于 春 永
【内容提要】实名制概念的提出，最早起因于办理某一项具体事务前，要求出示身份证明，因此实名制的提出是基于现实中的一种特定关系，这种特定关系既不是数字对应数字的抽象关系，也不是数字对应人员的模糊关系，而是主体对应客体的确定的一一对应关系。与此同理，机构编制实名制应该是指实有人员与编制岗位之间的一一对应关系，而不是现在的实有人员对应抽象编制数字的模糊对应关系。据此，推进机构编制实名制的前提与基础是将抽象的编制数字具体化为确定的编制岗位，建立起能够与人员一一对应的编制数据库，并在此基础上实施个人电子编制证管理制度。
机构编制实名制作为机构编制管理的一项创新手段，已经推行了十余年，但关于机构编制实名制的内涵问题却始终没有一个明确的答案。笔者认为，任何一项管理制度如果连“是什么”都不能明确，管理成效是很难保证的，如果再错误地理解并推进它，其管理效果就更难确保了。
机构编制实名制的现状分析
自从有了机构编制实名制以后，机构编制管理部门就多了两项工作，一是《机构编制管理证》人员登记，二是《机构编制实名制管理系统》信息录入，凡是在编人员都要在《机构编制管理证》上登记，并录入到《机构编制实名制管理系统》中，从中央到地方，全国各省区几乎都在这么做。在这样的机构编制实名制工作中，笔者注意到这样一个问题：某些单位登记到《机构编制管理证》上，以及录入到《机构编制实名制管理系统》中的人数，有很多已经超过了这些单位的编制数，登记了、也入库了，就相当于办理了落编手续，即使超编了，又能说谁不在编呢？虽说编制就是法规，但仍然是人说了算。这种现状表明：现行的编制管理制度和手段，对管理主体根本就没有形成有效制约。《机构编制管理证》、《机构编制实名制管理系统》在事实上变成了一种单纯的记录工具。不仅没能从根本上解决超编、混编、底数不清、吃空饷等机构编制管理问题，而且大大增加了管理者的工作负担——实名制信息录入工作日复一日、年复一年，浪费了大量的时间、人力、物力和财力，付出远远大于回报。仅就这点而言，现行的机构编制实名制推进手段就应该做出调整。
笔者认为，并不是机构编制实名制这种管理手段不正确，而是我们对它的理解存在偏差。
从《机构编制管理证》以及《机构编制实名制管理系统》中记录的内容看，有关编制的信息除编制类型、开支渠道等定性表述的内容外，其余都是用数字来表示的，如：各类人员编制数、领导职数等等，而有关人员的信息却是一条条确定的具体内容，显然是两种信息记录形式。大家知道，数字是抽象的，因此可以说对编制信息采取的是抽象的记录形式，而对人员信息采取的却是具体的记录形式。机构编制实名制要求编制与人员实名对应，体现到目前的《机构编制管理证》上，以及《机构编制实名制管理系统》中，就相当于要求用抽象的数字去对应具体的人员。怎么去对应呢？非常值得思考！众所周知，飞机乘务管理实行的是实名制，如果100个人拿着100张飞机票，到有100个座位的飞机上，但飞机上的座位却没有标号，会出现什么情况呢？乘务管理一定会非常混乱，最佳方案也只能是先到先坐，而且需要投入相当大的人力去管理。这是用具体人员去对应抽象数字的一个假设事例。事实上，100个座位上都标注了座位号，登机牌也都标注了与座位号对应的号码，人员登机后，就可以根据号码去寻找属于自己的确定座位。显然，有了座位号之后，100个座位由可载乘100人的抽象表达，变成了100个具体座位。这个生活中的事例提醒我们：现行的《机构编制管理证》以及《机构编制实名制管理系统》等管理手段，实质上并没有体现出编制与人员的实名对应关系。让确定的具体人员去对应抽象的编制数字，其对应关系只能是模糊的，出现问题是不可避免的。
机构编制实名制的内涵解读
上面关于飞机乘务管理的假设告诉我们：实名制的前提是有一种特定关系的存在，这种特定关系既不是数字对应数字的抽象关系，也不是抽象数字对应具体人员的模糊关系，而是一种特定主体对应特定客体的确定关系。而机构编制实名制只不过是在这种确定关系中，要求明确使用具体编制岗位的人员而已。因此，要真正实现机构编制实名制，管理的前提与基础是将抽象的编制数字具体化为确定的编制岗位。也就是要按照编制结构要求对每一个编制岗位进行编号，让只有符合编制结构要求的人才能去使用，这样才能够建立起编制岗位与实有人员的一一对应的确定关系。这种确定的关系建立后，不仅能够科学地体现出机构编制实名制的管理内涵，而且能够从根本上改变数量化的、编制与人员模糊对应的机构编制管理现状，更为重要的是能够实现既管数量、又管质量的机构编制管理目标。因为编号后的编制岗位，蕴涵着具体的、确定的编制岗位结构要求。
实名制既然表现为一种确定的、主体对应客体的一一对应关系，那么必然存在着两个既相互关联，又相互分离的确定主体和客体。在飞机乘务实名制中，人与具体的座位是分离的，但通过飞机票上的座位号与身份证明，这个具体的人就能够和具体的座位关联在一起，进而成为合法的乘客。在机构编制实名制中，人与具体的编制岗位是分离的，但通过编制号与身份证明，这个具体的人就能够和具体的编制岗位关联在一起，进而成为合法的编制使用者。这种关系反映到《机构编制实名制管理系统》中，必然要求建立两个相互独立，又相互关联的编制和人员数据库，可事实是现行的机构编制实名制管理系统中只有一个既包含编制信息，又包括人员信息的数据库。编制与人员的实名对应关系自然也就不存在了。正是基于这个原因，现行的《机构编制实名制管理系统》才变成了一种单纯的记录工具。
