郑 晓 茹
【内容提要】当前，我国正处于社会结构调整的转型时期，新阶段和新形势都对政府社会管理提出了更大的挑战。政府作为社会管理的主导力量，对社会管理事业的推进至关重要。政府加强社会管理，不仅是履行职能的需要，而且也是社会和谐稳定发展的要求。因此，在社会转型的关键时期，政府必须要加强社会管理，建立健全社会管理机制。
问题的提出
随着我国改革开放的深入和市场经济体制的逐步完善，我国的社会结构发生了重大的变化。当前我国正处于社会转型的关键时期，在这场社会结构的大调整中，社会管理体制越来越受到党和政府以及社会各界的广泛关注和重视。也可以说，重视加强社会管理，是有深刻的时代背景的，是充分考虑了目前我国发展的阶段性特征的。我国是一个发展中大国，已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化和构建社会主义和谐社会的新阶段。在这个新的历史阶段，现代化、工业化、城镇化快速发展与经济体制转轨、社会转型相互交织，经济体制发生深刻变革，社会结构发生深刻变动，利益格局发生深刻调整，人们的思想观念发生深刻变化。这些变化都强烈预示着社会管理必须要得到加强。那么，政府在社会管理中该如何定位自身的角色呢？党的十六大明确提出，“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”，将社会管理作为政府的四大职能之一。可见，社会管理作为政府的一项基本职能是备受重视的。十六届四中全会和六中全会向各级党和政府提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，然而建立多元化的社会管理体制，并不是意味着要削弱政府社会管理和公共服务职能，更不是要放弃政府社会管理和公共服务职能，恰恰相反，在新形势下，政府更加需要强化社会管理和公共服务职能。然而，在旧的社会体制解构向新的体制转轨的时期，政府在社会管理中的问题逐渐浮现出来。政府对自身的管理职能定位不清，有限政府和服务型政府的理念尚未确立，对行政管理、市场管理和社会管理的职能划分不清，因此常常造成政府社会管理职能的越位、缺位和错位等现象。换言之，政府在社会管理中应扮演什么样的角色、发挥什么样的作用、管理哪些社会事务、怎样管理、如何与公民社会组织共同进行社会管理等问题还未被理清，且这些问题亟待解决。此外，今年是“十二五”规划开展的第一个年头，在建立多元的社会管理格局的同时加强政府社会管理显得尤为重要。
转型时期加强政府社会管理的重要意义
当前，我国正处于经济发展模式转换、体制深层次改革和全方位对外开放的快速转型时期。在这样一个剧烈变革的时期，会出现一些新的社会问题和不确定因素，其与原有的深层次的社会问题相互交织在一起，使得社会系统性的风险扩大，社会的脆弱性也随之加大。在这样的时代背景下，政府加强社会管理是相当有必要的，而且也是极其重要的。
(一)加强政府社会管理的必要性。
1.加强政府社会管理是构建和谐社会的内在要求。
社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，也是举国上下各族人民的共同社会理想。十六届六中全会《决定》依据我国经济社会发展的阶段性特征和构建社会主义和谐社会的总要求，提出了“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。可见，加强社会管理，维护社会稳定，是构建和谐社会的重要前提和保障。这一重要判断和命题把加强社会管理、维护社会稳定工作放在了构建和谐社会的重要位置。而政府作为社会管理的主力之一，必须要高度重视这一职责。对于像我国这样的一个发展中大国，如果没有稳定的政治和社会环境，一切就无从谈起；如果没有稳定的政治和社会环境，任何一项的规划、方案都难以实施。只有社会安定有序，我们才能切实保证经济持续快速协调发展，才能发展社会主义民主，才能发展先进文化，才能维护和促进社会公平正义，最终促使构建和谐社会的各项工作得以完成。总之，加强政府社会管理、维护社会稳定不仅是构建和谐社会的内在要求，同时也是完成构建和谐社会其他任务的先决条件。
2.加强政府社会管理是政府职能转变的外在表现。
随着社会主义市场经济体制的逐渐完善和全球社会公共管理趋势的影响，我国政府职能的转变在不断加快。尤其是十六大以来，我国政府职能转变取得了新的成效。由传统的“经济管理为主”向现代的“社会管理为主”转变，社会管理能力不断增强，公共服务水平明显提高。从政府履行职能的角度来说，加强社会管理主要是通过制定和实施社会政策，依法对社会事务进行管理，维护人民群众合法权利，协调社会利益，化解社会矛盾和纠纷，最终维护社会公正、社会秩序和公共安全。政府不断加强社会管理力度，不断提高社会管理效能，改进公共服务质量，这正是表明了政府的职能在转变。
(二)加强政府社会管理的重要性。
