结果：由广东省委组织部承接的中央组织部2003年重点调研课题《关于完善干部职务和职级相结合制度建立健全干部激励和保障机制问题研究》也提出公务员应划为领导职务类、行政类、专业技术类、后勤服务类，这种方案虽考虑到现实需要，但缺陷是类别划分的标准不统一。
2003年3-6月，公务员法起草小组会同公安部、海关总署、国家工商总局、国家税务总局、国家环保总局、国家质检总局，就划分行政执法类、专业技术类职位的必要性、现实性以及分类管理做了深度调研与论证，初步形成了公务员法中类别划分方案，即：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等的类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别”。
（二）专业技术类公务员设立的试点
在一些媒体的报道中专业技术类公务员的试点被概括为“官改”。但是，此“官”的含义已有重大变迁，它不再是侧重一种权力拥有、行使者的代称，而更多是一种职业分工上的称谓，这种变化显然是针对现实存在的公务员职业分类制度的弊端。专业技术类公务员的试点可以分为公安系统、工商系统和质检系统三类。公安系统因其工作的特殊性而最早进行试点。
2000年1月，人事部、公安部印发了《关于在公安刑事、技术侦查队试行专业技术任职资格制度的通知》，决定在广东、安徽等五省（区、市）公安机关进行专业技术职位任职制度试点。据原人事部部长尹蔚民介绍，在全国公安机关公务员队伍中，约有近10万从事专业技术工作的公务员，他们广泛分布在刑事科学技术、技术侦查等公安特种专业，以及翻译、医疗等社会通用专业。2003年底，五省（区、市）试点工作基本结束，2004年7月在总结试点经验的基础上，人事部与公安部联合下发了《关于在全国公安机关刑事科学技术、技术侦查队伍试行专业技术职位任职制度的通知》，决定在全国公安机关刑事科学技术、技术侦查队伍试行这项制度。此项制度设计了法医官、鉴定官、行动技术官3个系列专业技术职位，并分别从高到低设置了1到7级专业技术职位等级。
“该改改了，12年了，我国对500万行政机关的公务员实施单一管理模式，这已经不适应社会发展。”我国《公务员法》起草小组成员宋世明对公安系统的试点这样评价。他认为，五省区“两官”试点的推进，在一定程度上表明我国公务员实施分类管理在走向专业化的步伐加快。
继公安系统试行专业技术职位任职制度之后，“企业注册官”于2004年在上海出现，这场改革萌芽于2004年2月初：国家工商总局副局长刘玉亭与上海市副市长周太彤在一次会议上有了初步构想，后与人事部沟通获得了一位副部级官员的同意。同年7月，人事部和国家工商总局联合发文，批准在上海市工商局进行试点。2004年11月4日，我国首批280名企业注册官在上海产生。
质检系统因其工作的复杂性而最晚进行试点。在2005年2月，人事部、国家质量技术监督检验检疫总局联合下发〔2005〕15号文，要求内蒙古、黑龙江、江苏、福建、云南等5省区质检机构开展专业技术类公务员管理试点，推行质量技术监督官和检验检疫官制度。系统中从事标准化、计量、质量管理、合格评定等业务工作的公务员，将被聘为1-7级质量技术监督官。这次试点涉及了五省13000多名在职公务员。
可以看出，专业技术类公务员的立法秉承着先易后难的理念：从专业性极强、部级关系单一的职位，到涉及多部协调的职位。随着试点中经验的累计和不断的成功，对专业技术类公务员的分类终于纳入了立法过程。
（三）设立专业技术类公务员的立法过程
对专业技术类公务员的设立经过了两次审议和一次表决。在第一次审议中，2004年12月25日原人事部部长张柏林在十届人民代表大会常务委员会第13次会议上做了关于《中华人民共和国公务员法（草案）》的说明：“国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置专业技术职务和行政执法职务，并规定，国家根据法官、检察官的工作特点设置相应职务；根据人民警察以及海关和驻外交机构公务员的工作特点，设置相应的职务和衔级”。草案中相关的条文如下：
《公务员法（草案）》第十条：机关实行职位分类制度。国家根据职位的性质、特点和管理需要划分职位类别，设置公务员职务，实行分类管理。机关在确定职能、机构和编制的基础上，进行职位设置，确定职位的职责和任职资格条件。
