叶 林
【内容提要】“城市，让生活更美好（Better City, Better Life）”是现代城市发展的共同诉求，也是新时期中国城市治理面临的挑战和机遇。构建转型中国的城市治理首先要厘清中国城市发展（城市化）的路径，明确中国城市发展的趋势，进而讨论中国城市治理的创新，以此提出适合中国城市发展特点的管理模式。加强社会管理为探索中国城市治理创新提供了新的思考方向和发展模式。
中国城市化的进程及其对城市治理的影响
在过去的三十年中，中国经历了一个人类历史上绝无仅有的城市化的进程，如此大规模，高速度和多样化的城市化进程，使中国城市的面貌发生了翻天覆地的变化。全国的城市化水平从70年代末的不到20%，发展到目前的到超过了45%的城市化水平，中国进入了中期城市化和高速城市化的发展轨道。据估计，到2020年，中国的城市化水平将超过50%，2050年将达到70%，进入“后城市化”时期。三十年间，中国平均每年有1400万乡村人口进入城市。截至2009年，全国城镇人口比重达46.59%，城镇人口为62186万人。得益于如此迅猛的城市化和同期的工业化进程，中国城乡居民的经济社会有了显著的改善。中国贫困人口由1978年的2.5亿人下降到2008年的4000万人，城市居民年人均可支配收入由343元增长到15781元，乡村居民年人均纯收入由133元增长到4761元，为全球消灭贫困的进程做出了巨大的贡献。
与此同时，中国城市也经历了迅猛的发展。1980年，中国只有51个城市人口超过50万。从1980年到2010年的30年间，共有185个中国城市跨过50万人口门槛。到2025年，中国又将有107个城市加入这一行列。
在这种城市化的趋势下，中国的城市治理面临着前所未有的挑战，主要表现在如何利用有限的公共财政为城市居民提供高质量的基础设施；如何管理数以百万、千万计的流动人口和农民工并为他们提供良好的公共服务；如何保障在就业竞争中面临困境的城市贫困居民的基本生活需求；如何协调城市土地开发、利用和管理中的矛盾；如何在城市区和周边地区开展环境保护；以及如何在多元化的城市空间中扶持现代城市社区和社区治理的发展。这些问题都呼唤着中国城市治理模式的转变。这种转变的实现要求对中国城市治理的内容、体制和目标都有一个全新的界定。
构建中国城市治理的服务型导向
面向未来的中国城市治理的开展，应该以城市公共服务为起点，梳理其内在逻辑，突出“民生”的关注取向，构建适合城市政府公共服务的制度供给模式，加快建立和完善现代城市公共服务体制，协调改革发展进程中城市各种社会利益关系，解决公共服务供求矛盾，构建现代城市治理和建设和谐城市。现代城市公共服务以市民需求为出发点，以市民满足为落脚点。城市公共服务能力最重要的衡量标准即为：城市政府通过公共服务供给减少市民需求与市民满足之间差异的能力。这里所说的市民需求，是指市民的城市生活需要，市民满足，是指市民对需求实现程度的认知。
在满足现代城市公共服务需求的基础上，中国城市治理还要建立面向未来的全新模式，从真实实践出发厘清城市发展与管理之间的关系，解决中国城市问题。诸大建认为，中国现有的城市治理模式对城市问题缺乏整体性和源头性的治理思路，把城市发展狭义地理解为“城市经济增长以及相关的物质性扩张”，并且把城市治理简单地归结为政府的行政化手段和行为。
皮埃尔提出城市政府主要有两个职能：一是作为地方公共服务的生产者和提供者；二是作为民主政治在地方层面上的政治机构和实现渠道。地方政府作为地方公共服务的生产者和提供者的职能已经逐渐演变为城市治理在现代全球化环境下最重要的内容。而在这种职能之中，最重要的议题之一就是城市提供的公共服务是否与消费者（居民）的需求相匹配。
