陈剩勇 杨馥源
【内容提要】中国城市体制历经百年变革，目前已经形成了以地域性建制为主、层级繁多、实行市管县、镇带乡的城乡合治体制。当中国基本完成了从计划体制向市场体制的转型，尤其是工业化、市场化和城市化进程的高速推进，城市行政层级过多、城市型行政区的地域化、城市政府间的横向合作机制不健全、城市建制的合法性不足等弊端，越来越严重地制约城市发展和城市化进程的推进。为破除过度行政化这一当前中国的主要体制性障碍，需要探索以治理为导向、构建起治理型的城市间关系模式。为此，建议重新明确市的性质和功能，推动城市有限自治，适时逐步设立都制，继续下移权力重心，保持强区弱街格局，把城市间关系纳入法治轨道。
新中国成立60年来，尤其经过改革开放30年的发展，中国初步完成了从传统农业文明的乡村社会向现代工业文明的城市社会的转型。到2007年末，中国已有655个城市，其中地级及以上城市287个；全国城镇人口达59379万人，占全国总人口的比重为44.9%；加上没有城市户籍而被排斥在统计数据之外的上亿进城劳工，中国的城市化率实际上已经超过了50%；地级及以上城市（不包括市辖县）地区生产总值157011亿元，占全国GDP的63%。地方财政预算内收入14066亿元，占全国地方财政收入的59.8%。城市已经成为引领经济社会发展和现代化进程的火车头，成为中国直接参与全球竞争的主体力量。
然而，现行的以地域性行政建制为主的中国城市宏观管理体制，尤其是“过度行政化”的弊端，包括城市行政层级过多（包括省级、副省级、地级、县级、乡级建制镇等五个层级）、城市型行政区的地域化、城市政府间的横向合作机制不健全等等，已经严重影响中国城市经济社会的发展，制约了城市化进程的有序推进。我们认为，为了促进中国城市社会经济又好又快的发展，不断提升中国城市的国际竞争力，必须彻底改革行政层级控制和权力收放的传统“统治”模式，建构起一种治理型的城市间关系模式的新型城市体制。
中国城市现行体制的缺陷与城市发展的困境
中国城市体制历经百年变革，特别是经过20世纪80年代以来的一系列体制调整和改革，目前已经形成了以地域性建制为主、层级繁多，实行市管县、镇带乡的城乡合治体制。这种脱胎于计划经济时代的以城市政府间行政层级控制为主导的城市体制模式，虽然因应了当时的历史实际需要，并促进了城市经济的发展。但是，当中国基本完成了从计划体制向市场体制的转型，尤其是工业化、市场化和城市化进程的高速推进，这种全能型政府模式的城市体制已经越来越不适应全球化和区域社会经济发展的内在需要，中心城市的辐射带动能力得不到有效地发挥，各种弊端不断显现出来。可以说，过度行政化是当前中国的主要体制性障碍。其主要表现是：
（一）城市行政层级过多
中国的城市小到乡级镇，大到中央直辖市，多达五个层级。以浙江省宁波市的溪口镇为例，它头上共有四个婆婆，在它与中央之间有奉化市（县级）、宁波市（副省级）、浙江省三级中间政府。行政层级过多会导致以下问题：
1、各级城市政府“职能同构”。按理讲，不同层级政府的职能结构是大不相同的，越是基层的政府，其职能结构的重心应该越接近于市场的边界，而越是更高一级的政府，其职能结构的重心就越远离市场的边界；而且，凡是下级政府能够做的事情，上级政府就应该尽量放手，上级政府的工作重点应该放在下级政府管不了、管不好的事情上。而事实上，中国不同层级的城市政府拥有的职能却极为相似。下级政府能够做的事情，上级政府也在做，而且对于有利可图的还有可能是在争着做；下级政府做不了的事情，特别是那些无利可图的事务，拥有更多资源和权力的上级政府却不会主动来承担，要么熟视无睹，要么把责任推给下级政府。因此，从某种程度上来说，五个层级的城市（镇）政府的职能在很大的程度上存在基因遗传关系，其机构设置尽管有一些差异，但从基因的角度来说是完全一样的，即使是中央直辖市也只不过是管理范围大些的县级市乃至乡级镇而已。近年来层级相邻政府之间的利益博弈，导致各级城市政府之间的争权现象越演越烈，其根源就在于城市间政府职能的高度重合或同构。
