韩 峰
【内容提要】政府绩效管理与绩效评价是公共管理领域公认的难题之一。我国根据经济发展、社会转型以及政府改革等有利契机，借鉴与引进了国际流行的一系列政府绩效管理理念、工具以及先进技术，进行了广泛的区域性与部门化实践与应用。360度绩效考核作为一种重要的绩效管理工具，具有全方位、多维度评价以及反馈结果充分运用等特点，对于打造服务型与责任型政府具有重要推动作用，有利于进一步深化行政管理体制改革，加速高效能、集约化与及低成本政府建设进程。360度绩效考核的引入与应用对于创新政府管理模式以及实现基层政府科学化管理范式运用具有重要的价值。
引 言
政府绩效管理作为一种有效的管理工具，是将过程管理和结果管理相结合的一种科学评估方式，通过绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩效反馈与改进等一系列应用环节，对于进一步提高政府行政效率、增强行政效果、规范政府行为以及加速服务型政府建设进程等方面发挥重要作用。政府绩效管理工具与技术选择关系到政府绩效评价过程和结果应用的成败，在行政管理体制改革日渐科学与合理的进程中，不断探索与发掘适合我国绩效管理的途径与方法是实现政府各项改革目标的当务之急。
360度绩效考核也被称为“全方位与多维度的绩效评价”，其显著的特征就是向所有了解被评估者工作相关的人员征询信息与意见，从多个方面与不同角度对其进行全方位的绩效评价得出反馈结果的科学方法。360度考核作为绩效管理的一种评价方法，最早由英特尔公司提出并加以实施，目前正在被越来越多的国际知名大企业所运用，引起了许多政府机构和公共部门的密切关注，并以积极的姿态将360度考核方法引入政府绩效管理中。同时这种评估方法的独特之处是把被考评者本身对于工作的认知纳入考评标准与指标范畴内，参与方包括被考评者的上级、服务对象以及工作同事，从多维度平台上广泛搜寻建议与信息，切实保障评价结果公平有效、公正权威。
360度绩效考核方法应用的必要性分析
（一）政府行政官员注重政绩观现象普遍，但行政人员缺乏绩效意识也较为突出。政府部门是一个向社会公众提供公共服务以及产出公共产品的非盈利性的公共组织，其服务过程与产出结果难以用具体性数值来衡量。出于政绩观的因素促使政府官员过分强调经济发展与基础设施建设，围绕GDP大做文章，重复性建设以及豪华办公楼的修建在耗费大量资源的同时，导致公共行政资金急剧上扬。由于绩效考核的单一性与片面性，经济发展数据成为衡量政府工作人员的重要指标，为了追求个人利益以及短期目标，促使政府行为形式化与粗放型，行政过程与服务结果缺乏效果、效益与效率。政府公共服务与社会管理职能弱化，人民群众利益难以得到维护与保障。
（二）政府绩效评估方法缺乏科学性与合理性，评估过程与结果流于形式、公众与社会监督不足。政府行为的科学性与公众满意程度息息相关，政府绩效评价可以改善政府与公众关系，加强公众对于政府信任度，体现服务与顾客至上理念。科学化与合理性的绩效评估方法以及模式（见图一）亟待应用政府部门，而现阶段政府绩效管理的评价方法多是处于自发与形式化状态，行政官员的考核多数归类为：①上级对于下级的考评，②流于形式的年终述职与总结，缺少公众、专家以及媒体等第三方组织和个人参与其中。由于公共组织的社会层级的权威性以及决策过程中的独特性，公众不能够掌握具体行政信息和服务进程方案，对于行政性过程与结果难以进行评判与测评。政府内部“暗箱操作”的长期存在导致绩效管理权威性与专业化减弱，评估系统运行过程形式化与表象化普遍，客观性与准确性下降。
图一.政府绩效评估方法与模式简易示范图例
