刘 皇
【内容提要】本文在阐述地方各级机构编制决策中存在的主要问题，分析产生问题的原因后，提出统一规范编委会的组成，统一制定编委会工作规则，建立机构编制立项制度、评估论证制度、办事职能与评估论证职能分开制度、专家评估论证制度、公示和试运行制度等机构编制管理内部和外部的制约机制，来完善地方各级机构编制管理决策程序，确保机构编制的科学性和合理性。
《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）指出，要加快机构编制管理法制化规范化建设，不断探索和完善行之有效的机构编制管理办法。机构编制管理的决策程序和决策机制是机构编制法制化规范化建设的重要内容，对其进行研究探索，对于确保机构编制的科学性和合理性，遏制机构编制膨胀，具有十分重要的意义。
问题的提出
党中央、国务院及地方各级党委、政府历来十分重视机构编制管理工作。进入新世纪以来，党中央、国务院就下发了多个文件，要求各级各部门进一步提高对加强机构编制管理重要性的认识，坚持机构编制管理工作的集中统一领导和分级管理，严格控制机构编制增长，完善机构编制管理与财政预算管理相互配套协调约束机制，加强机构编制管理工作的督促检查，充分发挥机构编制部门的职能作用等等。近几年，机构编制管理法制化进程更是明显加快。国务院陆续出台了《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《公安机关组织管理条例》等法规。中央编办与中央纪委联合出台了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉办法的通知》，还制定了机构编制“五不准”。各省（自治区、直辖市）均出台了政府机构和事业单位机构编制管理办法。各级编制部门还实行了实名制、编制证、督查员等多种制度和办法。这些法规和办法的出台，有力地增强了各级各部门及广大干部职工的机构编制意识，增强了机构编制的严肃性，进一步约束了各级各部门的行为，规范了机构编制管理，开创了机构编制管理的新局面。
但笔者从这些法规、政策、措施和办法中，发现一个共性问题，那就是对如何完善机构编制管理决策机制，如何深化编制部门自身改革等问题，着墨不多，措施较少。上级文件除要求各级党委、政府要支持和理解机构编制部门的工作，当好他们的后盾；要帮助机构编制部门解决实际问题，为他们排忧解难，创造良好的工作环境；机构编制部门干部要坚持原则、大胆工作，秉公办事；要加强机构编制部门队伍建设尤其是领导班子建设，建立健全领导体系和工作体系等措施外，没有更多切实有效的措施和办法。而笔者在近20年的机构编制管理具体工作实践中深深体会到，机构编制部门自身体制的改革和机制的完善，是确保机构编制科学、合理，防止机构编制膨胀的关键环节之一，亟待引起各级党委、政府，各级机构编制委员会及广大的机构编制工作者的高度重视。
关于机构编制管理决策机制的一般要求
在上述所列法规、政策、措施和办法中，可以查到就某件具体的机构编制事项办理程序的要求，却找不到机构编制管理决策机制的一般程序的规定。笔者从我国机构编制管理工作的老前辈钱其智先生1990年出版的《机构编制管理教程》（中国人事出版社）中，查到了相关内容，特摘抄如下：关于机构编制管理的决策程序，是指各级机构编制委员会及其办事机构依照职责权限从事管理活动的步骤和顺序。现代管理学认为，管理就是决策。机构编制管理也不例外。虽然中央一级负责机构编制管理的宏观决策，地方各级机构编制部门负责中观乃至于微观决策，并负责具体实施，但其一般程序大体是一致的。一是提出问题。即通过全面调查、收集、研究机构编制管理的资料，系统分析管理的历史过程、现状和今后发展的趋势，在此基础上找出需要解决的问题。这是决策的开始。二是确定目标。发现问题，必须解决问题，这就要确定明确的目标。三是拟定方案。根据目标要求寻找实现目标的途径，这就是拟定方案。进行机构编制管理，客观上存在多种途径和多种方法，应提出几个方案，有所比较，从而选择较理想的方案。如只提出一个方案，没有选择余地，也就谈不上决策。四是方案评估。即对多种方案进行分析、权衡和论证。五是优化方案。即从几个可以采取的方案中，做出相对最优的选择。六是具体实施。七是检查和调整。以上机构编制管理决策的一般程序只是理论上的分析，实际决策过程要复杂得多。尽管如此，按照程序进行科学决策，是做好机构编制管理决策的重要保证。