从新中国城市治理的发展历程上看，在改革开放之前以及初期，中国的城市治理基本局限于地方政府的行政职能，职能集中在提供市政服务，包括户籍、治安、消防、道路、卫生等方面的管理，管理手段也比较单一，主要以行政手段为主。改革开放后，特别是进入二十世纪九十年代之后，各城市为促进地方经济繁荣,地方政府的工作重心全面转移到经济建设上来，以城市建设为核心加大了城市治理的力度,拓展了城市治理和市政职能的范围。地方政府的职能被界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等几大方面，并偏重经济建设和招商引资。随着全球化经济的竞争加剧，中国城市之间对国际和国内资本的竞争日渐激烈，中国的城市治理进入了所谓的“城市经营”的模式。根据张庭伟的定义：“经营城市的理念借助于经营企业，要求把城市当作一个企业来经营，其中心是以市场机制合理配置（城市）资源，特别希望通过优化城市的土地资源配置，从中产生经济效益”。在更具体的层面，经营城市一般是“指城市政府运用市场经济手段,对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地)、人力作用资本(如路、桥) 及其相关的延伸资本(如路、桥冠名权)和其他经济资源要素等进行集聚、重组和营运,即将城市可以用来经营的各种资源资产化,实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化,以提升城市价值,实现城市的有形和无形资产的保值增值”。
在这种经济利益至上的经营城市理念下，中国各城市的经济发展得到了空前的繁荣，城市建设有了很大改观，也为城市居民带来了不少实惠。然而,在人们为城市面貌发生巨大变化感到欣喜的同时,城市政府竭尽有限的财力去应付城市建设和管理维护,处于一种艰难维继的状态,影响了城市的进一步发展和城市竞争力的提高，产生了很多矛盾，比如说经济发展与环境保护之间的矛盾，城市发展与居民生活质量之间的矛盾，城市进步与弱势群体之间利益的矛盾等等。这些矛盾的根源在于经营城市实际上是以企业的运营方式进行着城市的经营。但是城市的本质不是企业,它不是营利型组织。在经济效益与社会公平之间寻求平衡是政府的重要职责,过分强调经营,必然造成社会公平失衡。
在这种情况下，中国城市要求城市治理从内容上进行一种变革。城市治理的功能应该从单纯强调经济的发展型政策，包括基础设施、土地开发、交通运输、工农贸易等，扩展到更具公平性的保障型政策，包括教育服务、公共卫生、环境保护、文化休闲和社会保障等等。这种城市治理的职能要求增强城市公共物品的公平性和均衡性，实现在城市中不同空间、不同人群之间的平等服务，充分开发、公平利用城市公共资源，以满足城市不同群体的居民的生活、就业、休闲等方面的需求。
为了实现公平、有效的城市治理，中国城市化在21世纪的发展强烈要求一种新的兼顾到城市发展经济与社会利益的城市治理模式，中国城市治理的创新必须建立在追求城市的经济、社会、环境等系统的可持续发展的基础之上，吸收先进管理（治理）理念，实现一种政府、企业、社会的多元化参与和治理的综合模式。
构建中国城市治理的政策网络
城市治理既涉及到城市作为一个有机整体进行自我发展和的事务，又覆盖了城市中的个体居民的各种日常生活需求，所以城市治理包括了公共领域和私人领域。而在城市治理的体制安排上也包括了私人部门和公共部门。由于城市治理所涉及到的公共服务的非竞争性和非排他性，以市场的供求关系和自愿交易为基础的私人部门（市场）通常不能完全承担起城市治理主体的责任。虽然市场体制作为一种有效和灵活的资源配置和管理体制，在一定程度上可以有效地组织经济活动和城市治理的运行，但是传统的经济与城市研究学说都阐述了市场失灵的情况，比如在涉及到公共产品的分配、外部效应的产生、市场垄断的存在、信息不对称、分配不公平，以及维护宏观经济运行和公共秩序的情况下，市场都不能实现有效的城市治理。当市场机制不能有效地发挥作用的情况下，就为政府的介入和公共管理的产生提供了正当性和合法性。