杭州市编办
【内容提要】事业单位形成于计划经济时期，是我们国家特有的一种组织机构形式，作为社会公益事业发展的中坚力量，它在改善人民生活、促进经济发展、推动社会进步等方面发挥了重要作用。改革开放以来，各地在事业单位改革和机构编制管理方面都进行了积极探索，取得了一定成效，但由于长期以来缺乏一套长效的事业机构编制管理机制，加上事业单位本身具有的多样性和复杂性，单位“散、小、乱”、机构编制要素缺失、功能定位不准确等一系列矛盾和问题始终无法得到根本解决。在当前实施新一轮政府机构改革、推进事业单位分类改革、构建社会主义和谐社会的新形势下，作为机构编制职能部门，有必要创新思路、突破旧习，对事业机构编制科学管理进行深入研究，以进一步完善管理机制，规范机构设置，加快建立符合当前经济社会发展需要的事业单位管理体制。
新形势下规范和完善事业
机构编制管理的意义（一）规范和完善事业机构编制管理是全面贯彻落实科学发展观的必然要求
党的十七大报告指出：“科学发展观，是我国经济社会发展的重要指导方针”，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。事业单位是社会公益事业发展的中坚力量，它的健康发展，事关民生及社会经济的持续可协调发展。而科学的机构设置，规范的编制配备以及合理的结构布局，又是保证事业单位自身健康发展和社会公益职能充分发挥的必要条件。因此，机构编制部门一方面要加强事业机构编制规范管理，激发事业单位活力，完善社会公共服务体系，为全面贯彻落实科学发展观提供坚实的体制机制保障；另一方面，也要自觉地以科学发展观为统领，认真分析和解决自身存在的各类问题，以加快实现事业机构编制管理的规范化、科学化和法制化。（二）规范和完善事业机构编制管理是巩固地方行政机构改革成果的需要
中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》对政府机构改革和行政机构编制管理提出了明确要求，文件强调要“着力转变政府职能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去”，“严格控制机构编制，中央规定的地方各级政府机构限额不得突破，对人员编制实行总量控制”。但不可否认，在行政机构编制受到严格约束的情况下，一些地方往往把增设事业机构和编制作为解决机构编制需求的主要手段。如果这样，我们一方面强调加快推进政府机构改革，着力强化行政机构编制管理，严格控制行政机构和编制的增长，另一方面又放松事业机构编制管理，随意设立事业单位，增加事业编制，变相下放行政职能，那么机构编制膨胀的势头仍然难以遏制，地方政府机构改革成果也将难以巩固。当前，应该引起注意的是，在《公务员法》实施后，一些地方利用事业单位参照公务员法管理这一途径，将增加参公事业单位编制作为弥补行政编制不足的手段，原有的行政编制管理模式正面临新的挑战。因此，我们有必要加强对事业机构编制的规范管理，尤其是参公事业单位及监督管理类事业单位的管理，以维护机构编制工作的权威性，巩固和发展地方行政机构改革成果。（三）规范和完善事业机构编制管理是加快推进事业单位分类改革的需要
事业单位分类改革目的就是要逐步建立健全基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的社会公益服务体系和公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制和运行机制，这同时也是规范事业机构编制管理的基本目的。事业单位分类改革涉及机构撤并、职能调整、编制划转、人员分流等诸多问题，而科学、规范的事业机构编制管理，有利于促进上述问题的顺利解决。因此，规范事业机构编制管理，完善事业机构编制管理机制是加快推进事业单位分类改革的基本要求，它与事业单位分类改革互为影响互为补充，相辅相成，相得益彰。
