周 顺
【内容提要】目前，大家对于行政改革普遍存在某种定势思维或偏见，即成功的政府机构改革必须达成以下目标：缩小编制、精简人员；缩减政府现有权力，将大量政府职能转由社会承担。本文认为，对于前述两种目标，应该以辩证的角度看待。这两种标准固然有其价值，但一味追求此二者将有可能违背政府机构改革的初衷。
定势思维（stereotype）又称成见、偏见，是指人们按照习惯的、较为固定的思路去考虑问题、分析问题，表现为在解决问题过程中以特定方式寻找答案，阻碍了思维的开放性和灵活性。在政府机构改革中，普遍存在两种思维定势：政府机构改革就是要缩小编制、精简人员；政府机构改革就是要缩减政府权力，并将一部分权力转移给社会。人们往往误认为政府权力小、编制简、人员少是好的。事实上，这些定势思维大多是来自西方，包括借鉴西方行政改革的实践经验，或引用西方学术研究的成果。这些定势思维忽略了中国与西方现实的巨大差异，为了追求这些目的甚至不惜花费巨大代价，偏离了现实政治的需求。片面追求这些目的是否能够达成改革目标？是否能从更高的视角，考虑不同时代背景，运用辩证的方法对时下流行的思维定势逐一思考，以符合我国改革的现实状况，是本文关注的重点。
定势思维一：政府机构改革就是缩小编制、精简人员
很多政府人员和研究者都认为，政府常常滥用权力，因此，必须以缩小其编制，精简其人员的方式予以限制。其实，这种思维模式很大程度上是受上世纪80年代西方“小政府”实践影响的结果。当时，为了与社会主义国家政策对抗，同时缓解自身福利政府负担过重的现状以缩小开支，在美国里根总统、英国撒切尔夫人的强力推行之下，西方掀起了一股减政放权之风。一时间政府规模大小成为人们判断好政府、有效政府的首要标准。处在改革开放时期的中国也在一定程度上受到影响，这一定势思维延续至今。但事实上，西方并不是每个时期都主张“小政府”。二十世纪三十年代的罗斯福新政和二十世纪六十年代的詹森强调的大政府都认为政府应该扩大编制，增加服务性功能。因此，政府并不是一味缩小就是好的，编制和人员也并非越精简越好，将编制缩小与否，人员精简与否作为评判政府机构改革成功与否的标志是片面的。这其中涉及到三个问题。
第一，政府机构改革是否必须要进行大规模编制调整？
编制调整通常是指对组织机构的设置及其人员数量定额和职务分配作出相应变革。我国学界对于行政编制和事业编制的现行情况提出的批评集中在：1.机构臃肿，财政预算难以负荷；2.人员缺乏相关技术能力；3.政事不分；4.缺少活力等几大方面。因此，一般认为大规模的编制调整是政府机构改革的重中之重。但是，纵观整个机构改革的发展历史，我们可以发现国家财政开支并非随着编制调整和精简而相应减少，反而常常出现开支增加的矛盾现象。
以文革后机构改革为例，可以分为三个阶段。1987年以前，中国的事业改革和行政改革是整体推进的。1987年以后，由于既要进行国有企业改革，强制国有企业走向市场，又要进行政府改革，所以必须先搁置事业单位改革，保证整个国家机构中至少有一部分安定领域。出于这一考虑，国家在1987年后着力推进了国有企业改革、党政机构改革、行政体制改革，而并没有触动当时规模高达130万家、2900万人的事业单位。但是，这一改革的结果却使国家机构长期处于一种玩弄数字游戏的困境当中：要么行政机构编制不够就要事业编制，要么索性把整个行政部门转成事业单位。事业单位一时间成了全国机构改革的避风港。更加令人担忧的是，每次阶段性改革结束，财政开支不但没有削减，反而增加了10％—15％。从1994年开始，事业单位也被迫卷入改革的漩涡，改革目标“是要建立一个科学合理、精简高效的现代事业组织体系，并在事业单位中建立新型的法人治理结构、竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度”。为了把事业单位“减少到最必要的程度”，当时的政策是对于能够撤销的事业单位一律撤销，其他则再次相应地转为政府部门，或其他企业及市场中介机构。也就是说，事业单位改革再次将七年前从行政系统并入的那些机构又重新甩了出去。
