吴 凡
【内容提要】机构编制管理必须以学习实践科学发展观为统领，强调并积极探索人大对机构编制管理监督，是由机构编制管理的性质、地位和工作内容及人大作为国家和地方最高权力机关所决定。因此，必须克服组织实施监督的各种障碍，结合审查和批准财政预算和预算执行情况的报告进行机构编制管理的监督，结合机构编制部门法定代表人述职评议进行机构编制管理的监督，从机构编制和机构改革总体方案等方面入手，依法开展监督，发挥代表作用。
深入学习实践科学发展观，机构编制管理必须以此为统领，并为贯彻落实科学发展观、加强党的执政能力建设、构建和谐社会提供体制机制保障。从这个意义上说，探索人大对机构编制管理监督的可行性和实现途径，对于有效地实现机构编制管理目标，切实提高行政效率，无不具有积极和重要的意义。
机构编制管理工作需要人大的监督
1、从机构编制管理的职责看，需要人大的监督。1963年制定的《国务院关于编制管理的暂行办法》，是新中国最早记载机构编制管理机关工作任务的文件。该办法规定了国家机构编制管理机关承担拟定编制工作原则、计划和编制管理的规章制度；拟定全国行政编制总数的分配和调整平衡的意见，审查中央各部门和各省、自治区、直辖市国家机关与中央各部门直属事业单位的编制方案等五项职责，明确地方各级机构编制机关参照执行。随着我国各项建设和改革事业的发展，特别是在我国社会主义市场经济体制建设中，机构编制管理工作的职责任务日益明确。从中央到地方各级机构编制管理机关的工作职责大体相同，主要有研究拟订本行政区域有关行政管理体制改革和党政机构改革的总体方案；统一管理本行政区域党政机关、人大、政协、法院、检察院机关，各民主党派、人民团体机关及本级所属事业单位的机构设置、调整及人员编制的核定与调整工作等职责。通俗地说，各级机构编制管理机关的职责主要是“搭架子、铺摊子、挂牌子”。
可见，机构编制管理工作是巩固我们党执政地位的一项重要工作，是加强我国政权建设的基础性工作，它必须服从和服务于党和国家的政治任务，具有鲜明的政治意义；它确定组织机构的设置和人员编制的核定，具有重要的组织意义；它直接配置着重要的执政和行政管理资源，又具有直接的法律和经济意义。机构编制管理的职责，都直接间接地关系着国家机器的运转、社会稳定和人民群众的生产生活，是国家行政管理工作的重要组成部分，属于组织建设的范畴，直接关系到党和国家的政权建设、机构设置、执政和管理目标的实现。
法国思想家孟德斯鸠在他的名著《论法的精神》中提出了“以权力制约权力”的观点，认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”；“有权力的人们使用权力，一直遇有界限的地方才休止”，因而“从事务的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”正因为机构编制工作在党的组织工作和国家行政管理工作中，在确定我国执政的体制、机制及人员配备方面占有重要的地位和作用，更需要在接受党的监督、群众和舆论监督的同时，接受人大的监督。
2、从机构编制“法治”薄弱的现状看，需要人大的监督。邓小平指出，“编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。”但实事求是地说，这只是强调了它的重要性和权威性，毕竟机构编制管理还没有成为法律形式，不是真正意义上的法律，缺乏强有力的制约措施。综合分析机构编制管理的问题，最主要的是“法治”薄弱，机构编制的依据主要是内部文件。目前，除了《宪法》、《地方各级人大和政府组织法》等法律法规中涉及到部分机构编制管理内容外，仅国务院于2007年2月颁布的第486号令，即《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》一个行政法规，而有关党政机构改革方案及其实施意见，还是地方党政机构设置的意见；市、县及乡镇分类与人员编制配备标准，还是严格控制机构编制和监督检查的规定；行政和政法人员编制总量规定，还是医院、学校及基层农技等部分事业单位定编标准，无一不是散见于不同年份、布置不同工作任务时，由党委、政府及其办公室（厅）或是机构编制管理机关的内部文件或领导讲话中。由于内部文件缺乏稳定性和系统性，无疑制约了机构编制管理的严肃性、规范性和科学性，这也在一定程度上影响了党政机构改革成果的巩固，影响了机构编制管理“精简、统一、效能”管理目标的实现。机构编制管理要更好地服从和服务于党和国家的政治和经济建设任务，解决“法治”薄弱的问题，不仅要依靠党的领导，政府的努力，还需要人大的监督。