2、行政效率低下。行政层级过多导致下情难以及时准确地上传，上情也难以及时准确地下达。中央的政策措施容易被中间层次的政府扭曲，下放的权力也很容易被中间层次的政府截留，而地方特别是基层的自主权也难以得到落实，这不利于调动基层政府的主动性、积极性和创造性。这些问题不仅影响了政令畅通，降低了行政效率，而且容易导致人浮于事、相互扯皮现象。
3、各级城市政府间的事权与财力的分配不规范。有学者指出：“四级完整的地方财政，在世界其他国家是闻所未闻的，要在如此之多的地方政府间规范化地分配事权和财力，几乎是不可能的。”虽然中国从1994年起实行的分税制，从法律上对中央的税收和地方的税收作了明确的划分。但是，法律对各级城市政府之间如何进行分配却未能规范。由此，各级城市政府之间的利益博弈就不可避免，讨价还价式的争吵就成了家常便饭。
4、城市政府层级繁多，容易造成城市政府层级的概念混淆。在国外，普遍的情况是所有的市在法律上都是平等的，层级都是统一的。而在中国，县级市叫市，省级的中央直辖市也叫市，不仅让外国人看不懂，就是中国人自己也不能完全正确地加以区分。
（二）城市型行政区的地域化
历史上，中国长期忽视城市型行政区和地域型行政区的差异。城市型行政区的地域化现象，实际上是传统的城市管治体制在今天的回潮。城市型行政区的地域化表现在以下几个方面:①市管县体制下地级市管辖区域过宽的问题。1983年以来，全国普遍实行市管县体制，有的市所管县的数量甚至多达十多个。由于一个地级市管辖的区域过广，导致这些区域性的中心城市不能有效发挥其应有的经济辐射作用、难以带动周围县的发展。②大量的建制市特别是通过整县改市方式新设立的县级市，城市化的特征并不明显，尤其是在中西部地区，诸如城市人口的增加、城市规模的扩大、城市容量的提高等城市化加速期应有的特征并没有普遍出现，县级市与一般的县没有实质性的区别。③城市型行政区地域化最直接的后果，是造成了虚假的城市化，如重庆总面积82000平方千米，总人口3000余万，号称中国面积最大、人口最多的一个中央直辖市，实质上是一个省，而且是一个不小的省。这种虚假的城市化削弱了城市政府作为城市管理者的行政管理职能。中国城市的公共服务供给水平与西方发达国家相比普遍存在巨大差距，与此不无关系。
（三）城市政府间的横向合作机制不健全
城市政府间的横向关系，指的是作为管治主体、行政上不存在隶属关系的两个或更多的城市政府及部门之间的关系。改革开放以后，随着中央对地方的权力下放和市场化改革的推进，大大促进了各地区之间的经济合作，推动了区域性的城市政府间的横向合作。长三角、珠三角等城市群的形成正是区域相邻城市横向合作的产物。但是，由于中国的体制长期以来强调纵向层级、行政隶属关系，在区域间存在严重的行政分割，而随着市场经济的发展和中央政府“放权让利”改革的推开，各地的城市政府越来越具有“经济人”特征，从而大大强化了各自的独立利益主体地位，从而使得各城市政府间的横向关系发展受到严重阻碍。
首先，一些城市政府出于自身利益的考量，在行政区范围内构筑了自我封闭、自我配套的经济结构体系，人为地进行“超经济强制性”封锁，有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，人为分割要素市场，使区域性的公平、有序和自由竞争的统一市场难以形成。各个城市政府基本是各自为政，缺乏系统的区域协调发展规划。地方保护主义使城市群、城市圈、城市带的区域经济发展有悖于一体化的发展方向，造成严重的重复建设和城市产业结构趋同，加剧了城市政府间相互分离的趋势，成为危及整个社会经济稳定与协调发展的潜在因素。这一问题在近10年来长三角地区的上海、宁波、苏州等城市间的港口竞争中得到充分体现。
