以内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗为例
张 富 冯黎晖【内容提要】随着产业结构调整和经济转型的不断深入，地方机构设置、编制管理中不相适应的矛盾也日益突显，亟待突破管理瓶颈，建立更为科学、有效的管理制度，更好地促进行政机关和事业单位职能发挥。本文以内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗为例，分析了从传统畜牧业生产向新兴工业产业转型的背景下机构编制管理中的突出问题，并提出了相应的对策与措施。
2003年以来，内蒙古自治区锡林郭勒盟提出了“通过加快转移农村牧区人口、转变农牧业发展方式，努力实现改善草原生态环境和增加农牧民收入”的经济转型的总体构想，经过各族干部群众的不懈努力，全盟经济社会发展摆脱了低速徘徊的被动局面，跟上了自治区快速发展的步伐，经济结构趋于优化，综合经济实力明显增强。在全盟经济社会快速发展的进程中，机构编制部门认真贯彻执行机构编制管理的方针、政策和法律法规，不断强化职能，积极稳妥推进改革，切实加强机构编制管理，为全盟经济社会的快速发展提供了有力的体制保障。但是，随着全盟产业结构调整和经济转型的不断深入，机构设置、编制管理中不相适应的矛盾也日益突显，亟待突破管理瓶颈，建立更为科学、有效的管理制度，更好地促进行政机关和事业单位职能发挥。鉴于这样的形势，锡林郭勒盟编办结合深入学习实践科学发展观活动，深入部分旗县市开展调研，并以具有代表意义的西乌珠穆沁旗为例，进行了深入分析研究，形成调研报告如下：
经济社会发展基本情况
西乌珠穆沁旗位于内蒙古自治区锡林郭勒盟东部，总面积22434.5平方公里，总人口72420人。长期以来，西乌珠穆沁旗一直是一个以传统畜牧业为基础产业的少数民族地区，经济基础薄弱，工业经济发展十分缓慢。2003年，在党的十六大精神指引下，西乌珠穆沁旗旗委、政府面对周边各地竞相发展的汹涌浪潮，冷静分析形势，重新审视旗情，深刻认识到工业化是现代化的必由之路，是壮大地区经济实力、提高人民生活水平的关键。在资金、技术、人才等诸多因素紧缺的不利条件下，克服困难，坚决起步，依托资源优势，走上了一条以新兴工业化为依托的经济转型的科学发展之路，地区经济实现了跨越式发展。2008年，西乌珠穆沁旗地区生产总值达到40.2亿元，地方财政收入达到8亿元，三次产业结构调整为13∶71∶16，与2003年相比，地区生产总值增加31.6亿元，地方财政收入增加4.7亿元，三次产业结构中，第一产业占GDP的比重下降37.6个百分点，第二产业占GDP的比重提高49.7个百分点，第三产业占GDP的比重下降12.1个百分点。同年，该旗工业增加值达到23亿元，是畜牧业增加值的4.3倍，工业对经济增长和地方财政收入的贡献率分别达到80%和32%，基本形成了以工业为主导的经济增长态势。
机构编制主要矛盾
按照2004年自治区批复的党政机构设置意见，西乌珠穆沁旗设党委工作机构7个，部门管理机构1个（老干部局），政府工作部门24个，设置议事协调机构办事机构2个（信访局、扶贫办），设人大、政协、法院、检察院机关及工商联、工会、团委、妇联、科协、文联、残联、红十字会等8个群众团体机关，2005年苏木乡镇机构改革后，该旗由原来的15个苏木镇调整为6个苏木镇。根据2008年机构编制统计，西乌珠穆沁旗共核定行政编制827名，实有849人，行政超编22人。全旗现有事业单位141个，共有事业编制2130名，实有人员2084人。
西乌珠穆沁旗现行的机构设置和编制核定是以畜牧业经济为主时期形成的，2003年以来未做过大的调整。但是，2003年以后，随着以工业为主经济的逐步形成，与工业经济发展相适应的管理和服务机构缺位，人手不足，矛盾突出，主要表现在以下几个方面：