（三）个人绩效评价与组织绩效评价相脱节，绩效计划忽视公众、社会以及政府机构三方的有机沟通与协调。一方面对于政府部门来说，仅仅进行个人绩效评价是不够的，个人绩效的提高并不完全导致组织绩效提高，只有将二者有机结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。个人绩效与组织绩效的测评关系到政府工作人员和工作目标完成的高效性与全面性，避免因个人利益而出现的组织目标定位不明确、行政事务相互推诿以及权责不明晰等问题。另一方面绩效计划往往由政府部门领导制定，个人决策与专断意识严重，缺乏公众利益表达渠道与途径，忽视绩效评价过程性沟通与结果性反馈，诉求信息难以得到传输与表达。单一性与片面性的决策体制导致公众、社会与政府较难形成统一、科学的绩效计划，协调与互动关系难以规制。
政府部门360度绩效考核的功效分析
（一）360度绩效考核拓宽公众与第三方组织政治参与渠道，促进公众与政府之间的良性互动。公众参与评估的过程既是一个对政府部门绩效加以评判的过程，也是一个人民有序表达自己利益和要求的过程，这无疑会进一步提高政府的政治合法性和公信度。作为纳税人的社会公众，理应在政治诉求以及行政参与中保持与政府的密切关系，政府全心全意为人民服务的宗旨需要公众对其服务过程与质量进行监督与评判。政府360度绩效评估出发点与落脚点在于评估的科学性、全面性与针对性，作为服务对象的社会公众有权从多个方面收集信息，要求政务公开与资源共享。公众与政府的良性互动能够增强政府办公透明度与开放度，提高各方对于政府工作的支持度与满意度，强化公众政治参与热情以及监督程度，从而进一步推动政治民主进程。
（二）政府360度绩效考核强化政府责任意识与效能行为，有助于打造责任、服务、高效政府。绩效评价的宗旨与目的在于打破传统行政体制的束缚，把管理新理念、行政新方法以及先进性行政范式引入政府活动中。360度绩效评价模式形成政府机关内部同事互评以及外部共同参与评议的机制，通过这种纽带的联系，政府部门能够获取更多人民群众对于其日常工作的建议与意见，深化认识行政过程中的不足与缺陷，从而进一步按照民众的诉求与意愿有针对性地开展工作。360度绩效评价模式促使政府工作人员认清形势，树立正确的发展观与政绩观，不断提高工作效率与公共服务质量。
（三）360度绩效可以改善政府行政运行机制，建立更为顺畅的工作层级关系。360度绩效考核强调上级与下级的沟通互动，有利于协调日常工作之间的关系，改善传统行政决策与执行过程中下级惟命是从、主动性弱化以及职能部门家长制等弊端。建立高效、透明、顺畅的行政运行机制是政府改革的重要方面和迫切要求，决策权、执行权以及监督权相互制约、协调发展的运行机制有利于提高行政效率，加速行政效能建设。上级对于下级合理性建议与正确看法可以通过有效途径进行交流与沟通，从而增强管理过程中的透明度与民主性，充分调动公务人员工作积极性与主动性，加快形成和谐的工作氛围，提升政府整体绩效水平。
政府部门360度绩效考核应用性探析
（一）进一步加速政府绩效管理立法进程，设置专门的政府绩效管理组织机构。一方面政府绩效管理推进的有序性、科学性在于权威政策法规保障，政府绩效立法可以统一政策性框架，为国家行政机关、基层政府部门以及区域性服务性部门绩效工具的应用提供制度基础。将绩效管理的目的、原则、方法、程序和步骤以法律形式固定下来，是推进我国政府绩效管理的有效途径。政府绩效法规的约束可以促使各种绩效方法以及工具性应用在政府部门的可持续、专业化推行，有效避免行政部门领导的随意性与专断意识。另一方面绩效管理的成功运营是专业性的绩效管理机构强势推进的结果，设置权威性与权责一体化的绩效管理部门可以提高绩效评估与绩效应用的效率、效果与效益。传统的区域性与部门化的绩效应用虽然取得一定的成效与经验，但是相关成果在故有行政体制束缚内难以复制，没有相应机构进行管理与组织，政府绩效评估与绩效管理始终处于形式化、区域化与部门试点的尴尬状态中。借鉴发达国家推行政府绩效管理的相关经验，在政府部门组建绩效管理部门势在必行。