其次，宪法缺乏对中央与地方政府权限进行明确划分的条款，关于城市政府之间关系协调的内容也少有涉及，这就造成了法律上的缺位与行政协调的缺失。在法治框架下合理竞争资源是各个城市政府的合理诉求，但在各级城市政府职能重叠同构、行政级别差异悬殊、彼此缺乏信任的情况下，很容易陷入竞争过度而合作不够、甚至是无所适从的困局。当利益牵涉到不同层级的多个城市政府时，建制级别高的城市更容易“近水楼台先得月”，从而使得城市间的横向关系协调和利益调整过程有失公正。
大都市化、都市圈经济的兴起与
中国城市体制改革的目标原则中国城市体制的过度行政化弊端，严重制约着城市的发展和城市化进程的推进。从西方发达国家城市化的经验看，20世纪以来，美国等发达国家的城市化普遍进入了大都市化或都市圈阶段。大都市化体现在空间上，是一个由中心城市以及与该中心城市有着较高的社会经济整合度的邻近郊区卫星城市组成的巨大区域——大都市区或都市圈的出现。在美国，都市经济圈人口已经占到全国总人口的80％以上。在日本，近八成的国内生产总值集中在东京、大阪、名古屋、福冈等四大都市经济圈。在欧洲，大伦敦地区、大巴黎地区等是世界上历史最为悠久的都市经济圈，并且从巴黎经布鲁塞尔、阿姆斯特丹直到鲁尔、科隆，从曼彻斯特、利物浦到伦敦形成了若干个都市经济圈在地域上彼此相连的现象。都市经济圈已经成为区域经济的主要形式和参与国际竞争的主导力量。
城市化发展进入大都市化和都市圈经济的出现，在中国的江南沿海经济发达地区也已初露端倪。其中，长江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大城市群汇集了全国超过30％的国内生产总值和高达70％多的外国投资，已经成为中国经济社会发展的巨大增长极。
大都市化和都市经济圈的形成，对行政管理提出了更高的要求和挑战。由于大都市区一般都超出了地方政府甚至区域政府管理和服务的范围，其内部复杂的政治和经济结构对经济发展、社会状态以及人们的生活方式都具有深远的影响，这迫使各国政府开始认真思考如何构建大都市区内的政府间关系，如何通过行政、经济等手段调整大都市区各利益群体的矛盾或冲突，以促进社会经济的稳定发展，从而为城市和国家综合竞争力的提升创造良好的条件。在这方面，美国等发达国家提供了改革体制、促进治理的经验。为了克服大都市区政治分散化所带来的种种弊端，美国联邦政府一直在不断探索新的城市体制，从中心城市兼并、市县合并、联邦式大都市政府构建等传统的结构性改革，到建立特区、促进政府间合作、加强城市县和建立区域性协调组织，从“管治”走向“治理”。发达国家城市体制变革和政府间关系重建的基本趋势是，政府间关系的合作化导向和纵向权力关系上的分权导向，从而最大限度地促进和实现地方治理。
在全球化和区域一体化的驱动下，城市日益处于多层次的组织体系中，从国际组织、国家政府到地方层级政府等各组织之间已环环相扣。全球竞争体系中的城市可能会结成地方或区域性的结盟，将造成忽略民族国家，转而追求跨国合作。城市作为一个竞争主体，其政府的权力自主性受限于其治理的城市行政范围，还关系到在政府层级中的地位和权力。地方政府的权力自主必须展现在与上级政府关系的调节中，获得来自中央的授权和资源；同时，城市政府的施政能力又必须展现在城市空间的规划、地方财政平衡、公共服务供应等。因此，我们认为，中国城市行政生态的变迁呼唤着市制转型，走向城市政府间治理已成为中国城市政府行政模式转型的必然选择。
治理指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。全球治理委员会1995年在一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出：治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排，它具有如下特征：治理是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理是一种持续的互动。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。