事业机构编制管理存在问题分析（一）审批管理：缺乏刚性规定和标准化依据。
1、机构设立缺乏刚性规定。一是事业单位没有机构设置的限额要求，在机构设立审批上地方政府自由度非常大；二是事业单位设立审批没有明确的法律法规依据，哪些单位可设，如何设置都难以把握；三是机构编制部门在事业单位撤销、归并工作上处于被动局面，致使“空壳”机构不能及时撤销，职能交叉、重叠、相近的事业单位长期并存等问题广泛存在。
2、机构名称缺少统一规范。一是事业单位名称同自身特点不符，与行政机关、企业、社会团体等其它组织机构的名称之间存在混淆现象；二是事业单位名称与实际承担职能不匹配。例如部分事业单位名称冠以“监管、监督、执法”等字眼，实际却承担社会公益性职能或从事生产经营性活动；三是大量常设性事业单位，如公路管理事业机构、社会保险事业机构等从中央到地市都普遍设置，但在机构名称、承担职能等方面大都缺少统一规范。
3、职能界定缺乏科学依据。一是事业单位分布广，种类多，专业性强，机构编制部门在缺乏科学的职能界定依据情况下，仅凭临时调研及有限的专业知识，很难作出准确判断，容易造成事业单位职能缺位、越位和错位等问题的发生。二是国家尚未出台统一规范的事业单位分类改革文件，在职能种类、划分标准等方面缺少规范性依据。目前仍有部分事业单位被赋予新的监督管理职能和生产经营职能，而事业单位现有各类职能的归并、剥离工作也因缺少划分标准而难以顺理实施。
4、经费形式与承担职能不匹配。一是国家对经费形式的种类、名称尚无统一规定，各地称谓不一、做法各异，有些地方虽然经费名称彼此相同，但内容差异明显；二是事业单位职能错综复杂，部分事业单位本身兼有监督管理、社会公益、生产经营等多种职能，经费形式很难做到与其承担职能一一对应。
5、编制审批存在主观随意性。一是缺乏事业编制总量调控手段。与行政编制审批不同，事业编制的审批权限完全在地方。在行政编制受到严格控制情况下，一些地方或将事业编制的扩充作为对行政编制不足的补充，或将行政职能交由事业单位承担，从而失去了中央对行政编制总量调控的意义。二是编制标准缺失、老化。目前，除学校、医院等事业单位外，其它事业单位普遍缺少统一的编制标准，编制审批随意性较大；另外，部分编制标准，如1987年制订的幼儿园编制标准，由于制订时间较早，已难以适应当前工作实际。
6、机构规格体系不健全。目前，国家已明确取消事业单位行政级别，但一直未出台相应的替代办法。事业单位仅学校、医院等有明确的等级规格。而在现实情况下，机构的级别与单位的人事管理、工资级别、人员交流、对外协调等有着密切的关系，也直接影响到个人的政治、生活待遇。因此，在事业单位机构规格尚不健全情况下，现实中，多数事业单位机构规格还是对应行政机关级别确立。
7、领导职数、内设机构缺少统一标准依据。目前，全国对事业单位内设机构、领导职数的确定没有统一标准和规范性要求。而地方现有审批标准中，又广泛存在标准不一、针对性不强等诸多问题，很难准确把握。
（二）监督管理：缺少全程有效的主动监管机制
1、主动性、前瞻性不足。机构编制部门的日常管理工作一般以党委政府交办、部门请示后被动受理为主，在主动服务、超前谋划方面表现不足。此外，由于缺少一套有效的事前信息收集、处理机制，机构编制部门对党委政府中心工作及社会热难点问题的敏感度不够，预先调研和主动提出优化调整方案的意识不强。
2、总量调控意识不强。机构编制部门在实际工作中将大部分精力花在微观事项上，更多关注于具体的某个或某类事业单位的机构编制变动情况，而缺乏事业单位机构编制总量调控、宏观统筹意识。由此导致机构编制盲目增长，机构编制资源在不同单位、行业上实际分配的不公平和不平衡。