当前地方各级机构编制管理决策机制
中存在的主要问题
（一）各级编委及编办的工作规则未规范化、法定化。中央编办未制定全国统一的地方各级编委和编办的工作规则；各地基本上是各级自行制定，自己执行；少数地方编委和编办的工作规则尚通过同级党委、政府批转或同级党委、政府办公厅（室）转发执行，绝大多数地方仅以编委的名义印发执行。工作规则是约束各级部门开展工作的规范性文件，没有全国统一规范的工作规则，必将影响到工作规则的科学性和权威性，进而影响到机构编制事项的科学性和合理性。
（二）各级编委和编办的职能权限未规范化、法定化。设置管理部门，合理划分管理职权，这是任何管理工作的重要前提和组织保证。我国机构编制的管理部门是各级党委、政府设置的机构编制委员会及其办事机构。各级机构编制委员会是同级党委、政府负责行政管理体制改革、机构改革和机构编制日常管理的综合、协调机构。各级机构编制委员会办公室既是同级机构编制委员会的办事机构，也是同级党委、政府的职能部门。在现实工作中，实际上就形成了“编委决策、编办办事”的管理体制。决策和办事职能分开，使编委和编办相互有所牵制。但在编委的职能和编办的职能未法定化、规范化、明晰化的前提下，同时又在领导和被领导的关系定位下，这种牵制比较脆弱。
（三）各级编委的组成人员未规范化、法定化。笔者除了在钱其智先生主编的《机构编制管理教程》中查到，“机构编制委员会的组成，除中央一级的以外，地方各级均由地方党委和政府主要领导担任主任、副主任，由组织、人事、计划、财政、编制等部门的主要领导任委员，实行集体领导与首长负责相结合的工作制度”的说法外，遍查二十多年来有关机构编制的文件，均未查到对机构编制委员会组成人员的统一的、一般性的规定。在实际工作中，组织、人事、财政、编制等编委委员单位基本上是固定的，随着计划经济体制的取消，计划部门逐步淡出编委会；随着各级党委、政府办公（厅）室职能的扩展，办公厅（室）逐步纳入了编委会的组成人员单位中。但关键的编委主任的组成情况不尽一致。绝大多数地方是政府主要负责人兼任，有的由党委书记兼任，有的由党委副书记兼任。有的地方编委主任同时又是分管机构编制工作的领导干部，有的地方编委主任与分管机构编制工作的领导干部分开设置，有的地方由党委副书记兼任编委主任，党委分工其分管机构编制工作，由于党委副书记在政府未兼任职务，政府又分工一名副职分管机构编制管理工作。以重庆市为例，重庆40个区县，编委主任由区（县）委书记兼任的有10个，由区（县）长兼任的27个，由区（县）党委副书记兼任的3个；有28个区县另行明确了分管领导，其中有2个区县党委、政府各明确了分管机构编制的领导。编委主任的人选，直接关系到机构编制工作的走向。党政主要领导兼任的，机构编制工作与经济社会发展结合更紧密一些，其他干部兼任的，难以避免将其他工作的思路、方法、机制等带入机构编制工作中，有的地方甚至形成了编办是其他部门办事机构的印象。
（四）机构编制运行程序未规范化、法定化。未根据机构编制管理决策的一般程序，对机构编制管理决策的若干环节作明确界定。比如机构编制事项的提出、审查、论证、方案拟定、提请研究、决策审定、公示、试运行、效果评估等。编委和编办之间更没有制约措施，比如编委有否决编办提出的机构编制事项的权力，但不得干预、不得授意编办提出有关机构编制事项；未经编办审查论证或组织论证的机构编制事项，编委会不得研究，更不得临时动议等等。由于没有相应的规定，使机构编制管理决策难免不出现随意性。
（五）机构编制管理决策缺乏有效的制约机制。在实际工作中，编委和编办是领导和被领导的关系，很难形成有效的制约机制，而外部制约机制的缺失，更是导致机构编制难以做到科学性、合理性和有效性，最终导致机构编制膨胀的一个重要因素。现有地方各级自行制定的机构编制管理决策机制，基本上是几十年形成的内部运作的一种机制，具有较强的封闭性。一个缺乏外部强力制约的工作机制，在复杂的社会现实面前，在各种社会力量的冲击下，是难以做到科学合理的。
机构编制管理决策机制产生
问题的原因分析