一是受行政机构限额的制约，造成部分行政职能体外循环。2004年政府机构改革，同意西乌珠穆沁旗人民政府设置工作部门24个。随着工业化进程的快速推进，相应行政职能需要加强，但是，由于受行政机构限额的制约，无法建立新的行政机构，只能由事业单位代行职能，造成行政职能体外循环，比如，2004年政府机构改革方案中批准西乌珠穆沁旗设置建设与环境保护局，鉴于大量工业项目的落地达产，使环境保护形势日益严峻，该旗为强化环境保护工作职能，将环境保护局独立设置，由于没有机构空额，将环境保护局设置为事业单位，造成行政职能体外循环。
二是编制总量不足，不能满足工矿企业集中地区社会发展事业的需求。随着西乌珠穆沁旗工业经济的兴起，在工矿企业集中地区形成新的人口集聚的同时，也吸引了大量的流动人口，造成社会管理与公共服务需求不断增加，现有的编制和人员已无法满足经济社会发展的需求。以白音华镇为例，该镇在2005年苏木乡镇机构改革时，由原哈日根台镇、罕乌拉苏木、巴彦花苏木、宝日格台苏木合并而成，总面积5073.6平方公里，现有人口18626人。随着白音华镇发展步伐的加快，煤、电、有色金属开发、能源化工、基础设施建设均呈现快速发展态势，以镇内工矿企业务工人员为主的流动人口大量涌入，2008年，流动人口达到5万余人，预计到2010年流动人口可达到10万人。人口的增长和经济的发展，使镇政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的任务越来越重，特别是人口增加带来的治安问题、医疗问题凸显，压力不断增加。2005年苏木乡镇机构改革时，核定白音华镇派出所公安专项编制6名，由于辖区面积大，流动人口多，社会情况复杂，治安警力严重不足，2008年旗编委会为白音华镇派出所调剂增加到8名，已占全旗8个基层派出所总编制的16%，再无力进一步增加其警力；从医疗机构上看，白音华镇现有镇中心卫生院1所，普通卫生院3所及部分嘎查（注：嘎查为村的意思）卫生室，共核定事业编制28名，现有各类医疗卫生技术人员39名，目前，尚无一所二级以上医院，现有医疗资源需要覆盖5073.6平方公里、近7万常住人口和流动人口的医疗服务，群众就医难的问题极端体现。随着基础建设期的结束，进入生产期，人口将会相对固定，相应的子女入学和其他教育需求也会逐步产生，教育机构和教育编制不足的矛盾也将显现。
三是机构和编制的结构性矛盾突出，工业生产管理与服务部门难以有效履行职能。传统畜牧业生产时期，畜牧业在该旗经济发展中占主导地位，涉牧机构设置相对完善，人员编制较多，以农牧业局为例，2008年统计，有行政编制21名，在职人员20人；所属事业单位9个，核定事业编制116名，在职人员143人。目前，该旗直接承担推进工业化进程的职能部门为经济局，该局核定行政编制18名，实有人员13人，没有下设事业单位；其他参与工业生产管理与服务的主要部门有发改局、国土资源局、安全生产监督管理局、环境保护局等，其中发改局核定行政编制19名，实有人员19人，目前没有下设的事业单位；国土资源局核定行政编制8名，实有人员16人，下设2个事业单位，共核定事业编制9名，实有5人；安全生产监督管理局核定行政编制6名，实有人员7人，下设1个事业单位安全生产监察大队，核定事业编制4名，实有人员4人；环境保护局设置为事业机构，核定事业编制5名，实有5人，下设2个事业单位，共核定事业编制8名，实有7人，此外，鉴于白音华镇工业项目集聚的实际，旗委、政府成立了白音华矿区管理委员会，核定事业编制11名，实有工作人员11人，负责对白音华镇辖区内工业项目的管理，其他地区的工业项目也实行属地管理。无论在机构设置，还是编制核定上，都无法满足工业经济强劲发展的需要，管理与服务常常捉襟见肘，出现缺位。