3、信息支撑力度不够。目前，机构编制信息化建设仍相对滞后，机构编制管理缺乏及时、可靠、充分的信息支撑，而更多依赖于以往经验、临时调研数据以及事业单位提供的单方面材料，这大大增加了管理的主观随意性。
4、监管依据不充分。事业机构编制管理尚未形成完整的法律体系，一方面，机构编制立法层次不够高，约束力不够强，权威性不足；另一方面，现有监管政策大多是原则性意见，在监管方式、监管程序、处理措施等方面缺少明确规定，操作性不强，很难落到实处。
5、联动约束机制不健全。长期以来，机构编制、组织人事、财政、劳动保障等部门在事业单位管理上实行“铁路警察，各管一段”，没有形成一个紧密的“监管链”，大大降低了监管力度和效度。
关于规范和完善事业机构编制管理的思考（一）审批管理：回归事业单位公益属性，实现事业机构编制标准化、规范化管理
1、严格机构设置要求，规范事业机构审批。
一是制订事业单位分类改革政策。建议国家尽快出台统一的事业单位分类改革指导意见，明确改革目标、工作原则、分类标准、实施范围等，在平稳推进各地事业单位分类改革的同时，也为事业机构设立审批提供可靠依据。二是规范事业单位具体审批工作。严格按照中央要求，不再设立承担行政管理职能和生产经营职能的事业单位，同时也建议上级机构编制部门采取有效手段，加强监督检查力度，确保各项规定能够有效落到实处；三是规范常设性事业机构设置。建议国家对各级各地普遍设立的常设性事业单位进行梳理，并从机构名称、工作职能、机构规格等方面提出指导性意见。以现有常设性事业单位数为基础，积极探索事业单位综合设置、总量控制的全新管理模式。四是把好参公事业单位审核关。加强与组织人事部门的联系与沟通，依据《公务员法》，使参公事业单位的审批工作纳入真正依法行政的轨道上来。
2、完善事业编制标准，严格事业编制审批。
一是完善事业编制标准体系。首先，建议国家有计划、分步骤，对尚无编制标准的行业开展调研，优先选择条件相对成熟的行业进行试点，提出指导性意见；同时，鼓励各地在国家尚未制订编制标准的领域内，结合实际先行探索和制订地方编制标准，并在实践中逐步总结完善。其次，梳理现有编制标准，对标准中不符合当前实际发展需要的内容及时调整，确保标准的权威性和可操作性，逐步建立健全机构编制标准体系。二是探索实行事业编制总量管理。建议国家根据人口数量、地域范围、经济发展水平等要素制订地方事业编制总量核编标准。按此标准，同时参照行政编制管理模式，分级核定地方事业编制总量。地方事业编制总量可采取3－5年一核，具体由上一级机构编制部门审批下达。三是严格事业编制具体审批工作。对监督管理类和生产经营类事业单位，编制从紧从严核定，原则上不予新增；对社会公益类事业单位编制，编制控制在有效履行公益职能所必需的范围内，并适当兼顾地方财政承受力；对参公事业单位，可参照行政编制管理模式，上收编制审批权；对长期空编较多、编制数与承担工作量明显偏离的事业单位，应及时裁减编制；对事业单位确需新增编制的，首先考虑从同一主管部门所属的事业单位中调剂。四是将事业编制配备与事业单位岗位设置相结合。按照精简、效能的原则，将事业编制主要用于关键性岗位和管理岗位，其余岗位可通过政府花钱买服务或招录编外人员的方式予以解决。
3、回归事业单位公益属性，实现经费与职能相匹配。
一是严格确定工作职能。事业单位工作职能应充分体现事业单位应有公益属性，并与行政机关及其他社会组织相区别。今后除法律法规和党中央、国务院有关文件规定外，不再将监督管理职能和生产经营职能交由事业单位承担，对已由事业单位承担的，要逐步划归行政机关或予以剥离。二是严格确定经费形式。首先，建议国家尽快出台规范性文件，对事业单位经费形式的种类、名称等进行严格统一规范，具体可以考虑将经费形式统一明确为“全额补助、差额补助、经费自理、企业化管理”四类。此外，对涉及财政拨付经费的各类事业单位，建立规范的财政管理模式，以确保财政管理到位，促进事业单位公益职能的充分发挥。其次，严格依据事业单位承担的工作职能属性确定其经费形式。如承担监督管理职能和纯公益职能的事业单位，其履行职能所必需的经费应由财政予以保障，一般实行全额补助；承担准公益职能，自身有一定经费来源的事业单位，一般实行差额补助；从事中介服务和生产经营活动的事业单位，一般实行经费自理或企业化管理。