因此，改革经验告诉我们，片面追求大规模编制改革并非出路。我国政府机构改革应该着力于开创“政事企”三者职责清晰，合作共赢的局面，而不应该让其中某一机构成为另外两者躲避改革效应的“收纳器”。如果政府机构改革只是将人员从左手安置到右手，最激进的状况也就是将其“安置”到社会，那么改革并不能起到任何实质性的推进作用。更何况社会也不是一个可无限量接纳和安置的安全出口。所以要真正减轻国家的财政开支负荷，就应该从最基本也是最重要的财政预算编制入手，精心选择支出项目，强化预算约束管理，适度压缩行政事业单位的公用经费，以及其他行政事业性支出。同时应着力于调整既有工作团队的行政模式，以获得新的活力，完成新的政治任务。
第二，精简机构和人员是否就表明改革成功？
“一个运行良好的政府是否就是一个机构、人员都极为精简的政府？那么多少才算得上是精简呢？”这些问题始终困扰着改革者，牵绊着改革的步伐。中国财政供养的公务人员与人口比例为1∶27，而美国的比例为1∶15，法国为1∶11.5，德国为1∶15.77。也就是说，相较于世界发达国家，中国的公务员并不能算多。并且，随着社会发展、物质生活水平的提高，公民对公共物品和公共服务的需求也会越来越多，公共服务需求的个性化也会越来越强，从事公共事务管理的人员数量在客观上反而会呈现一种上升趋势。所以问题关键并不在于政府官员人数多少，而在于政府官员是否遵纪守法，是否履行了相应的职责。也就是说，那种单纯以行政供养人数的多少来判断机构改革的成败的观点是站不住脚的，政府机构改革应该强调的并不是人员数量的多少，而应该是质量的优劣。如果我们过分追求人员精简，很可能导致一系列的负面效应，如专业人才流失，公务员素质降低，政府能力削弱等等；那些被强制推向社会的人员也很可能以另一种方式重返机构，成为政府机构的附属机构，依然享有政府人员待遇，这样反而会加重不必要的改革成本。
第三，新机构的增设是否表明效率降低？
自改革开放以来，为适应新的时代需求，解决与世界接轨中存在的各类难题，我国政府机构增设了很多专业部门。如1982年为促进体制改革，增设了国家体制改革委员会。1988年为适应对外开放的需要，国务院新设立了特区办、版权局、专利局、环保局、技术监督局、进出口商品检验局。1993年，为推行税制改革和汇率并轨，将国家税务局升格为总局，新设立了国家外汇管理局。1998年，为加强应对亚洲金融危机和国内经济紧缩的能力，强化了经贸委的功能，组建了劳动和社会保障部。2003年，为适应我国加入WTO的需要，设立了商务部；为进一步推进国有企业改革而成立国资委等等。有些学者批评这样做纯属“应急式”改革，认为这些在全国人大召开的一年或者半年前才开始着手研究的方案明显缺乏首尾一致的思路，在机构的分合问题上，究竟是上规格还是降规格、是单独设置还是内设于某一部门以及职能的配置等，都是服从于短期政策目标，无法解决根本性问题。
但是，从另一个角度来看，这些部门的增设都遵循了“加强专业技术能力”的原则，很大程度上杜绝了“外行领导内行”、不尊重专业等机构官僚化带来的问题。并且作为应对某一重大改革问题的专业部门，通过统一收拢事权，进一步降低协调各部门的行政成本，更加有助于攻克改革难题。从很多发达国家的经验来看，大多都会依据本国实际情况，在不同时期设置新的政府机构。如新西兰有专门处理毛利人事务的部门，加拿大有专门处理印第安人的部门，韩国有统一部等。美国也有很多“特别区”，这些区是按照特殊的消防或教育需求而特别设立的，而且在运作过程中，为统一事权，特别区并不一定与行政区划一致。
定势思维二：政府机构改革就是要缩减政府权力，并将一部分权力转移给社会
很多研究者受上世纪80年代的“里根主义”影响，认为把原先由政府承担的职责转移到社会上，由各种组织或中介机构负责，不仅效率大大提高，对于市民社会的成长也大有裨益。但必须指出的是，“小政府”理论并非包治百病的灵丹妙药。特别是当国家处于急速转型后期，各类社会问题凸显，现有政府机构已经无法消解和应对新的事件时，政府机构改革就势在必行，不但不能够削减政府权力，而且还要加大对社会各领域的监管与扶持。这在上世纪30年代的美国罗斯福政府和今天的奥巴马政府的政策中均有体现。可以从以下两个方面来分析这一问题。