（二）明确政府360度绩效考核标准，科学设置政府绩效考核指标。360度绩效考核如何更好地发挥其预设功效，很大程度上在于根据政府实际情况制定科学与合理的评价标准、考核指标，参照公务员法以及部门规章合理界定考核者与被考核者，依照行政结构运转情况设计问卷调查表以及评测指标。对于上级对于下级、同事互评、自身评价的评测标准力求围绕工作质量、工作态度、工作能力等方面开展，服务对象对于政府公务人员的评价针对服务满意度、工作作风与态度等内容进行配置。具体的评估主体以及分值权重要根据部门功能定位进行归类，要以外部评估主体评分权重为主、内部自评相结合的方式实施360度绩效考核（见图二）。按照基础分（日常考勤、职业素质、工作完成情况等）所占比例为20%，评议分（工作能力、业务水平以及服务态度等）所占比例为60%，奖惩项目分（培训学习情况、奖励内容以及个人先进事迹）所占比例为20%大体标准进行调查表的设计，各项绩效指标根据人事部门、公众以及专家团的建议科学制定。建立关于政府专业技术类、行政执法类以及综合管理类等专业差别较大的部门和单位的公务人员的考核标准和指标内容，有的放矢的开展绩效管理方案。
图二.政府360度绩效考核运行结构图
（三）针对政府不同被考核者制定相关的考核要素，根据政府工作人员具体岗位进行合理评价。单一指标分析其有效性主要取决于评估主体的权利范围，选择有利于比较不同对象绩效的指标，需要综合考虑业绩的主要影响因素、绩效信息数据的有效程度、被评价对象对业绩的可控程度、内部管理约束机制的有效程度以及各种利益相关主体的重要程度。360度考核根据政府机构人员岗位性质以及被考核者不同级别、工作内容、服务状况制定考核调查表，综合分析影响指标内容的各种因素、考核者的主观意识、行政层级状况以及参与者利益权衡等，确保考核过程真实、客观、有效。具体实施中要充分考虑以下内容：1、上级对于下级的考核调查表要注重工作能力、业务水平、服从大局意识、主动性与创造性、组织协调能力、危机应对水平等指标；2、下级对于上级的考核要素需要注重领导的领导力、战略与规划、驾驭局面水平、公正视角、对于下级的培养教育、业务水平等情况；3、同事之间的评价要考虑协作水平、关系融洽程度、对待同事态度、人际关系处理水平等指标；4、外部公众参与评价要包含被考核者的服务态度、服务水平、问题处理满意度、办事效率、服务质量、工作作风以及部门绩效等方面；5、自身的评价根据个人的工作实绩、建议与想法、自我认知等以小结或者报告的形式进行自我评价。
（四）根据360度绩效评估结果及时向被考核者进行反馈与公开，加强评估结果的有效应用。政府绩效管理的公开和使用是政府绩效管理的关键，政府绩效管理要想真正有效地发挥激励、监督、导向作用，就必须公开并科学合理地使用绩效评估结果。360度绩效评估结束后，要通过政府公告、新闻舆论、政府网站以及报纸杂志等形式公布评估报告，及时向被考核者提供反馈结果，评估部门系统查找解决方案和资源支持路径。其中反馈的内容包括：1、工作人员绩效工作状况以及部门整体绩效水平；2、明晰其工作中的不足与缺陷，告知在以后工作中需要整改的内容与方向；3、奖惩制度信息反馈，发挥鼓励先进以及鞭策提醒的作用；4、提供人员职务调整、后续培训教育、薪金配比以及其他方面的方案计划。注重绩效评估结果与激励机制以及问责机制的结合，通过内部竞争压力与外部导向强化绩效意识，提高政府管理效能，建立和完善准确迅速的反馈机制和及时有效的纠错机制，确保政府回应渠道的畅通。通过360度绩效评估结果的有效应用，可以加强公众与政府之间的联系，政府部门可以直接发现日常行政过程中的问题与缺陷，在职责权限范围内努力整改，提高工作效率。在政府内部及时调整运行机制、外部加强监督引导、评估环节中加强沟通与联系，在不断互动体系过程中，不断提升政府工作人员服务意识，扩展公众参与路径，加速服务型、责任型以及效能型政府建设进程。
（作者单位：上海出版印刷高等专科学校）
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