4、突显事业单位自身特色，规范单位名称和机构规格。
一是严格规范机构名称。事业单位名称应体现自身的特点，一般称院、校、所、台、站、园、馆、社、队、中心等，避免与行政机关、企业、社团或其他社会组织相混同，同时应与其工作职能及所在行政区域相对应，做到名实相符；严格控制事业单位增挂牌子，一般应通过明确工作职能或变更事业单位名称的方式予以解决。二是合理确定机构规格。建议由国家制订出台关于事业单位机构规格体系的指导性意见，尽快建立符合事业单位自身特点的机构规格体系。机构规格的确定应严格依据事业单位的职能属性、规模大小、管理范围等因素综合考虑。一般事业单位机构规格不应超过主管部门的内设机构级别。明确规定各级机构规格的审批权限，并严格执行。
5、规范事业单位组织构架、合理配备各级领导职数。
一是在内设机构设置上，应依据单位机构规格、编制总数等要素情况加以综合考虑。一般事业单位编制总数在10名以上，机构规格相当副处级及以上，内设机构编制数不少于4名的，可设立内设机构。二是在领导职数配备上，应从紧从严配备，提倡党政领导交叉任职，同时可按事业单位编制总数以及内设机构编制数对单位领导职数和中层领导职数提出具体配备标准。一般事业单位编制总数少于20名的单位领导职数不超过2职，20-39名的不超过3职，40-79名的不超过4职，80名以上、规模较大、工作任务较重的可适当增配；一般事业单位内设机构编制数少于5名的中层领导职数可配1职，5-8名的可配2职，8名以上、人员特别多的可适当增配。
（二）监督管理：建立长效管理新机制，实现事业机构编制动态、全程管理
1、建立机构编制实名制。
一是建立和完善机构编制实名制信息库，搭建网络信息共享平台。明确机构编制、组织人事、财政、劳动保障等部门以及事业单位主管部门在数据上传、浏览、修改、审核等方面的权利和义务，实现信息库数据实时更新，确保数据的实效性和准确性。此外，以信息库为基础，形成反映事业单位机构编制实际配备情况的实名制名单，作为相关职能部门开展业务管理的依据。
二是建立机构编制管理与组织人事、财政预算、社会保障管理相结合的约束机制。机构编制部门在控制编制和人员结构中要起好牵头把关作用，具体负责实名制信息库建设、入库人员审核把关等组织实施工作；组织人事部门应把实名制名单作为核准单位人员享受事业单位工资福利、晋级晋升、教育培训待遇以及签订事业单位聘用合同的依据；财政部门应把实名制名单作为审批财政预算和核拨经费的主要依据，对擅自增加的人员，一律不予安排财政经费；劳动保障部门应把实名制名单作为办理事业单位职工基本养老保险、基本医疗保险等的依据，凡未列入实名制名单的人员，一律不予享受事业单位社会保险待遇。通过编制实名制的建立，将机构编制、组织人事、财政预算、社会保障从各自为政、部门分割的管理模式向相互协作、全面联动的管理模式转变，从源头上杜绝“吃空饷”、超编进人、超职数配备干部等机构编制不规范现象的产生，有利于促进政务公开，降低行政成本，提高工作效率。
2、建立机构编制监督检查制。