3、从人大的地位和作用看，人大应当对机构编制管理实行监督。人民民主专政是我国的国体，人民代表大会制度是我国的政体，中国共产党的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度。人民代表大会始终以代表人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和归宿，人民当家作主是我们党为之奋斗的重要目标。
我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人大由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。由我国的性质所决定，人大监督是在本行政区域内代表国家和人民行使的最高形式的监督，体现了人民当家作主、管理国家事务的民主权。人大及其常委会行使的监督权力是人民赋予的，只有通过人大及其常委会的监督工作，才能有效地实现人民的权力，也是落实“三个代表”重要思想和科学发展观的集中体现。没有人大的监督，也就无所谓国家的一切权力属于人民。
各级政府在履行经济调节、市场监管、公共管理和社会服务的职能中，如何着力建设成为“服务政府”、“效能政府”、“廉洁政府”、“亲民政府”，实现人民群众的愿意，都需要人大的有力监督。人大对机构编制管理的监督，正是监督到了扩张和增加政府规模的源头和根本。
人大监督机构编制管理的主要障碍
1、从机构编制管理机关设置的情况看，尚有困难。中央机构编制委员会是党中央和国务院的议事协调机构，其成员由党和国家及相关党政部门领导人组成；中央机构编制委员会办公室作为议事协调机构常设的办事机构，列为中央工作部门。地方各级机构编制委员会是同级党委、政府的议事协调机构，其成员由担任党委和政府及党政部门领导职务的人员组成，所属办公室作为常设的办事机构。根据2008年2月27日十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》，从目前各省（区、市）陆续出台的机构改革方案看，省级编委办公室单独设置，列为党委工作部门，这就意味着其人事任免无须通过人大的审议表决，而乡镇（街道）一级不设机构编制管理机关的状况，无疑又增加了人大对机构编制监督的难度。
2、从人大监督的法律依据和形式看，尚有困难。人大及其常委会的监督，其实质就是按照宪法和法律的规定，对行政、司法机关的权力进行制约。人大行使监督权，主要的形式和手段包括听取和审议人大常委会和政府工作报告；审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况报告；审查和批准财政预算和预算执行情况的报告；审查规范性文件；罢免和撤职由人大任免的领导人员职务；质询；对法律的实施情况进行检查；组织特定问题调查委员会。近年来，我国各级人大的监督力度逐步加大，在实践中探索、总结了一些新的监督形式，如述职评议、执法检查等。
由于上述机构编制管理机关设置、人事任免的特殊性和机构编制管理“法治”薄弱问题，人大实行机构编制管理监督尚有一定的障碍。3、从目前人们的思想认识看，尚有困难。机构编制管理机关的管理范围，涵盖了人大常委会机关在内的党政机关、群团机关、司法机关和事业单位机构设置、工作职责和人员编制。因此，开展人大对机构编制管理的监督，人大机关工作人员尚有畏难思想。正如一位曾任地级市人大副主任直言的：“人员编制、经费预算掌握在别人手里，这监督力度有多大？”同时，机构编制管理机关尚不习惯于人大监督，认为机构编制事项都由同级编委决策，编委办只是办事机构，主要是严格执行宪法、人大和政府组织法，认真执行上级党委和政府及编委的规定、决定，努力地控制机构编制膨胀。
努力创新机构编制管理的人大监督
2005年7月14日，湖北省黄冈市机构编制委员会办公室向该市二届人大26次会议作了《关于机构编制工作情况的报告》并接受审议，开创了有资料可查的地方人大监督机构编制管理的先河。在当前，努力创新机构编制管理的人大监督途径和方法，笔者认为，应注意以下三点：
1、解决一个思想问题。权力意味着一种支配力量，具有强制性；防止权力滥用，就需要制约和监督。马克思主义认为，一切权力都是属于人民的。由于资产阶级的议会制度和权力制约理论具有欺骗性和虚伪性，所以，马克思主义者致力于谋求现实的权力监督途径。只有实现了对权力的监督，才是真正有效的制约；离开了监督来谈所谓制约问题，就永远无法找到权力制约的有效途径。