第一，政府机构改革是否就是缩减政府权力？
“小政府”理论的支持者认为，行政机构改革的目标就是缩减机构权力。但从当前面临的新任务以及各国政府改革的经验来看，缩减权力并不能达到期望的目的。
首先，随着社会的进步，更多的新领域需要政府规范与监督。就总体而言，政府的职能应该更为多样化，权力也应该更为深入与广泛。例如，在信息现代化之前，宣传部门的传统职责是在平面媒体，以宣传国家政策，报道社会现象，反映民生需求为主。在信息现代化之后，电脑、手机都成为信息的新载体，对宣传部门而言，机构改革的结果就应该是将其权力扩展到这些相应的领域。
其次，我国目前限制部门权力的方式就是划分更多子部门，并让各部门间互相牵制。其结果往往是部门划分过细，部门之间职能交叉过多，并导致决策周期长、成本高，协调沟通困难，机构内部相互扯皮和推诿等情况。在一定程度上，毒奶粉事件就是这一弊病的恶果。我国现行食品安全监管体系采用的是部门分段管理模式：农业、质监、工商以及卫生等部门分管食品生产、流通、消费等环节。在这种多头管理模式下，众多政府部门涉及食品安全管理，但又没有一个部门可以对食品安全负全部监管责任，所以毒奶粉事件如何问责，如何赔偿就成了一个模糊不清的问题。更令人担心的是，这一管理漏洞可能为权力部门化，部门利益化和利益个人化提供温床。而美国FDA（食品卫生药物管理局）权力归拢模式为我们指出了另一种政府改革模式的可能，即大部制的管理模式。
所谓大部制，就是政府机构改革过程中，在横向上整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的政府部门，组建一个更大的部门来统一行使相关管辖权的管理体制。与传统的专业性部门相比，大部门管辖范围较宽，侧重于制定战略和宏观政策。西方在大部制的实践中，除内阁办公室外，部门一般保持在12至19个之间。虽然部门数量减少了，但就留存下来的单一部门而言，权力实际上是得到了扩张。目前，我国中央政府和地方政府的机构改革也都朝着大部制的方向前进。可以想见，大部制改革的结果虽然可以将国务院28个部门缩减为十多个部门，但存留下的部门将同时肩负起过去几个机构的责任，相应地各部门也将获得更多权力。也就是说，我们必须对机构数目与机构权力间的反比关系保持高度的认识。
第二，政府机构改革是否就是将一部分政府权力转移给社会？
“小政府”理论认为，国家应该减少对市场的干涉，将一部分权力转交给社会，依靠看不见的手让社会达到最优化的结果。实践证明，市场如果没有政府的良好监管与良好的规范、法律制度作为背后的支撑，那么市场很快就会失去控制，造成混乱，甚至导致金融危机。本次金融危机的爆发，究其原因，是因为美联储将设定抵押贷款风险的权力转交给房利美和房地美两大机构，而这两大机构出于盈利上的考虑，大量降低贷款门槛，最终造成贷款人无力偿还贷款的局面，引发次贷危机，最终导致世界性的金融危机。追根究底，是美联储自行放弃其监管权力所致。反观我国现行行政改革，一般认为改革的关键是“四个分开”，即推进政企分开、政资分开、政事分开、政府和市场中介组织分开，其目标是转让政府权力。但是，在市场法制不健全，缺乏规范引导的情况下，政府权力转移导致的权力真空，事实上更容易招致各种改装后的权力机关的相互博弈、权力滥用并滋生腐败。这是值得注意和预防的重点。
结 语
在现今政府机构改革过程中，存在着很多思维定势，很大程度上阻碍了改革的进一步推进和深化。本文仅列举了两种思维定势，即政府机构改革就是要缩小编制、精简人员以及政府机构改革就是要缩减政府权力，并将一部分权力转移给社会。这些思维定势的产生有其一定的社会背景和原因，但我们不能僵化地将它转换为放之四海而皆准的改革目标，必须要与当前的时代脉搏相联系，针对不同的国际、国内环境作出调整。打破这些定势思维，只是深化政府机构改革的第一步。（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）