地方各级机构编制管理决策机制中之所以出现上述问题，原因是多方面的，一是机构编制管理体制的影响。建国后，地方各级机构编制管理机关长期设在人事部门，或作为人事部门的内设机构，致使机构编制部门自身规范化、法治化建设长期滞后；二是几十年来，机构编制管理工作形成的思维定势和行为习惯，甚或部门利益，阻碍了自身的改革；三是近些年编制部门尽管陆续单独设立，但机构编制系统小、编办部门小、机构编制干部人数少，理论研究不足，实践不够；四是无容置疑，编制部门自身改革的勇气和决心还有差距。
完善机构编制管理决策机制的措施
（一）提高对完善机构编制管理决策机制的认识。机构编制是党的执政资源，加强和完善机构编制管理，是加强党的执政能力建设和国家政权建设的一项重要基础性工作，完善机构编制管理决策机制，是确保机构编制科学性、合理性的重要手段，地方各级编委和编制部门以及机构编制管理干部要摒弃狭隘的部门利益、个人利益观念，提高对完善机构编制管理决策机制的认识，以极大的自我改革的勇气，以大无畏的精神，下大功夫、下大决心完善机构编制决策程序。由于机构编制干部对几十年形成的内部运行决策机制已经适应，加上制约机制越多特别是外部制约机制越多，对机构编制部门及其广大的机构编制干部是一个严峻的考验，工作开展起来就没有原来仅仅内部运作那么顺手，因此，主动改革肯定是有难度的，改革阻力是肯定有的。对此，建议由中央编办做好顶层设计，通过法制手段予以贯彻执行。
（二）完善机构编制管理决策内部机制。1.统一规范地方各级机构编制委员会的组成，使各级编委会真正成为高层次和权威性的协调、决策机构。从我国长期的实践看，地方各级机构编制委员会主任以政府第一首长担任为宜；党委一名副书记，政府常务副首长，组织、人力资源、财政、编制等部门及党委、政府办公厅（室）应作为编委组成部门；为增强决策的科学性，建议将各级发展改革、法制、政策研究三部门增加为编委会组成部门；同时，吸收一名机构编制专家进入编委会。
2.统一制定地方各级机构编制委员会及其办公室的工作规则，明确编委和编办的职责权限，制定机构编制事项的办理程序，并将办理程序分解为若干明确具体的环节，规范各个环节的工作内容、职责、制约措施等，确保编委和编办在各自的职责范围内活动。在统一制定地方各级机构编制委员会及其办公室的工作规则时，特别要注意建立如下三项制度。
一是建立机构编制立项制度。现行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》及多个省市制定的本省市《各级人民政府机构设置和编制管理办法》，对机构设置等机构编制事项的提出均是“由××机关提出方案”、“编办审核”等表述，未建立立项制度。为充分体现机构设置的严肃性，必须建立机构编制立项制度，并纳入法定程序。党政机构的设置和调整，原则上由下级党政或编制部门提出立项申请，上级机构编制管理部门立项；事业单位原则上由同级部门提出立项申请，同级机构编制部门立项；乡镇（街道）办事机构由区县一级机构编制部门提出申请，上级机构编制部门立项。立项申请原则上包括机构设立、撤销、合并或者变更规格、名称的依据、必要性、科学性及名称、职责、规格、隶属关系、编制来源、领导职数、配套措施等，设立事业机构还要说明预期的社会、经济效益等，要求增加编制的，要着重阐明增加编制的理由。各级机构编制管理机关作为机构编制立项的审批部门，在收到下级党政或部门的机构编制立项申请后，要按一定程序，交办有关内设机构进行初审，初审合格的下达立项批复，准予立项。立项批复是增加机构编制的第一关。没有立项批复，不得进入下一程序。
二是实行编制部门办事职能与评估论证职能、专家库管理职能“三权分立”的体制。目前，各级编制部门既是同级机构编制部门的办事机构，也是同级党委、政府的职能部门。作为办事机构，要履行接收同级部门和下级党委、政府的请示报告，运转文件，承办会议，草拟文件等职能；作为职能部门，要提出处理意见，开展评估论证，负责督查检查等。各级编制部门内设机构往往按“块”设置，内设机构既要具体办事，还要负责评估论证，形成了两种职能、两种身份。根据办事职能与评估论证职能分离的原则，建议各级编制部门将内设机构负责的评估论证职能剥离，组建评估论证中心或评估论证司（处、科、股），原相关的内设机构只负责办理立项、提请研究、草拟文件等职能，评估论证中心（司、处、科）负责评估论证或组织评估论证；而机构编制专家库由第三个内设机构进行管理。这样，在编制部门内部形成“三权分离”的体制，做到互相牵制，互相制约，确保机构编制的科学性。