第十一条：国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置专业技术职务、行政执法职务。专业技术职务与行政执法职务的适用范围、职务层次与职务名称，由中央一级公务员综合管理部门规定。
第二次审议是在2005年4月21日十届全国人大常委会第十五次会议，全国人大法律委员会关于《中华人民共和国公务员法（草案）》审议结果的报告认为草案基本可行，但认为草案中关于职位分类与设置专业技术职务和行政执法职务的规定的关系不明确，对职位分类规定得不够清楚，建议按分类管理的原则，把主要的职位类别予以举例规定，并按职位类别设置公务员的职务。法律委员会建议把原先草案中的规定合并修改为“国家实行公务员职位分类制度”，“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定（此为草案二次审议稿第十五条，即后来公务员法的十四条）。同时增加规定“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”（草案二次审议稿第十六条，即后来公务员法的十五条）。
对《公务员法》的表决是在2005年4月26日，全国人大法律委员会主任委员杨景宇在作全国人大法律委员会关于公务员法（草案二次审议稿）修改意见的报告时除了将草案第三章名字“职务与职级”改为“职务与级别”外，其他没有做修改。至此，专业技术类公务员正式在我国公务员体系中确立。
专业技术类公务员确立的意义
专业技术类公务员的确立的意义有很多，可以分为社会层面和个人层面两种。
在社会层面，随着社会发展程度越高、分工越细，对人才的专业化要求就越高，专才的价值才最大限度地显现出来。当行政领导面对像SARS一类的专业性很强的公共问题，自身不一定就是无所不晓的行家里手，但必须承担领导责任。这种领导责任必须以某种专业技术责任（由专业技术类公务员专门承担）为支撑，才算牢靠。另外，设置专业技术职位也可以说是加入WTO后推进政府职能转变的内在要求，因为随着关税壁垒逐步取消，技术性贸易壁垒这种非关税措施将成为保护国家经济利益的主要手段。政府中专业技术人才的能力从一个方面体现了一个国家保护本国经济利益的政府能力。
其次，专业技术类公务员的确立将减少因为专业人才流失而对政府和社会造成的损失。之前由于没有专业资格评定以及专业技术职务的设置，拥有专业技术的公务员绝大部分只能进入非领导职务系列，即走办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员这种既定的职业发展阶梯，这些非领导职务既体现不出公务员专业技术水平的高低，更无法调动他们钻研业务的积极性，专业技术类公务员往往难以得到社会的公正评价，导致大量优秀专业人员流失。在现有职务序列的误导下，专业人才往往也会去挤领导职务的发展渠道，即使幸运地进入了领导职务序列，专业技术因之荒废，这也是一种变相的人才流失。
第三，专业技术类公务员的确立提高了政府的办事效率。以上文提到的企业注册官为例来说，自上海试点企业注册官专业人员后，所在机构的办事效率有了显著的提高。如图1所示，原先的模式至少需要2-3名公务员经过5天以上的程序才能完成的工作，而现在具有相应事权的企业注册官当场受理、当场决定，甚至可以当场颁发营业执照。加上上海的企业注册官还实行了署名制，促使他们受理申请时更加审慎，审查材料时更加细致。有关方面的统计显示，自企业注册官制度试行以来，因信息输入错误而被退回补正的申请案显著减少。因为企业注册官的设立使得工商局内内处理企业注册的相关公务员的职责划分更为清晰，从运行结果来看，专业技术类公务员的设立大大节省了行政程序所需的时间和人力。
图1：注册官出现后企业注册程序的改变
（资料来源：笔者自行绘制所得）
对于公务员个人来说，专业技术类的确立调动了相关人员的工作积极性，有利于专业人才的成长。