政府作为与市场相辅相成的城市治理的主体，在一定程度上可以解决市场失灵的困境，提供公共产品、纠正外部效应、防止市场垄断、矫正信息不对称、维护社会公平和秩序、建立良好的宏观经济环境。当然，政府管理的机制也存在着潜在的失灵的情况，比如说政府运行的效率低下、机构臃肿、权责不清、利益冲突等情况。王佃利等指出我国城市治理存在的普遍问题就是市政职能过大、职能界定不清、实现方式单一和城市政府缺乏自主权。由于中国城市政府与上级政府的职能同构性，一方面造成了城市政府大量承担上级政府行政指令、事务繁多的困境，另一方面又导致了地方政府的城市治理职能范围过大，更由于长期的计划经济体制下养成的以行政手段为主的习惯，中国城市治理形成了“什么都管，什么都管不好”的难题。
现代城市治理需要超越行政行为为主导和以政府为单中心的传统管理模式。多主体联合供给理论就是改变公共服务政府垄断供给体制，实现供给主体的多元化，包括政府与市场、政府与社会组织、市场与社会组织合作的多种模式。这种模式提出了将城市政府对公共产品的“提供者”和“生产者”职能分离，政府有责任提供公共产品和服务，但不必亲自承担生产公共产品的责任。将市场机制、多方合作的治理机制引入城市治理是现代城市治理的最显著特征，利用市场机制满足公众需求，利用政府监管和调节生产，构建政府、私人部门和社会组织之间的多方合作。
这种多中心、参与式的合作型体制也正是“治理”（Governance）的核心。治理模式强调城市治理的过程，而不是制度；是指地方政府通过与私人部门（市场）和社会组织的合作来实现城市治理和公共服务的动态过程。这个过程包含了公共部门和私人部门对城市政治全权力的分配、对城市治理的共同行动和对居民组织在城市治理中的赋权。斯托克详细解释了治理模式的前提，其模式主要包括了（1）各种不同的政府和社会组织对公共事务的共同参与；（2）不同参与者之间的职责的融合和行为边界的交叉；（3）参与公共事务的不同主体的相互依存；（4）形成一种自我治理的网络；（5）政府不再完全依赖其政治权力和行政手段，而是通过新的技术和工具来完成对公共事务的管理。
中国的城市化是一个多样的、复杂的和动态的过程，中国城市的社会、经济和政治面貌都发生着巨大的转变，已经没有一种单一的政府制度模式能够适应这种转变，治理模式的出现正是管理这种转变和中国城市所必须的。比如在提供公共服务产品上，政府、私人部门和社会组织的互动就提供了一个很好的例子。政府依据市场提供的服务支付费用，同时以“合同约束机制”督促公共物品的生产按照既定的质量标准进行；而私营部门参与公共项目可以保证企业预期收益，从而实现了公共服务供给过程公私合作“双赢”。在这个过程中，社区和居民组织也可以积极参与。根据公共服务供给所有权责任、融资、运营及维护特征，公共服务公私合作可分为多种类型，包括公办公营、公办私营、私办私营、社区或用户提供或混合提供等模式(The Commission on Global Governance, 1995)。社会组织的出现是公共服务市场供给失灵和政府供给不足的结果。在一定程度上，由于非营利性的社会组织不受利润最大化的驱使，不会为了追求利润而降低品质，公共物品和服务若由非营利性质的社会组织供给，其质量将得到有力的保证，因此政府与社会组织合作被认为是实现公共物品供给效率和公平的有效模式。由政府、市场、社会组成的城市治理网络结构，不仅要求城市治理主体的多元化和实行多方参与的治理，同时要求城市治理的手段也要有相应的变更。刘淑妍和朱德米提出参与的根本在于实现政府、市场与社会之间的良性互动,促进城市治理过程中政府与社会之间建立伙伴关系,共同面对城市公共问题,管理公共事务,并实现公共服务的有效供给。治理模式下并非没有政府,政府一定会存在,而且其地位并非与其他行动者完全一致；治理的网络不是自治、独立、自由的网络,而是由政府指导与推动的组织网络；治理的焦点就是政府如何有效地与政府内及政府外的组织互动,最终实现城市发展目标。