深入学习实践科学发展观，实现思想“大解放”，在机构编制监督问题上，就是要充分认识到人大有必要、有权力、有义务对机构编制管理监督，就是对人民的负责，是人民赋予的法定权力的行使。因此，作为实施监督的人大，要克服畏难情绪和不敢碰“硬”的思想，切实增强责任感和主人翁精神，认真行使宪法和法律赋予的权力，切实担负起监督这一神圣职责，大胆地进行监督。作为被监督的机构编制管理机关，要增加法制意识，树立正确的权力观念，把接受人大监督作为向人民汇报工作、接受人民监督的途径，将其作为促进、规范和严格机构编制管理的动力。
2、开拓两个监督途径。党的十六届四中全会提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的要求。同样，行政管理应该依法，人大监督也应依法。面对目前机构编制管理“法治”薄弱的情况，可以考虑开拓两个途径：
一是结合审查和批准财政预算和预算执行情况的报告进行机构编制管理的监督。财政预算包括行政管理经费支出的安排计划，其中一个重要的内容就是党政群司法机关的办公用房、公务用车及其工作人员的工资、福利和办公经费支出的安排计划。行政事业经费的高低，特别是机关事业单位办公用房、人员经费的安排，其依据就是机关事业单位的机构设置和人员编制。机构编制管理工作强调“精简、统一、效能”的原则，其目标之一就是降低行政事业成本，提出效率；人大审查财政预算及其执行情况，其中一个目的也是如此，都是为了减少不必要的行政事业经费支出，减轻人民负担。因此，可以把机构编制管理的监督，纳入《预算法》监督的范畴。同时，我国《公务员法》第25条、41条、第101条规定的精神，也为人大监督机构编制管理提供了一定法律的依据。
二是结合机构编制部门法定代表人述职评议进行机构编制管理的监督。近年来，我国各级人大在实践中探索、总结出来的述职评议、执法检查等监督形式，拓宽了人大监督的范围和渠道。因此，人大在开展《地方各级人大和政府组织法》、《预算法》、《公务员法》执法检查的同时，可结合开展对行政事业单位人员编制执行情况进行检查；对机构编制管理机关单设为党委工作部门的，可结合政府部门履行职责和部门职能运行情况的执法检查，对机构设置和人员编制情况进行评议，提出政府部门法定代表人有关机构编制方面的监督检查。
3、把握三个监督环节。人大监督机构编制管理工作，应把政府部门履行职能情况、降低行政事业经费支出作为监督的切入点，注重把握好三个环节：
一是依法开展监督。在人大监督工作中，要始终围绕一个“法”字来开展监督工作。坚持以法律为准绳，把是否严格依法按章办事作为一个重要标准和尺度来进行衡量和评价。特别是机构编制管理机关单列为党委工作部门的地方，人大在审查财政预算及其执行情况时，可同时监督检查《地方各级人大和政府组织法》的执行情况，审查本行政区域内行政和事业机构的设置，是否符合法律的规定和社会主义市场经济体制建设的目标、要求，是否严格执行了上级党委政府和机构编制管理机关的规定；审查行政和事业机构的人员编制，是否严格控制在合理的范围内，其经费支出是否在批准的财政预算内。
二是总体方案审定。建国以来，我国已进行了多次党政机构改革。对于机构编制管理机关拟制的政府机构改革方案中，凡涉及政府机构的设立、合并或撤销政府组成和工作部门的内容，人大应认真审核，切实履行好宪法、国务院组织法、地方人大和政府组织法赋予的监督权力。为确保人大和社会的知情权，实行“阳光行政”，政府办事机构、直属机构和重要事业单位设置的调整，应向人大备案。每年人大会上的政府工作报告中，应当根据国民经济和社会发展预测，提出年度行政编制和事业编制增长的幅度和总量控制目标，提请人大审定。
三是发挥代表作用。人大代表来自于社会各阶层，代表不同阶层人民群众的意志和利益，他们最希望降低行政事业经费支出，提高行政效率。为此，要有计划地组织人大常委会组成人员、人大代表和机关全体工作人员加强政治、经济、法律、机构编制管理等知识的学习，开展调查研究，听取人民群众的意见和建议，了解机构编制管理的矛盾和问题，不断提高理论水平和监督工作能力，充分发挥人大代表的主体作用。
人大监督机构编制管理工作，是人大监督的重要组织部分，需要在实践中逐步建立和完善制度，更需要各级人大和机构编制管理机关相互配合、共同探索，努力构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，努力构建依法执政、依法行政、依法监督的配合、约束机制。
（作者单位：浙江省嘉兴市编办）
【参考文献】
〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，北京商务印书馆，1961年。
《邓小平文选》（1975—1982年）第20页。