首先，专业技术类的确立有利于他们的职业生涯发展。在这之前大家都往领导职务上挤，公务员价值实现的途径狭窄，职业发展渠道和上升阶梯过于单一。对绝大多数公务员来说，仅仅依靠晋升职务来提高待遇是很不现实的——目前我国公务员的现状是，相当部分的公务员职务层次均在科级职务以下，绝大多数人在30-40年的职业生涯中只有办事员和科员两个晋升台阶。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性，成为难以持续激励公务员的“瓶颈”。当时专业技术人员因为没有相应的职位设计和专业技术水平高低的判定尺度，只能局限于非领导职务上，缺乏积极性。而现在他们只要在自己的专业范围内好好工作，也能一步步晋升。
第二，专业技术类公务员的确立成功地激励了相关人员的工作热情，并提高他们的绩效。激励是现代管理学的一条重要原则，美国哈佛大学心理学家威廉·詹姆斯在对激励问题的研究中发现：在一般情况下，一个人如果得不到激励，仅能发挥其能力价值的20%～30%，而受到充分激励后，其能力价值则可发挥到80%～90%。因此，有效的激励也是打破专业技术类公务员因工作的重复性带来的庸庸碌碌、不思进取格局，激活公务人员危机意识、进取精神和责任感的重要措施。另外，根据弗鲁姆创建的期望理论，激励作用的大小取决于两个因素：对激励因素实现可能性大小的期望，称为期望值；激励因素实现对本人意义的大小，称为效价。激励时要处理好三个方面的关系：一是努力与绩效之间的关系。人们总是希望通过一定的努力达到预期的目标，如果专业技术类公务员主观认为达到目标的概率很高，就会有信心，并激发出很强的工作力量，反之，如果他认为实现目标的概率很小，就会失去内在的动力。二是绩效与奖励之间的关系。人们总是希望获得成绩后能够得到物质或精神上的奖励。如果专业技术类公务员认为取得成绩后能获得合理的激励，就会产生工作热情，否则就可能没有积极性。三是奖励与满足个人需要的关系。人总是希望自己所获得的奖励能够满足自己某方面的需要，在专业技术类公务员分类出来后，他们的期望就很明确了，因为他们通过努力工作能得到到合理的物质和精神方面的激励，于是，工作绩效就提高了。
总之，公务员法特别设立了专业技术职位，使专业技术类公务员的管理、晋升、发展有了法律的依据，以公务员的业务能力和工作绩效作为考核重点，为日益增多和专业化的技术官僚提供了一种较为科学的价值实现渠道。这有利于稳定和吸引科技人才进入公务员队伍，有利于培养一支“少而精”的政府专家队伍，从而为提高公务员队伍的整体效能提供了制度保证。
专业技术类公务员设立尚需改进之处
鉴于实际工作的复杂性，《公务员法》第14条还授权国务院对于职位特殊、需要单独管理的，可以增设其他职位类别，并规定各职位类别的适应范围由国家另行规定。这不仅为进一步完善公务员职位分类制度留有余地，也为各部门结合实际情况分类实施职位分类制度留下灵活空间。同时，这也表明在对职位分类制的探索上，我国的公务员制度的法制建设还需进一步加强。
正如质检试点之一的江苏省一官员所说，“公务员分类改革不好搞，设岗工作千头万绪。”推进这场改革并不容易，因为设立专业技术类岗位的前提是要先划清事权，所以得厘清哪些工作是重点，哪些是次重点，哪些是假重点，这需要部门内的反复探讨和周密思考。如果因为策略失误而导致工作中出现“工作真空”、“三不管”地带，会带来一系列麻烦。
另外，专业技术类和行政执法类公务员的职务序列在《公务员法》中没有明文规定，而是说“根据本法由国家另行规定”。新组建的国家公务员局将承担公务员分类管理职能，拟订公务员职位分类标准和管理办法推进公务员分类管理的工作将由国家公务员局职位管理司负责。在《国家公务员局2008年下半年工作要点》的通知(国公局发〔2008〕3号)中说“合理界定各类职位的范围，着手研究公务员分类管理办法。进一步总结公安机关、国家安全机关专业技术类公务员管理试点工作，推进和适时启动国家工商总局和税务总局行政执法类公务员管理试点，研究起草行政执法类、专业技术类公务员管理办法，力争年内形成初稿。”但笔者经过查阅，只找到公安系统中对从事刑事科学技术和技术侦查队伍专业人员评审的工作办法（即《关于2007年度和2008年度全国公安机关刑事科学技术和技术侦察队伍高级资格评审工作有关问题的通知人社厅发（2008）7号》），而其他专业技术类公务员的职务序列评定则尚未出台。法律细则的出台对现实操作有积极指导意义，只有对专业技术类公务员的职务序列做了具体规定，才能使得分类制度真正能处处有法可依，落到实处。（作者单位：复旦大学）
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