构建新型的城市治理模式，就要求通过城市内部的公共、私人和社会部门间的合作推进治理网络的完善，单纯依靠传统的科层制度或市场主导这两种简单的管理模式已经不能满足多变的城市问题。我国政府公共服务的职能还不适应社会公共需求，政府公共服务体系和机制不健全；公共服务存在地区差异、城乡差异、供给水平差异，在基本公共服务均等化方面还存在一些亟待解决的问题。因此，以政策网络为基础的公私合作、共同治理的模式将是发展的方向。这种组织网络要求城市的各个政府机构、私人部门和社会组织形成一种相对稳定的合作结果形态，根据相互联系和相互作用确定在组织网络中的职责，通过联合决策和集体行为来生产产品、提供服务和管理城市。这种“治理”的概念，强调某些关键性的城市化政务和公共服务可以通过各级不同政府或者政府部门间的灵活协作来达到其最佳配置，并主动邀请私人部门和社会组织自愿参与城市治理的各项事务，以达到互相合作、共同发展的目的。这种超越强制政府干预和僵化科层制度的城市治理强调以灵活的合作机制和自愿参与为基础，将传统的纵向型政府管理变成现代化的水平型合作网络。相对灵活的“半政府”形式的组织网络，避免了在单一政府管辖下的政策僵硬和变化不及时，根据社会经济条件和公共需求的不同量身定做适合的城市治理政策。
加强社会管理建设，完善服务型
城市治理机制
城市治理的目标是由城市的功能决定的。城市是社会和经济发展到一定阶段的产物，是多种功能的结合体。芒福德曾经说过“城市是一个社会行动的大剧场”、“城市的完整意义包括了一种地理的联合、经济的组织、制度的过程、社会活动的剧场和共同行动的标志”。城市的概念至少包含了三个要素：人口、经济和社会特性。城市也就相应具备了生活、就业和休憩的最基本功能。
面向未来的中国城市治理应该以保证城市可持续发展，满足市民各方面需求为目标。这也正是城市治理的基本职责。比如杨宏山定义城市治理的基本使命为“有效提供城市公共产品和公共服务，满足市民的公共需求，提示城市综合竞争力，促进城市可持续性发展”。诸大建提出“管理城市可持续发展需要围绕以人为本的发展目标。城市治理需要有利于促进有活力、低代价的经济增长，需要有利于城市经济、社会、环境的整合发展，需要有利于人民生活质量的提高”。这种以人为本的城市治理目标的制定，就要求城市治理改变以往单纯追求经济目标、偏重刚性管理、忽视人文需求的取向。现代的城市治理不是为了效率，更不是为了官僚本身，而是为了发展，为了提高居民的福利程度和幸福水平。新型的城市治理应当是以城市人类发展为目标，以提供良好服务为主线，以政府-市场、政府-公民的双重伙伴关系为基础的管理。
面向未来的中国城市治理的目标应该具有多样性、均等化、以需求为导向的特性。正如沃思提出“居民及其群体生活的多样性是城市的最基本社会特征之一”，多样性是城市的一个基本特征。现代中国城市不但具备了人口多样性的基本特征，而且由于三十多年的城市化，中国城市成为了城乡人口、城乡文化和城乡价值观的汇集之处。然而，中国长期以来实行的城乡分割的户籍制度却使居住在同一空间中的诸多人口享受着截然不同的就业、教育、住房、医疗和养老等公共服务，数以千万计的农民虽然获得了进城务工经商的自由，但却无法获得基本的“市民”身份（城市户口），在生活的诸多方面受到限制，形成了城乡二元化的壁垒。目前虽然全国各地陆续实行了一些改革，但是消除城乡分割的局面依然是近一阶段中国城市治理的重点问题。异质性的人口特征给中国城市带来了多样化的公共服务需求，不同群体对相同的公共服务的依赖程度也不同。比如说在城市公共卫生服务方面，农民工群体对公共卫生服务的需求主要集中在疾病的治疗和预防上，而其他城市居民群体则可能要求健康保健方面的专项卫生服务。因此，城市治理必须根据不同居民群体的不同需求制定和实施相应的政策，这种城市治理的目标是随着居民的需求变化而变化的，而不是简单地制定政策目标，需要对居民的需求进行实时的跟踪，并建立完善的需求识别和反馈的动态机制。这种依群体差异制定的公共服务政策同时也要兼顾城市治理的公平性，做到不同群体都同时享有最基本的城市服务，在居民的生活、就业和休憩等最基本需求得到充分保障的同时，依据不同群体的需求制定差异性的公共政策。