1.有利于增强政府的公信力。
对于政府而言，公信力就是生命力。现代意义上的政府公信力，是指政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。政府加强社会管理，也就意味着政府为人民营造约个良好的生活环境和改善民生，因为社会管理的核心恰恰就是着眼于改善民生，这是老百姓生存发展最关心的基本问题。若政府通过加强社会管理，解决老百姓关心的问题，如就业问题、社会保障问题、城乡差距问题等等，那么这一做法势必会增强政府的公信力。因此，政府更需要锐意开拓、深化改革，大力加强和改善社会管理，为群众提供更有效的公共产品，不断改善民生状况，以提高自身的公信力。
2.有利于提高各级政府的行政能力。
政府的行政能力可以理解为：在一定的时代发展背景下，处于各个层面的政府及政府工作人员依据法定职能和自身权力，通过制定政策和组织动员，运用适当的行政手段，主动适应行政环境，实现政府行政职能与目标的能力。而社会管理能力是各级政府行政能力的一个非常重要的方面。政府在加强社会管理的过程中或者是在履行社会管理的职责中，能够逐渐转变社会管理理念，发现社会管理规律，建设和创新社会管理体制，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，有效地推进传统的社会管理体制向公共治理转变，最终推动政府行政功能的发挥和行政能力的提高。可见，政府社会管理职能的履行与行政能力的提高是密切相关的。因此，政府必须要把提高政府社会管理能力作为加强自身行政能力建设的重点，尽快改变政府经济管理能力强而社会管理能力弱的不平衡和不协调状况。
3.有利于改善民生，促进社会和谐。
政府加强社会管理就是以改善民生问题为重点的，尤其是在扩大就业、理顺分配关系、完善社会保障、加快社会事业发展以及医疗、教育、扶贫、住房、社会不平等干预等方面具有极其重要的作用。因此，政府加强社会管理，可以良好地解决民生问题，改善人民的生存环境和生活水平。另外，解决民生问题是推进和谐社会建设的要求，构建和谐社会的核心问题在于解决利益平衡和利益兼顾的问题，维护社会公平正义，而改善民生问题恰恰是推动社会公平正义、构建和谐社会的基本条件，只有不断改善民生才能促进社会的和谐与繁荣。不关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，社会就不可能达到和谐。由此可见，和谐社会的建构有待于民生问题的解决，而民生问题的解决有赖于社会管理的加强。转型时期政府社会管理的主要内容
政府进行社会管理，主要是政府通过整合社会资源，动员各方社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施管理的组织化活动，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，仅仅依靠家庭、社会团体与社会自治是不能解决的，而需要依靠政府的公权力加以解决。具体而言，政府社会管理的主要内容主要包括以下几个方面。
(一)管理民生工程。
民生工程是政府坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，切实保障公民基本权利，提高人民生活水平，重点关心弱势群体和边缘群体，采取的一系列积极政策举措。目前各省市、地区所提倡的民生工程基本上涉及了环境提升、就业促进、扶贫解困、教育助学、社会保障、医疗卫生、百姓安居、基础设施、文化体育等等。这些项目也正是社会管理所涵盖的，如它覆盖了医疗、教育、扶贫、住房等工作。政府在加强社会管理的过程中，应特别注重民生工程的建设，尽可能地将百姓所关心的问题纳入民生工程之中。
(二)协调社会利益。
我国的经济转型不仅带来社会结构、经济体制、分配方式的深刻变化，同时也引起了社会利益格局的大调整。具体表现为利益群体出现分化重组，阶层间、行业间、地区间的利益差距不断扩大。统筹协调好不同利益主体之间的利益关系，妥善处理好各种利益矛盾，保护最广大人民群众的根本利益，是社会管理的重点及难点。因此，政府的社会管理工作，要特别注意统筹兼顾和拓宽利益诉求渠道，充分考虑不同阶层、不同群体的利益要求，切实维护好最大多数人的共同利益，让发展带来的利益和成果为大多数群众所共享。
(三)实施社会政策。
实施社会政策是政府加强社会管理、调控社会关系的重要内容和手段。面对日渐复杂的社会矛盾和社会问题，建立健全维护社会公平的政策体系迫在眉睫。这一政策体系包括缩小城乡差距、地区差距、贫富差距的政策，消除社会管理和公共服务中的岐视性政策，贫困落后地区的扶持政策，以及弱势群体的权益保护、利益倾斜和社会援助政策等等。政府若是要加强社会管理，对社会政策的实施手段和运作方式的研究是必不可少的，同时，对社会政策的付诸实践更是必须之举。
(四)管理社会组织。
