丁铁军
【内容摘要】社会事业投资主体多元化体现了我国基本经济制度的要求，符合资本运行规律，是尊重社会资本已经多元化事实，缓解国家财力矛盾的需要。实现社会事业投资主体多元化应当坚持国有资本主体地位，其它社会资本适度发展，合理确定适用范围及比重，加快调整行政管理方式，即由直接管理向间接管理过渡。应将社会事业投资主体多元化改革纳入社会事业机构改革方案之中，配套落实，改革方法要积极稳妥，相关政策要同步跟进。
建立投资主体多元化产权模式，是我国社会事业机构的发展方向，是当前事业单位改革面临的一个重要课题。仅靠国家投资办社会事业是计划经济时代的做法，不符合社会主义市场经济的要求，不利于社会事业及其机构的健康发展。应当在进行事业单位分类改革的同时，推进社会事业投资主体多元化，以克服因投资主体单一造成的种种弊端，进一步增强社会事业功能，为社会提供更好的公益服务。
推行社会事业投资主体多元化的根源
首先，推行社会事业投资主体多元化体现了中国特色社会主义基本经济制度的要求。公有制为主体、多种所有制经济共同发展是中国特色社会主义的基本经济制度。社会事业作为发展中国特色社会主义的重要组成部分，也应当遵循这项基本经济制度。在社会主义市场经济条件下，国家既需要公有制经济的主导地位，也需要其它所有制经济共同参与市场，不仅是企业，也包括部分社会事业。虽然社会事业活动本质上是非营利性的，发展社会事业最终是实现社会公益目标，但在现阶段，相当一部分社会事业机构的宗旨还必须通过市场来实现，社会事业机构与其他经济组织共处一个大市场之中，同样需要遵循市场经济规律，按照市场经济规则运行，按照共同的制度要求和普遍原则来安排，其产权制度的构成应当适度考虑多元成份，在整体结构上与企业组织一致。在社会事业领域增加除国有资本以外的其它资本，有利于社会事业机构在行业内部形成竞争，进一步增强活力，从而更好地促进社会事业发展。
其次，推行社会事业投资主体多元化符合资本运行规律。社会资本投入社会事业最终是以赢利为目的，社会事业作为一个产业允许社会资本投入，必须具备赢利的条件，否则将难以支持持续的社会资本投资热情，最终导致利用社会资本的失败。因我国还处于社会主义初级阶段，在市场经济条件下发展社会事业，还不能将公益性与赢利性完全分离，否则会影响社会事业的发展，影响社会公益目标的实现。从我国公益类社会事业发展现状看，有相当一部分事业机构，一方面根据社会发展需要履行社会公益职能，另一方面从维持自身发展需要出发带有一定的赢利目的。这种情况会在相当长时间内得以保持。这种公益性与赢利性并存的条件，为除国有资本以外的其它社会资本进入提供了可能。只要宣传工作到位，政策措施合理，管理方法得当，社会事业投资主体多元化必将得到很好的落实，并始终掌握在国家可控制的范围内。
再次，推行社会事业投资主体多元化是尊重社会资本已经多元化的客观事实，缓解国家财力跟不上社会公益需求矛盾的需要。中国特色社会主义的基本经济制度确立之后，国家经过推行一系列改革措施，使社会资本格局发生了很大变化，除国有资本以外的其它社会资本在国民经济中已占较大份额，推行社会事业投资主体多元化，是顺应其变化的必然选择，有利于调动其它社会资本投资社会事业的热情，从而更好地利用社会资本，推动社会事业的繁荣。我国经过改革开放三十多年的发展，社会物质条件有了很大改善，但与此同时，人们的生活需求也在不断提高。从近些年各类社会矛盾的反映看，现有社会事业产品的数量、质量已经不能满足需要，随着经济发展和个人可支配收入的增加，其需求标准还将进一步提高。由于我国经济基础还是相对薄弱，社会事业领域发展滞后问题在一定时间内依然存在，仅仅依靠国家投资举办社会事业将难以跟上人们的公益需求。这就需要另辟蹊径，从其它社会资本做文章，通过引入多元化投资模式，解决国家对社会事业投资不足问题。从各地改革实践看，适度发展其它社会资本投资的社会事业机构，对社会事业是一种有益补充，确实弥补了一些因政府投入不足造成的社会公益服务不到位问题。尽管这方面的工作还不尽完善，但其发展方向应当予以肯定。
实现社会事业投资主体多元化的基本思路
（一）坚持社会事业投资主体多元化的基本原则
社会事业领域投资主体多元化，坚持国有资本主体地位始终保持不变，其它社会资本适度发展的原则。我国社会性质决定了发展社会事业必须以国有资本为主体，保持党和国家对社会事业及其机构的绝对控制力，在社会事业领域发展多元投资主体不能脱离这一基本框架。但从中国特色社会主义的基本经济制度和我国基本国情出发，在强调国有资本主体地位的同时，还必须重视其它社会资本的适度发展问题。尤其在现阶段，不能忽视其它社会资本的补充作用。要适度增加其它社会资本对社会事业的投资比重，以解决我国社会事业领域投资主体单一问题。
（二）合理确定社会事业投资主体多元化适用范围及比重
本文所指社会事业机构是指从事社会公益服务的机构。总体看，社会事业机构都可以尝试投资主体多元化模式。但对国家投资举办的社会事业机构所占份额，对不同时期、不同行业推行投资主体多元化规模及比例配置要适时适度予以控制。