建国以来中国城市体制变迁的历史趋势、当前城市体制的制度困境和国外的经验表明，优化城市体制必须改变单纯的行政层级控制和权力收放的传统“统治”模式，要以治理为导向，在传统的城市政府间以命令－服从为主导的关系模式中嵌入协商－合作要素，构建起治理型的城市间关系模式。这样一种中国城市体制改革的新思维，主张打破传统的区域和层级观念，建立强调权力或资源相互依赖和合作的城市间关系。这是一种以合作为基础的互惠的政府关系模型；其一方面强调城市政府间在信息、自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作；另一方面强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策，实现多元治理。基于以上认识，我们认为，治理型城市政府间关系模式（Model of governance style）的建构应当包括如下一些目标原则:
1、在行政理念上，不再固守政府主体的惟一性，而是强调政府与非政府的组织与个人的合作，强调从单中心的政府管理走向多中心的城市治理。
2、在行政目标确立上，不再以政府的单一政绩追求为出发点，不再将行政目标简单化、短期化，而是在基于对城市的全面与可持续发展统筹考虑的基础上，在尊重非政府主体意愿的基础上，科学地规划城市政府的行政目标。
3、在行政架构的安排上，不再以便于行政权力自上而下的单一向度运行和在平行部门设置上的因事设立为原则，而是从增强政府的回应能力出发，以有利于行政机构内部的上下双向互动和政府与社会的沟通、协商与目标协同为原则。
4、在行政行为方式上，强调管理就是合作、协调与引导，而不是权力的强制推行；在行政参与上，肯定行政参与的合法性与必要性，并主动为行政参与创造各种有利的条件。
推进中国城市宏观体制改革
和调整的对策建议治理型的城市间关系模式作为改革城市体制的一种新思维，运用到中国的城市体制中，在具体的制度设计和政策思路上必须要实现三个方面的转变：一是城市层级政府的职责权限的模糊化向制度化转变。构建治理型城市间关系模式必须明确各级城市政府的职责权限，并将其制度化，使得政府的职责和权限在统一的制度框架内运行。按照权力和责任相一致、财权和事权相匹配和涉及地方利益的资源分配保证地方代表权原则，完善政府间权力分配机制。在明确划分不同层级地方政府职权的同时，明确各自相应的责任，做到权力和责任相统一。二是城市层级政府间的纵向控制向协商合作转变。治理型城市间关系模式的建构必须在通过制度化的方式明确各级政府职责权限的基础上，推进各级政府间的协商合作，实现优势互补，互利共赢。在治理型城市间关系模式下，上级政府尽管具有生产法律和制度的实质优势，但其改变游戏规则必须经过合法的程序，且要经过必要的代议和听证程序，要在制度上保障地方能够参与规则的制定，新规则在出台前应与地方充分协商并获得地方政府认同。上级政府不能再像过去那样通过命令的方式让下级政府制定公共政策，而是要通过利益引导寻求地方政府的支持与合作。同时，在跨区域公共事务领域或尚未界定的职能领域，建立政府间的协商合作机制，如政府间协议、转移支付等途径。三是层级政府间“职责同构”向自主设置转变。必须重构政府间职能—结构—机构的关系，改变原先依据行政级别配置职能、设置机构和确定编制的方式，根据经济发展水平、人口规模和社会发展阶段等区域特点和发展，在政府职能的配置上赋予更大的自主权，科学设置机构和确定编制总数，并在核定的机构编制总数内由各级政府自行设置机构和分配编制。积极调整相关部门的人员力量配置，腾出人员编制充实加强市场监管、社会管理和公共服务部门力量。