新中国成立以来，各类社会组织蓬勃兴起，并且也积极参与到社会管理中去。社会组织以其非赢利性、民间性、公益性和自愿性为主要特征，在提供社会服务、反映利益诉求、规范行为等方面具有重要的作用。因此，政府在社会管理中应高度重视社会各方面的协同配合，鼓励、吸纳和支持社会组织参与社会管理和公共服务，充分发挥各类社会组织、经济组织、基层自治组织在社会管理中的作用。但同时也要加强和改进对社会组织的管理，提高社会组织的自律性和可信性。
(五)维护社会秩序。
从某种意义上而言，社会管理是这样一种活动，它以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，从而促进社会和谐的一种活动。可以说，从这个角度来看，政府社会管理首先要解决的是社会秩序问题。若一个社会没有秩序，人们的生活就会混乱不堪，生活质量得不到保障，且对社会缺乏必要的安全感。政府把维护社会秩序纳入到社会管理活动中，为的是给人们创造一个安全和谐的生活环境，从而也推动社会的稳定有序的发展。
(六)处理社会危机。
近年来，我国陷入了突发事件频发多发的局势，社会管理中突发事件发生的概率有所增加，而应急管理工作尚处于起步阶段，对社会危机的干预和处理已经成为了政府社会管理的极大挑战。各级政府必须要进一步提高危机管理水平，着重推进应急管理进社区、进农村，建立健全应急管理体制，将处理危机摆放在社会管理的重要位置，加强对社会危机的干预力度，妥善地处理各类突发事件，如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等，坚决维护社会的和谐稳定。政府进行社会管理的基本原则
(一)坚持党的领导原则。
强化政府的社会管理和公共服务职能始终都要坚持党的领导，因为党是社会管理的核心和领导力量。政府在加强社会管理中坚持党的领导，主要是要遵从党提出的中国社会发展的总体目标和阶段性任务以及指导社会管理的路线、方针和政策。最为重要的是，各级政府要遵循党根据转型期中国社会的特征和需求对社会管理所制定的整体部署，即把和谐社会确定为当前和未来一段时间的社会发展目标，要求以科学发展观作指导，加强政府社会管理职能，改革社会管理体制和格局，综合协调各项社会事业和社会管理工作，调节各社会管理主体之间的关系，对各种社会组织的社会管理活动进行监督和指导，运用其掌握的各种资源组织动员全体社会，使各种社会力量投入到社会治理和社会管理中去。
(二)以人为本，民生为重的原则。
首先，加强政府社会管理，就要坚持以人为本。坚持以人为本，就要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，就要把人民的收入水平和生活质量作为社会管理的出发点和落脚点，着力解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，把社会管理的目的真正体现到满足人民需要、实现人民利益、提高人民生活水平上，最终实现人的全面发展。其次，社会管理的加强与民生息息相关，民生问题是人类生存发展的基本问题，也是一个国家政府治国理政的最根本的问题。因此，政府应当注重民生为重的原则，要为改善民生采取积极的政策措施，切实做好社会管理的各项工作。
(三)服务导向原则。
政府进行社会管理意味着政府由行政管理主导型模式向公共服务主导型模式发展，强化服务意识，建立完善各类社会服务机制，以建立服务型政府作为社会管理的根本目标。换言之，政府社会管理创新的本质就是要建立服务型政府。服务型政府就是指在社会本位和公民本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，把政府定位于服务者的角色，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为公民服务”为宗旨的政府。政府在履行社会管理这一职责时，要始终以服务导向为原则，为全社会提供公共产品和服务。要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望，关心老百姓所关注的问题，如义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面，在服务中使人民安居乐业、心情舒畅、生活幸福。转型时期政府社会管理的机制建构
(一)构建科学决策及执行机制，重视政府对社会管理的领导能力。