从维护社会主义国家政权稳定和保障基本社会公益服务需要等因素考虑，国家投资主体地位主要体现在涉及关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务行业，在这些行业体现国家控制力，可以保证党和国家的意志得到顺利实现；与此同时，在其它社会事业领域，应当从市场经济发展需要和客观经济规律要求出发，根据社会事业发展需要和人民群众需求，加大其它经济成份的投入，对有些可基本由市场配置资源的行业，则应基本放开投资主体限制，实现市场化运作。在应该由国家为主投资举办社会事业机构的行业，也不搞投资主体清一色，在确保国家安全、公共安全等政治需要和国家投资占有主导地位的基础上，允许其它社会资本投资的社会事业机构适量参与进来，形成市场竞争，以增强行业内部的活力。应根据形势发展的需要，对社会事业投资结构适时作出调整，国家对有的行业应当加大投入，有的行业则应减少投入。要重视解决当前普遍存在的因其它社会资本参与不够造成的社会事业领域投资主体比例严重失调问题，制定鼓励政策，并采取积极有效的落实措施，吸引其它社会资本投资举办社会事业机构。
（三）加快调整多元化模式下的行政管理方式
国家对社会事业机构的管理，应当由直接管理向间接管理过渡。目前，行政机关对事业单位基本采取高度集权管理方式，事业单位对本单位人财物没有完全的自主权，许多事业单位只是行政机关的附属物，其法人主体地位得不到有效体现。这种现象在行业主管部门下属事业单位中反映尤为明显，这些行业主管部门同时也是其人事管理部门，并掌握其开办资金，这类事业单位的自主权基本得不到体现。这种管理方式，不仅弱化了事业单位法人主体意识，使其主动性、创造性得不到有效发挥，也成为其它社会资本进入社会事业领域的障碍，使其它社会资本得不到公平的生存和发展空间。
建立社会事业投资主体多元化模式，要求行政机关对现行事业单位管理方式进行系统改革，实行管办分离。今后行业主管部门将不再管理事业单位的人事和资产，这些工作交给其它专门机构进行管理。行业主管部门主要依据相关法规和政策对社会事业机构开展业务活动实行宏观管理，监督指导其为实施国家的社会公益目标服务。具体可通过科学制定宏观政策、行业发展指导规划、完善公平竞争规则、强化市场监督管理机制、提高服务水平等措施，实现对社会事业及其机构的管理，最终达到推动社会事业发展的目的。要在行业主管部门和社会事业机构之间科学划定责任边界，使之有所为有所不为都能找到明确依据，这也是落实依法治国方略的要求；要科学建立社会事业机构的准入机制，由事业单位登记管理部门和相关行业主管部门按分工组织落实，进一步加强对准入机构的规范管理。推进社会事业投资主体
多元化改革的组织策略（一）改革方案要配套实施
应将社会事业投资主体多元化改革工作纳入国家对社会事业机构改革的整体方案之中，有计划、有步骤组织落实。当前，主要应与事业单位分类改革紧密结合，按其功能进行统筹安排。社会事业机构产权制度改革与事业单位分类改革工作密不可分。分类改革是产权制度改革的必要条件，而产权制度改革对分类改革也有很好的促进作用。在制定事业单位分类改革方案时，应将社会事业投资主体多元化问题纳入其中，作为分类改革的一项内容；在实施步骤上，按照先分类改革，后产权制度改革的顺序进行。先进行分类改革，可以对各类社会事业机构的属性作出准确判断，减少产权制度改革盲目性。反过来，产权制度改革对分类改革内容是一种补充和完善，有助力于分类改革取得良好的效果。
（二）改革方法要积极稳妥
先易后难分步进行。社会事业机构涉及行业众多，情况非常复杂，进行社会事业机构产权制度改革不可能一步到位，尤其因部分事业人员的切身利益受到影响，改革中会遇到一定阻力。为此，进行社会事业机构产权制度改革不宜一刀切，应当先易后难，成熟一批实施一批。总体上看，可从社会事业机构力量明显不足，但公众需求强烈的行业入手，从有利于由社会配置资源的新兴行业入手，然后有条件的逐步推开。
发挥中央和地方两个积极性。推进事业单位投资主体多元化改革中，对应当由国家控制，不宜全面放开的行业，由国家统一规划、统筹安排、适度推进，各地不宜各行其是；对不涉及国家安全、公共安全，可由社会配置资源的行业，应当更多地发挥地方作用，让有条件的地方进行试验，探索一条具有中国特色的社会事业发展新模式。投资形式因时因地多样化发展。社会资本进入社会事业领域，应当根据不同时期、不同地方的实际需要，采取多种投资形式。既可以直接投资，也可以间接投资。具体形式包括：独资举办社会事业机构，向事业单位参股，向事业单位租赁公益服务项目，事业单位服务外包等。
（三）相关政策要同步跟进
国家的社会事业发展政策对推行社会事业投资主体多元化产生直接影响。现有政策在事业单位管办合一管理体制下形成，在许多方面只有利于国有资产举办的事业单位。为此，推行社会事业投资主体多元化，有必要对相关政策作一次全面调整。调整的基本要求：取消部分社会事业领域对其它社会投资主体限制性、歧视性条款，实现各投资主体的公平竞争，提高各投资主体参与社会公益事业的积极性；坚持按经济规律和市场规则办事，在基本可由市场配置资源的社会事业领域增加市场化成份，减少行政干预，让市场在社会事业领域发挥更大的作用。
（作者单位：江苏省南通市编办）