关于安徽省无为县高沟镇行政管理体制改革试点工作的调查和思考
江万永有形成功能清晰的规划格局，土地容积率不高。目前高沟镇的10平方公里建成区只有2.69万人，只有经济容量的27%。从环境容量看，道路、供排水设施、电力、燃气、通讯管线管网等市政设施没有配套到位。从社会事业看，卫生、文化、体育等公共服务设施的规模、类型、水平都要全面提高。从人口吸纳能力看，与目前全国千强镇平均吸纳8万人的规模有较大距离，也与该镇十二五末形成10万人城镇人口的目标相差较远。
困境——拉大车的小马
高沟镇低水平的城市化原因有多方面。既归结于薄弱的乡镇基础条件，但更主要的还是满足一般乡镇发展需要的行政管理体制，不能提供吸纳人口、培育城市所必需的外部环境，无法满足基本的城镇建设需求，无法提供充足的公共服务，无法实现优质的有效管理。突出体现在以下方面：
一是管理权限不够。镇政府缺乏城市发展所必需的规划、城建、环保、治安等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。比如：产业发展初期，散乱的布局没能形成聚集效应；村民违规建房，镇政府无法处置；当出现环保、安全生产事故等问题时，镇政府无权查处，只能上报上一级主管部门；遇到社会治安综合治理问题，镇政府既无权直接指挥调度警力，又无权协调其他上级派出机构或垂直管理单位。
二是财力保障不力。2010年高沟镇财政收入7.38亿元，但是镇级留存仅为0.6亿元。近年来，为了改善发展环境，提高城镇建设水平，高沟镇先后投资4亿余元，用于建设镇区道路和农村道路。随着镇域经济的快速发展，城镇建设和管理等固定支出不断扩大，而地方分成保持不变，镇内税收不能“反哺”，财力保障严重不足，直接影响了城市化的进程。
三是机构编制不足。高沟镇现共有机关和事业编制80名，和经济体量只有它几十分之一的其他乡镇相当。机构设置偏少，在一定程度上影响了政府社会管理和公共服务职能的履行，制约了城镇化和工业化的协调发展。编制分配和机构设置的不合理，在满足农业和农村需要的同时，很难有效地服务于工业化和城镇化的发展。
此外，落后的管理体制，也影响了产业化要素的流动，制约了城镇发展空间。高沟镇经过多年的发展和积累，技术设施和投融资平台不断完善，加上毗邻皖江城市带承接产业转移示范区核心区的区位优势，和优越的岸线资源，吸引了许多境内外企业投资。但是由于国家土地调控政策越来越严、土地资源缺口得不到合理配置等原因，镇内产业发展空间严重不足，影响了企业扩张和新项目的落地。
破解——
围绕城市化推进行政管理体制改革
安徽省对经济发达镇行政管理体制改革试点有着明确的目标，提出了以加快推进“工业化、城镇化、现代化”为核心，实现城乡一体化进程的思路。从国际经验看，城镇化率从30%发展到60%的阶段，是城镇化加速发展的阶段，达到70%，城乡便会实现融合。高沟镇近年来工业飞速发展，人口逐渐聚集，财力不断增长，城市化率已达55.8%，初步具备城乡一体化的外部环境。当前要抓住有利条件，着力破解制约城市化发展的体制机制障碍，理顺职责关系，优化组织结构，创新管理体制，下放管理权限，不断提升高沟镇的社会管理和公共服务能力，加速高沟镇的城市化进程，提高高沟镇城市化水平。
第一，立足提供拓展高沟所必须的城市容量，扩大经济社会管理权限。
高沟镇“十二五”规划中提出要建设“全国一流，安徽第一”经济强镇：力争“十二五”规划末城镇化率达到发达国家水平80%的目标，镇区建成面积28平方公里，其中滨江新城建成区面积20平方公里，吸纳人口10万以上。可以预见，“十二五”规划末的新高沟已经具备了一个小城市的体量，因此在体制上必须满足经济、文化、交通、环保、公安和民生等方面的需求，赋予高沟镇一定的县级经济社会管理权限，强化镇级政府管理功能。重点要扩大高沟镇在项目审批、城镇规划建设管理、国土资源管理、环境保护、安全生产、社会治安、劳动保障等方面的行政管理权限，使其具有小城市政府的基本功能。