在具体的制度安排上，我们认为，中国城市体制的改革要按照有利于调动中央、地方两个积极性的要求，根据城乡分治、减少层级的原则，按照构建治理型城市间关系模式的目标原则，整体谋划、逐步实施，将它纳入到整个国家行政管理体制建设的大框架之中。
（一）重新明确市的性质和功能。重新明确市制定位，必须立足中国国情，同时要积极吸取世界各国的共同经验，充分体现城市化发展的要求和一般规律。在新市制中，市有三个基本特征：①是城市型而非省、县一样的广域型行政建制；②是直接面对民众的基层地方政府；③在法律地位上一律与县建制相同，下不管县、市，也不管乡、镇。根据这个界定，今后的市没有大小之分，这样，也就不会出现直辖市、副省级城市、地级市、县级市层层套叠的现象了。
（二）推动城市有限自治。城市自治是健全城市管治体制、促进城市经济社会发展内生机制形成、增强城市发展活力的关键举措。自治创始于城市，并在城市中日臻完善，城市最具备实行自治的条件。我国公民社会的培育不应该从农村自治开始，而必须从城市自治入手，由城市自治去推动农村自治。城市自治对于推动公民社会的培育进程、促进我国民主的发展将起着极为重要的作用。新市制后的城市非纯粹的上级政府代理人，而是具有比较完整的社会功能和集立法权、行政权、司法权于一身的城市自治体。当然，为确保稳步推进，开始时可以通过法律对城市自治的强度作一些硬性限制。
（三）适时逐步设立都制。设都是解决我国城市间横向关系问题的现实选择，更是适应世界性城市化浪潮趋势和促进我国城市带、城市群、城市圈加快发展的重要举措。都是在城市密集地区设立的省一级区域性行政建制，以管市为主，也可管县，但数量上作出严格限制。都和省一样，拥有立法权、行政权、司法权，代表中央对区域内的各市进行协调、监督，其主要职责是传达中央政令、监督实施过程、开展咨询调研、协调区域发展、谋划区域战略、解决区域内各市县之间的矛盾和摩擦。都行政长官是中央政府的代理人，对由选举产生的市、县首脑使否决权和监察权。设都以经济发达、城市化快速发展的东部沿海地区为主，适当兼顾中西部地区。具体步骤是：首先，将目前的北京、上海、天津、重庆4个中央直辖市改为都，并将大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个国家计划单位市升格为都；然后，以城市经济社会发展主要指标为标准，逐步选择部分副省级城市和地级市升格为都。其余的副省级城市和地级市则统一变为新市制的市，如此一来，城市的行政层级至多也就只有中央、都（省）、市、区四级了。同时，设都也是成本最小、最可行的一种缩省方式。设都后，省级政区的数量将会增加，理想的省、都总数以50个左右为宜。
（四）继续下移权力重心。在新型的城市体制下，市（县）级是直接面对公众、职权完整的基层政府，是政府和公民的直接对接点，是各种利益和矛盾的交汇处。基础不牢，地动山摇，市（县）在整个国家的经济社会稳定和发展中处在特殊位置。科学配置地方各层级的权力，下移权力特别是行政权力的重心，强化市（县）一级建制是我国管治体制改革的重要环节。中共十七大提出要加快推进省直管县体制，这是强化市（县）的重要一步。但仅仅迈出这一步还是不够的，因为它只是表面地解决了（地级）市管县（市）的问题，而没有从根本上明确市（县）政府与上级政府的职权范围。如果不从体制上明确市（县）与上级政府各自的职权，市管县（市）体制存在的问题在省（都）直管市（县）的体制中依然会产生。因此，在取消（地级）市管县（市）的过程中，必须依法科学地划分省一级政府和市（县）级的职权，对（市）县的功能进行重新定位。省（都）一级政府应该是中央政府在地方的派出机构，要更多地充当中央政府代理人的角色，而不应该成为资源和权力的直接分配者；要把长期控制的财权、事权重新交回市（县），促使市（县）政权真正成为直接面对城乡民众的独立、完整的一级政府，逐步形成市（县）经济社会发展的内生机制。