四是不同程度存在职责交叉，职能部门协调配合力度有待于进一步加强。在西乌珠穆沁旗工业项目的管理上，从项目申报审批、开工建设到生产运行，涉及发改、国土资源、经济、商务、环保、建设、安监等多个部门，同时涉及到白音华矿区管理委员会及其他项目所在地政府等，这些部门不同程度上存在职责交叉，比如项目申报多头审批、项目运行多头监管等现象，因此，需要进一步明确各级政府和相关职能部门职责，加大统一协调配合力度，共同为加快工业化进程创造良好的发展环境。
对策与措施
一是结合新一轮行政管理体制改革，进一步规范机构设置。新一轮行政管理体制改革中，自治区提出了新的政府工作部门限额，并对地方政府机构设置做了进一步规范，提出了“各地要借这次机构改革之机，对目前自行设置的行政机构和本应为行政机构而设为事业单位的机构进行调整、归并”的要求，明确提出对已经自行设立、确需保留的机构要纳入改革方案，在机构限额内上报，不得在限额外单列行政机构，或将挂牌机构单独设置，也不得在限额外自行另设完全履行行政职能的事业单位。在新一轮行政管理体制改革中，西乌珠穆沁旗应对环境保护局等设为事业单位的行政机构进行统筹规划，进一步规范行政机构设置。
二是理顺和加强涉及工业服务与管理部门职能，加大对工业的统筹协调力度。进一步明确涉及工业服务与管理部门的职责权限，坚持一件事情原则上由一个部门负责，对确需多个部门管理的事项明确牵头部门，建立健全部门间的协调配合机制，形成工作合力，加强对工业的统筹协调，加快走新型工业化道路。进一步转变政府职能，在推进工业化进程中，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。根据工业发展实际，适当设置必要的事业单位，增强服务能力。
三是通过事业单位改革，盘活事业编制。对一些不适应产业结构调整和经济转型需要、任务严重不足、长期不出成果、社会效益差及基本职能消失的事业单位进行撤销；对于设置过于零散、规模过小、服务对象单一、职能交叉和萎缩的事业单位进行整合，盘活事业编制，向重点领域倾斜。
四是积极探索机构编制动态调整机制，提高质量和效益。要结合实际，因地制宜地探索在总量不增的前提下，按照从严掌握、区别对待、优化结构、保证重点、有减有增的原则，建立有利于科学发展的机构编制动态调整机制，使有限的机构编制资源向关系民生、关系经济社会发展的重点领域倾斜，从而实现机构编制管理效益的最大化。
五是以农牧业综合执法为抓手，进一步完善服务“三牧”的管理体制。随着工业化、城镇化的不断深入，畜牧业生产经营方式正在发生着深刻变化，大批从事畜牧业生产的牧业人口将转移进城从事二三产业，西乌珠穆沁旗已提出了利用3年左右的时间，使现有牧区人口的一半不再依靠畜牧业谋生的人口转移思路，相应涉牧部门应提早谋划职能调整，建立完善适应新形势、新要求的服务“三牧”的管理体制。要以农牧业综合执法为抓手，在解决农牧业多头执法、执法力量分散问题的同时，按照精简、效能的原则，对所属事业单位进行整合、归并，提高工作质量和服务意识。
西乌珠穆沁旗在产业结构调整、经济转型进程中面临的机构编制问题，在锡林郭勒盟具有一定的普遍性，需要机构编制管理部门很好的进行研究，并提出具有前瞻性的解决途径，特别是党的十七大提出深化行政管理体制改革，建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，为进一步转变政府职能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制创造了条件。机构编制管理部门要以新一轮行政管理体制改革和事业单位分类改革为契机，立足地区实际，创新机构编制管理，为促进地方经济社会的跨越式发展提供有力的体制机制保障。（作者单位：内蒙古自治区锡林郭勒盟机构编制委员会办公室）