第二，立足提供推进城市化必须的财力保障，构建事财匹配的财政管理体制。
城市的扩展、运行、管理建立在一定的财力保障基础之上。因此必须扩大高沟镇现有的可用财政规模，并保持稳定的供给渠道。在没有突破镇级体制的前提下，一要按照事权与财权相统一的原则，在事权合理划分的基础上构建财政主体税收超收激励机制，扩大高沟镇理财自主权。二要按照“谁受益、谁负担”的原则，允许高沟镇收取并统筹安排使用城市公用事业费附加和污水、垃圾处理等费用。三要加大项目扶持力度，对高沟镇新上的优势产业、社会事业和基础设施建设项目，优先列为省、市、县重点工程，并安排一定比例的配套资金给予支持。四要完善金融服务体系，鼓励各类金融机构在高沟镇设立村镇银行、小额贷款公司、担保公司等，改善对中小企业、个体工商户和农户的融资服务。支持高沟镇推进投融资体制改革，组建高沟镇城镇建设投资公司等政府性融资平台。
第三，立足提供保障事业高效运行的人力资源，搭建精简、统一、效能的组织体系。
城市化带来的事权增加，必然需要一个精简、统一、效能的组织体系支撑。按照精简效能的原则，着眼于构建适应城乡统筹协调发展需要和服务型政府要求的镇级行政管理体制。一要建立职能有机统一的组织机构。不复制县级政府架构，不要求上下对口、左右看起。在不突破规定的机构限额内，结合实际综合设置适应发展需要并体现自身特色的办事机构。二要建立综合行政执法机构。对现行法律、法规、规章明确可以委托镇政府承担的相应执法权，由上级主管部门委托的部分行政执法权，如安全监管、环境保护、市场监管、城镇规划和建设、公共卫生、食品安全、劳动保障、水务、农业管理、市容市貌、市政工程和公益事业等，实行综合行政执法。行政执法权调整由镇行使后，上级主管部门的派驻机构应当进行撤并。三要建立行政服务中心。由行政服务中心统一受理、集中办理行政许可和行政审批事项，增强镇的服务功能。同时推行“一站式”服务、办理代理制、首问负责制、办理限时制等，简化审批环节，减少办事程序。四要创新人员管理模式。打破人员身份界限，强化人才激励机制。在公务员队伍中实行聘任制，允许中层职务和内部人员不限行政、事业身份界限，实行“公开选拔、双向选择、能上能下、全员聘任”。探索公务员岗位与聘用人员的交流激励机制，打破公务员和聘用人员的交流和任职障碍。允许在不突破编制总额的情况下，采取灵活的薪酬体制，聘用一些规划、金融等方面的专业人才。
第四，立足提供有利于城市化加速发展的外部环境，积极推进配套改革。
工业化创造供给，城镇化创造需求。城镇化、工业化是现代化的轮之两翼。城镇化的高质量推进，建立在工业化的发展和人口的扩展基础上。因此，在推进城市化过程中，必须积极推进配套改革。一要推进建设用地管理改革，适应高沟镇城镇发展和工业发展用地需要。在新一轮土地利用总体规划修编中，统筹安排，适当增加建设用地规模。省政府要积极支持高沟镇开展城乡建设用地增减挂钩试点工作并安排适当数量的挂钩周转指标，用于高沟镇发展。省、市、县政府要每年分别在建设用地计划指标中安排一定数量给高沟镇使用，为高沟镇培育战略性新型产业、改造提升传统产业、加快城镇建设提供保障。支持高沟镇开展迁村并点、土地整理复垦开发工作。进一步探索农村集体建设用地使用权的流转方式，保障集体建设用地依法、规范流转，满足高沟镇建设用地需求。二要推进户籍制度改革，鼓励引导外来人口和农村居民进入高沟镇就业、居住，放宽高沟镇落户条件。对在高沟镇有固定住所、稳定职业和生活来源的人员，均可根据本人意愿办理城镇户口。加快就业、社会保障、教育等体制改革步伐，经批准落户的人员，与当地城镇居民享受同等的就业、社会保障、子女入学等待遇。积极发展第三产业，推动农村剩余劳动力向非农业转移。三要逐步以经济区划取代行政区划，适时进行乡镇区划调整。推动人口、土地、资源等生产要素流动，发挥产业集群、土地集聚、人口集中的规模效应，适时调整高沟镇行政区划，整合周边中小型城镇资源，拓展高沟镇发展空间。
（作者单位：安徽省巢湖市机构编制委员会办公室）