（五）保持强区弱街格局。市辖区是非独立性较强的设区市的基层政权机构，其主要任务是承担市政府赋予的管理和服务职能。因垂直管理部门的增加、条条干预过多，区政府职能出现被肢解、削弱的趋势。随着社会经济和城市自身的发展，在一些大城市特别是特大城市，需要管理的城市事务越来越多，市政府难以全部承担。强化区级政府的职能，将更多的服务管理等行政职能下放给市辖区政府是城市发展的内在要求，既有利于改变以往市政管理权力过分集中的状况，让市政府把更多的精力用于做好城市的统一规划和建设，又便于为市民提供各种快捷有效的服务。区级政府应该在全市总体规划指导下，全面负责本行政区域内的经济社会发展和城市管理工作。值得注意的是，作为区政府的派出机构——街道，近些年来不断被赋予招商引资、区域经济开发等经济管理发展职能。街道机构实体化将人为增加新的城市政府层级，必须采取措施加以防止，街道的职能应该界定在负责社区管理和社区服务。街道作为区政府的派出机构，要把它打造成为区政府的名副其实的连锁店。连锁店没有相对独立的权力，但能全权代表总店。连锁店式的街道由于不是一级利益主体，它既能把区政府的管理和服务有效地延伸到居民，又能避免在执行法律和上级政府的政策措施时打折扣现象的发生。
（六）推进依法治国，把城市间关系纳入法治轨道。法律支持力度的大小直接影响管治体制改革能否顺利推进并取得成功。以上5项举措，实质上是调整完善与城市发展息息相关的府际关系，这是工作的难点所在。城市府际关系包括城市政府与上下级政府间的垂直关系、与同级地方政府之间的水平关系、与不具有隶属关系的不同级别地方政府之间的交叉关系，所涉及的内容包括职能划分、权力配置、利益分配和责任分担等。传统上，我国调整这些关系的手段是政策而非法律，而政策常常是谈判的结果，随意性大、稳定性差、成本高，缺乏民主参与和科学论证。特别是城市政府与上级政府之间的权利义务划分，不是通过一个稳定的制度框架进行，而是通过讨价还价式的谈判确定，造成政策的极不稳定性，城市的上级政府随时可能收回一些政策权利。要确保城市管治体制改革的顺利开展，必须将城市府际关系纳入到法治轨道，通过立法程序科学地在城市政府与上下左右之间配置权力，通过及时的法律法规修订工作保障城市管治体制改革工作的顺利进行。要及时修订宪法，在宪法中确立新的市制和都得建制，明确中央与地方的权限划分，明确都和市之间的权限划分，对地方政府间关系的协调明确原则，对省（都）、县（市）的立法权作出明确规定。加快修订《地方组织法》和《立法法》，把新宪法的精神和原则具体化。
与此同时，我们要以城市管治体制的完善工作为突破口，积极稳妥地推动省、县、乡层面的区域性行政建制变革，采取切块设市的方式积极稳妥地推进县改市，最终建成以区域型行政建制为依托、城市型行政建制为重心、类似太阳系行星运动模式的国家管治体制。所谓太阳系行星运动模式，就是好比太阳系的九大行星围绕太阳在各自的轨道上自转和公转一样，中央政府处于整个国家的中心，通过依托中央部、委和省、都采取直接、间接方式对资源、权利的控制，使自治的市（县）政府始终围绕着中央设计的轨道运转。在该模式中，市（县）政府是整个国家和社会运行的基础和主体。中央政府主要承担着国家发展战略和国家安全的任务；省（都）主要代表中央对各市（县）进行协调、监督；城市政府则是行政实施的重心，具有自我同一性和相对独立的主体地位，具有完善的市民社会功能，又始终围绕中央政策在设定的轨道上“自转”和“公转”。这种管治模式既有利于减少政府层级、提高政府的效能，促进地方自治、调动地方的积极性，也有利于城市横向合作和城市集群发展，同时能够确保中央政府的控制力，确保中央政府的中心地位，有利于维护国家的统一，从而促进城市化和都市圈经济社会的健康发展。
（作者单位：浙江大学）【参考文献】
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