建立多样性、均等化、以需求为导向的现代城市治理体制的要求之一是培育城市社会的自我管理和发展能力，形成社会组织与政府和市场“三足鼎立”的城市治理体系，使社会组织在城市治理中承担越来越重要的责任。在党的十六届六中全会提出“健全社会组织，增强服务社会功能”的指导思想之后，建立健全社会组织就成为了建设社会主义和谐社会的重要内容之一，也是完善面向未来的中国城市治理的重要使命之一。从本质上看，现代中国社会建设的主要内容可以分为公共服务和社会管理两大领域。这两大领域都与城市治理密切相关。加强公共服务体系建设直接影响到广大市民的实际生活，而社会管理的作用在与更高地优化社会资源配置，构建社会发展的良好秩序，确保社会的良性运行。社会管理涉及到城市治理及发展的方方面面，包括有效协调社会流动，理顺城市各利益主体之间的关系，发展社会事业，加强社区建设和完善社会管理体制等等。提高社会管理科学化水平，完善政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，是促进社会和谐，实现“十二五”时期经济社会发展目标任务的重要保证。社会管理和城市治理本质上都是对人的管理和服务，必须始终坚持以人为本，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。在城市治理中推进和完善社会管理和社会建设，推进社会组织的发展，有利于丰富城市治理主体的多元化，在城市治理中引入竞争和合作机制，增强城市治理中的公众参与，充实公民诉求的反映渠道和反馈途径，培育城市社会的自我管理和发展能力。
总结与讨论
面向未来的中国城市治理是对中国三十多年来的城市化历程的回应，是一个满足城市居民需求，促进城市公共服务发展和推动城市社会进步的动态过程。现阶段我国社会的一个重要矛盾就是公共需求的全面、快速增长与公共产品供给严重不足的矛盾。为了适应公共需求的全面快速增长，政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品的供给上来，切实解决好民生问题。现代城市治理的主体必须超越传统上由政府部门实行单一行政管理的框架，构建由政府、市场和社会三方组成的合作参与式的网络，在强调政府指导的同时，引入市场竞争和社会合作。城市治理的目标应该是城市的经济繁荣，社会发展和生态平衡，以满足居民需求为核心，提高城市公共服务水平，通过完善社会组织建设和创建现代社会管理来培育城市的自我管理和发展能力。（作者单位：中山大学中国公共管理研究中心、城市治理与城市发展研究所）
【参考文献】
①葛海鹰（2005）.经营城市与城市治理.中国行政管理.
②李丽萍和彭实铖（2003）.试论城市经营的本质.城市发展研究.
③刘淑妍和朱德米（2005）.参与城市治理:中国城市治理变革的新路径.中国行政管理.
④何艳玲（2008）.城市的政治逻辑:国外城市权力结构研究述评.中山大学学报.
⑤万军（2011）.社会建设与社会管理创新.北京：国家行政学院出版社.
⑥王佃利、张莉萍、高原（2008）.现代市政学（第二版）.北京：中国人民大学出版社.
⑦杨宏山（2009）.市政管理学（第二版）.北京：中国人民大学出版社.
⑧张庭伟（2004）.新自由主义·城市经营·城市管治·城市竞争力.城市规划.
⑨诸大建（2003）.管理城市发展：探讨可持续性的城市发展模式.上海：同济大学出版社.
⑩诸大建、刘东华、许洁(2011).城市治理——从经营导向到服务导向的变革.公共行政评论.