在社会转型时期，社会管理的内容不断更新，新情况、新问题瞬息万变，人们的思想意识趋于复杂，决策不当导致重大失误的可能性大大增加，这就要求政府在社会管理中的决策必须做到及时准确，不断提高政府行政决策的科学性。所谓的决策科学化，是相对于传统的经验决策而言的，它是以科学先进的理论为向导、科学的技术方法为手段和工具、科学的决策程序为依托、科学的决策评估为保障、规范化的法律制度为纽带而进行的决策活动，其目的就是在于降低决策的风险和成本。政府在社会管理过程中应该广泛运用先进的科学思想、理论、方法和技术去做出每一个决策。另外，除了科学的决策之外，政府的执行行为也是刻不容缓的。一项科学的决策、一个细密的政策计划都需要政府的执行活动来实现。执行是主观见之于客观的实践活动，它既不会自动完成，也不可能一蹴而就，而是需要脚踏实地、深入细致地化作实践。政府召开了会议，不等于决策落实了；有关社会管理的计划下达了，也不等于任务执行了。因此，无论是政府在社会管理中的决策能力，抑或是执行能力，都需要得以提高，这也是政府重视自身在社会管理中的领导能力的体现。
(二)构建民主监督机制，畅通信息反馈渠道。
政府有没有履行社会管理职能，履行得好坏，都离不开民主监督。民主监督的力量是政府履行职能的外在约束力和压力。虽然民主监督作为“自下而上”的非权力性监督，本身也不具有法律的约束力和纪律的强制性，但是其意义和作用是不容忽视的，它在社会管理中的作用主要体现为通过提出建议和批评协助政府改进社会管理的工作，提高工作效率。当前，我国的民主监督机制还存有一些问题，表现在沟通渠道不够多，有关制度不健全，包括舆论监督制度、信访举报制度、评议制度（如监督听证会、民主评议会、网上评议政府活动）等等。政府在社会管理过程中，应该拓宽公众与政府之间的沟通渠道，例如，不定期地进行一些民意测验、通过设立网上论坛等形式让公众可以就有关社会管理的事项发表意见，使公众能够对政府有关社会管理的决策事项、决策意图、决策目标、决策措施等尽早知悉、广泛议论且做到及时反馈。总而言之，只有政府重视并认真吸纳来自各方批评意见，畅通信息反馈渠道和沟通渠道（包括各种传播媒体、热线电话、政府网站、民意测验、信访机构等），使民众切实感到“说了不白说”，才能有效调动社会各界力量参与到社会管理活动中来的积极性和主动性，从而与使社会与政府形成良性互动，使社会的民主监督成为政府推动社会管理工作的一支重要力量。
(三)构建系统协调机制，各层级责权分明。
加强政府社会管理，必须要建立协调机制，即为避免因部门分割、职能交叉、利益取向不同造成的政策冲突或政策缺位，为解决跨部门问题而促进各部门协作决策的机制。它涉及了协调机构和规范协调机构运作的制度。因此，在践行社会管理职责时，各级各部门要切实履行职责，明确划分各层级和各个部门在社会管理和公共服务方面的职责范围，对于一些共同承担的社会性事务，要尽可能明确主要承担者和辅助承担者的角色，运用恰当的手段解决工作中的矛盾和冲突。同时加强协同配合，按照社会管理项目化实施要求，结合试点工作，认真分解分析各项任务，明确各自的工作内容、工作标准、工作时效和工作责任，周密组织部署计划，加强对工作进展的督促检查，力争在社会管理的重点领域和环节取得实质性的突破，从而保证社会管理工作的效率和效果。
(四)构建社会管理的资金投入和筹集机制。
由前文可知，政府的社会管理主要是解决民生问题，而民生工程的建设则需要财政的投入和保障。加大对社会发展和社会事业的投入是实行社会管理前提条件，也是政府履行社会管理职能最实在的表现。所以，社会管理活动首先需要政府改革和完善公共财政体制，特别是改革跟社会发展有关的公共财政，将更多的财政资金投向社会管理和公共服务领域。对社会管理的财政投入，可以优先考虑这样几个领域：首先是面向社会弱势群体的各种支持与服务，包括社会救助、社会照顾、就业与再就业支持等等；其次是面向全体社会成员的基本社会保障体系，包括社会成员的医疗卫生保障、养老保障等；最后是社会的教育、科技及文化事业。同时，还应多渠道筹集资金，整合社会资源，吸引外资和民间闲散资金投入到社会管理中来。因为改善民生仅仅依靠政府有限的资金投入是解决不了根本问题。应积极探索和完善社会筹资机制，强化政府政策引导，拓宽筹资渠道，鼓励和引导企业、社会组织、个人资金投资社会管理项目。这也就是说，要正确处理好政府引导与社会投入的关系，充分发挥政府、社会组织、企业和城市居民等力量在推进社会管理工作中的重要作用。政府在加强社会管理的过程中，只要正确处理好政府引导和社会投入的关系，社会资本的投入不仅能够完全落实，而且会进一步增加，且社会管理活动的开展也会拥有足够的资金保障。
综上所述，加强政府社会管理，是政府的一个重要使命，是社会管理领域的一场深刻变革，是一项宏大的社会系统工程。做好这项工作，事关国家的长治久安，事关社会的持续发展，事关人民的安居乐业。因此，在新阶段，政府必须要加强社会管理，以应对社会转型中不断出现的新情况、新问题，把社会管理摆放在更加突出的位置，以一定的原则为指导，围绕改革发展稳定的大局，谋划社会管理创新，提高社会管理的效能，最终促进社会主义和谐社会的真正实现和稳定发展。（作者单位：贵州大学法学院）
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