一是坚持以管理促督查，以督查强管理，把督查工作贯穿于机构编制管理的全过程。首先，制订机构编制监督检查实施办法，对职能机构、督查对象、督查范围、督查方式、督查程序、违纪违规行为处理等提出明确要求。尤其在违纪违规行为的处理问题上，应对违纪违规行为范围、处理措施、处理方式等进行严格规定，使机构编制监督检查机制的开展有据可依。其次，科学制订督查计划，明确督查重点、要求和时间安排，合理调配资源，实现督查的高效性。其三，实施分类督查。对监督管理类事业单位，应主要督查其监管职能的履行情况，同时配合财政、审计等部门对其规费开支情况实施督查；对社会公益类事业单位，应在保证其正常履行社会公益职能情况下，主要督查其机构编制落实情况以及机构编制配备与实际发展需要的匹配情况；对生产经营类事业单位，应主要督查其生产经营职能履行情况和经费收支情况，同时对其转企改制过程中出现的人员分流、国有资产处置等问题实施督查，确保改革的顺利推进。
二是加强社会监督力度。首先，完善群众投诉举报制度，扩大投诉举报渠道，发挥现有机构编制投诉热线的作用。其次，加大信息公开力度，逐步将机构编制工作中不涉及国家机密的信息，通过多种方式向社会公开，确保群众的知情权和参与权，防止和杜绝“暗箱”操作等违法违纪行为的产生。其三，通过新闻媒体加大对机构编制工作的宣传力度，在全社会树立“编制就是法律”的理念和意识，为机构编制监督检查机制的运行营造良好舆论氛围，同时，通过在新闻媒体上曝光反面典型、表彰先进单位和个人等方式，加强机构编制管理权威性和严肃性的目的。
3、建立事业机构编制跟踪服务制。
一是强化机构编制部门的主动服务意识和能力。机构编制部门要尽快跳出“重管理、轻服务”的旧有模式，实现“服务与管理并重”的全新工作理念和工作方式。首先，要根据国家、省、市有关机构编制的方针政策和法律法规，及时制订出台符合当地实际的具体操作办法。在此基础上，规范要求，严格执行，确保文件要求能够尽快落到实处。其次，要围绕党委政府中心工作及社会热难点问题，主动对所涉及的事业单位开展调研，在党委政府交办和部门请示前，主动提出机构编制优化调整方案，为领导科学决策当好参谋助手。
二是建立事业机构编制事后跟踪机制。事后跟踪的目标一般锁定在新建和新近调整机构编制要素的两类事业单位，并以听取汇报、召开座谈会、实地调研等方式，定期、不定期地事业单位实施动态跟踪，从而实现对事业单位执行机构编制情况以及运行发展状况的总体掌握和评估。通过事后跟踪，我们可以对那些存在机构编制配备与实际发展需要不匹配问题的事业单位，做到早发现、早研究、早解决，确保事业单位公益职能的充分发挥。如在事后跟踪基础上，加快建立事业单位退出机制，使机构编制部门在事业单位调整工作中掌握主动权，一旦事业单位具备撤销、归并条件，可由机构编制部门主动向编委提出机构调整建议，并按要求对那些规模偏小、工作量不大、职能相近的事业单位以及长期无在编人员、长期不开展工作、工作职能依据已消失的“空壳”机构分别进行归并和撤销。
三是加快建立事业单位诚信评价机制。首先，建立和完善事业单位诚信评价指标体系。一般由三方面构成：（1）事业单位本身指标，包括法人登记基础信息指标和业务活动指标；（2）相关职能部门指标，包括财政、审计、劳动保障等部门的监督管理指标；（3）社会参照指标，包括银行、服务管理对象的监督和评价指标。其次，确定事业单位诚信评价分级标准。建议可分为“A、B、C、D”四级：A级为诚实守信，各项指标优秀的单位；B级为诚信良好，各项指标中等偏上的单位；C级为基本诚信单位；D级为诚信不合格单位。其三，事业单位诚信等级的使用。事业单位诚信等级评定可采取“一年一评”的方式进行，其结果应向社会公布，接受社会监督。诚信等级将与事业单位年检、组织机构代码证的发放、社会保险年检等挂钩。此外，可尝试将事业机构编制审批作为推进事业单位诚信评价机制的抓手，把诚信评价过程中所获取的事业单位信息和事业单位诚信等级作为日后机构编制审批的重要依据。
机构编制实名制、监督检查制以及跟踪服务制共同组成了事业机构编制全程监管新机制，实现了事业机构编制监管从原来的静态、阶段性、各自为政的管理模式向动态、全程式、部门联动的管理模式转化，是我们在规范事业机构编制管理，完善事业机构编制管理机制上的有益探索。