三是实行编委会集体领导和编委主任一支笔审批相结合的体制。编委会属于委员会制，理应实行集体领导，编委主任和委员是一票对一票的关系，因此，编委会应通过表决等方式，按照少数服从多数的原则，实行集体领导。编委会决策通过的机构编制事项，由编办一家拟文，编制部门一家承办，编委主任一支笔审批。
（三）建立机构编制决策外部制约机制。笔者从基本建设实行的立项、可研、评估、论证、环评、审批等严格程序中受到启发，建议机构编制管理决策中也应建立外部强有力的三项制约机制。
1.建立机构编制评估论证制度。机构编制属于上层建筑的范畴，设立机构、增加编制等事项非常严肃谨慎。要增强机构编制的科学性，切实解决在机构编制上凭某个领导一时头脑发热、临时动议等问题，必须建立机构编制评估论证制度。经各级机构编制部门批准立项的机构编制事项，由机构编制管理机关所属的评估论证机构组织有关的部门和机构编制管理专家开展评估和论证。未经评估论证的机构编制事项，不得提请编委会研究，更不得提请党委、政府决策。
2.建立机构编制专家制度。要建立机构编制评估论证制度，必须要建立机构编制专家制度。所谓专家，是指在某一特定领域中具有专门技能、知识和经验的个人或组织。机构编制工作不是技术性工作，机构编制管理干部没有评定专业技术职务，但机构编制管理工作有自己完整的理论体系，没有较高的政治素质，没有广博的知识和合理的知识结构，没有较高的管理技能，没有科学的管理理念，没有较长时间的机构编制理论和实践熏陶，没有较长时间的人生阅历，是难以称得上机构编制管理专家的。根据全国机构编制系统理论工作者和实际工作者人数较少的现状，建议中央编办制定机构编制管理专家库管理办法。中央编办建立机构编制专家库，各省（自治区、直辖市）编办建立机构编制人才库。各省（自治区、直辖市）机构编制人才库可参照重庆市公安局建立公安系统ABC人才库的办法,建立机构编制ABC人才库。个人认为，A级人才从事机构编制管理工作或行政管理教学、理论研究的时间应在20年以上，在省级以上刊物有机构编制研究重要理论成果发表，工龄在25年以上。B级人才从事机构编制管理工作或行政管理教学、研究的时间在15年以上,工龄在20年以上，在省级以上刊物有机构编制调研文章发表；C级人才从事机构编制管理工作或行政管理教学、研究的时间在10年以上，工龄在15年以上，在县级以上刊物有机构编制文章发表。同时，对政治思想等其他素质也要有明确的要求。其中，A级人才进入中央机构编制专家库。
经各级机构编制部门批准立项的机构编制事项，由机构编制管理机关所属的评估论证机构组织有关的部门和机构编制管理专家开展评估和论证。其中省（自治区、直辖市）层面的机构编制事项的评估论证人员必须是不少于3名的B级以上人才（其中必须有一名A级人才领衔），市（地、州、盟）及县（市、区）层面的机构编制事项的评估论证必须是A、B、C人才各一名，并由A级人才领衔评估。每次参加评估论证的机构编制管理专家（人才），由中央编办和各省级编办负责专家人才库管理的机构从专家库中随机抽取。评估和论证结束后，必须形成由3名专家（人才）同时签名同意的评估和论证报告。没有3名专家同时签名同意的评估和论证报告，其已经立项的机构编制事项不得提请编委会研究决定，更不得进入党委、政府的决策程序。
为确保机构编制管理评估论证制度能成为遏制机构编制膨胀，实现机构编制管理科学性、规范化要求的关键环节，要统一制定机构编制管理专家的行为规范和约束机制，并制定考核奖惩办法，在赋予其权利的同时，明确其责任，规范其行为，每次评估后，其结果报专家（人才）库管理机构，纳入考核。
3.建立机构编制公示和试运行制度。按照机构编制决策程序，经各级党委、政府和编委会决策审定的机构编制事项（主要是新设立机构、增加挂牌、机构更名等），由各级编办通过多种方式对社会公布，由各级编办负责评估论证的机构搜集社会各方面的意见和建议，对反响较大的，须做进一步的调整，并重新提请研究决策，对意见基本一致的，由各级编办负责承办的内设机构拟文签发。对新设立的机构，规定一年的试运行期限。在试运行期间，各级编办负责承办的内设机构应对其开展工作、履行职能情况进行全程监管，试运行结束后，由编办负责评估论证的内设机构对其试运行一年的情况进行效果评估，评估合格的，正式行文设立。
（作者单位：重庆市忠县机构编制委员会办公室）