笔者认为，要使《机构编制实名制管理系统》真正体现出机构编制实名制的管理内涵，必须对系统的设计架构做出调整，并建立起相应的与之配套的个人电子编制证管理制度。首先，要依据机构编制岗位结构要求，对每一个编制岗位进行编号，在系统中建立起独立的编制岗位信息数据库。其次，要根据人员具体情况，将编制号有序地分配给确定的具体人员，建立起能够与编制岗位信息数据库一一对应的、独立的人员信息数据库，并实现编制岗位与人员的实名对应。建立了编制与人员的一一对应关系后，任何一个单位的编制使用与超编、空编情况将在系统中得到一目了然的显示。再次，为解决超编人员管理问题，要为超编人员专门设定超编岗位号，并规定凡有超编岗位的单位，人员只允许调出、不允许调入，以有效控制超编问题。第四，要将落编、销编、机构与编制的增减等管理业务纳入到《机构编制实名制管理系统》中，并规定只有个人电子编制证信息健全的工作人员才能够核定工资。让机构编制信息的变化情况，随着业务的办理在系统中得到同步反映。第五，要在系统中设定制约机制——没有空编岗位，人员落编手续无法办理；人员离岗必须办理销编手续，否则不能做空编岗位使用；超编人员入编后，超编岗位自动去除等等。这些机制的建立，将有效制约机构编制管理的随意性，彻底改变人说了算的机构编制管理现状，编制的法规性以及机构编制管理部门在行政管理领域的源头地位，自然能够得到充分的体现。
建立个人电子编制证的意义阐释
利用上述手段，建立并实施个人电子编制证管理制度，不仅能够科学地体现机构编制实名制的管理内涵，而且通过明确各类工作人员的编制类型、开支渠道、在编状态等管理内容，能够有效确保工作人员的个人权益，更为重要的是，个人电子编制证管理制度能够让机构编制的管理模式产生革命性的转变。
机构编制管理的目标始终处于变化之中，因此属于动态化的管理目标。而从现行的《机构编制管理证》落编登记，以及《机构编制实名制管理系统》数据录入的实际看，信息都是事后登记或录入的，这种管理手段属于典型的静态管理范畴。笔者认为：用静态的管理手段应对动态的管理目标，好比在飞碟射击中枪不随着飞碟移动一样，打中的概率几乎为零。超编、混编、吃空饷、底数不清等问题之所以一直没有得到根除，根本原因就在于始终存在着静态的管理手段与动态的管理目标之间的矛盾。个人电子编制证管理制度建立后，由于在管理系统中设定了制约机制，不仅可以有效控制超编进人，而且与人员编制信息变化相关的管理业务，如落编、销编等内容也将得到及时办理（不落编无法健全个人电子编制证信息，无个人电子编制证信息无法办理核定工资等手续，不销编无法使用空编等等）。显然，这些机制的建立，把机构编制管理目标的变化，同步更新到了管理系统中。一言以蔽之，个人电子编制证管理制度能够让机构编制的管理手段与管理目标联动起来。
大家可能会质疑：个人电子编制证有这么大的功能吗？在笔者看来，任何一个事物的用途都是从两个方面来体现的，一种是直接用途，它是通过事务的存在直接体现的。前面谈到的个人电子编制证建立后，因为编制类型、开支渠道、在编状态的明确，能够起到维护工作人员的个人权益的作用，属于直接用途；另一种是间接用途，事务的存在虽不直接产生功效，但却能创造出意想不到管理效能。实际工作中，人们往往只盯着直接用途，却经常忽略对事物间接效能的深度挖掘。前面提到，个人电子编制证可以让机构编制的管理手段与管理目标联动起来，能够彻底解决静态管理手段与动态管理目标之间的矛盾，这是典型的间接效能体现。个人电子编制证建立后，《机构编制实名制管理系统》也将不再是一个单纯的记录信息的数据库，而将变成一种全新的工作平台。平台之上，编制组织人事财政部门，可以按照“谁管理、谁维护”的原则，自觉地进行协作——编制部门随着业务的受理与办理，健全编制管理信息；组织人事部门按照编制管理要求办理落编手续，健全人员信息；财政部门对照编制与人员用编信息核定工资、核拨经费……显然，分步实施将变成同步推进，管理手段将变成服务平台，单向管理将变成多向协作，事后检查将变成事前控制。据此，笔者认为，个人电子编制证建立的意义是革命性的，它必将成为落实机构编制实名制的一种科学手段和必然趋势。
早在2006年中央编委就提出了“到2011年，要实现行政编制数、实有人员数、财政供养数对应的实名制”。仔细分析，三个数字相对应的实名制要求，实质上针对的是数出多门的问题，属于体制上的要求。过去，为了维护部门利益，人为虚报问题无法控制，因此落实起来很难。但是，建立个人电子编制证管理制度后，将在事实上建立起编制-组织人事-财政联动、协调工作机制，编制数、实有人员数以及财政供养数将被完全统一到同一工作平台上，数出多门、谋求部门利益的情况，必将得到有效遏制。
2008年2月，党中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确指出“要建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的监督检查，加快推进机构编制管理的法制化进程。”在上述对机构编制实名制的理解和认识基础上，笔者认为，目前机构编制管理部门落实《意见》要求，首先要做的不是单纯从制度上要求组织人事与财政部门严格按照机构编制配备干部、核定经费。而必须要从规范自身、健全机制入手，进一步改进《机构编制管理证》和《机构编制实名制管理系统》。只有这样，才能在法制的水平上让组织人事、财政等部门有法可依，有据可查，有法必依、违法不能。
（作者单位：吉林省机构编制委员会办公室）