衡 霞
【内容提要】随着城镇化进程的加快和农村剩余劳动力的频繁流动，农村土地的流转越来越成为一种常态。农村土地流转既是现代农业发展的需要，又是农民“市民化”诉求的正常反映。在土地流转之后，原来传统的农业社会逐步消解，农民的思想意识、生产生活方式、价值观念，乃至农村的社会结构都发生了深刻变化。然而农村土地流转中的法律困境、土地产权困境致使社会管理出现了公共财政困境、社会组织匮乏、社区建设滞后等问题，增加了城乡基层社会管理的难度。因此，需要通过改革农村土地产权制度，保障农民在土地流转中的主体地位；健全农民利益表达机制，构建新型农村社区治理机制等举措构建农村土地流转中的农民权利保障机制，维护农村社会的和谐与稳定。
农地流转中社会管理体制创新的
逻辑起点：社会转型
新中国成立后，农村逐步形成了“一大、二公、三纯”的高度集中的社会主义计划经济体制和农村土地“三级所有，队为基础”、工分制、党的一元化领导三位一体的农村管理僵化模式。随着家庭联产承包责任制的推行，农村经济体制和经济社会结构都发生了巨大变化，但是传统的农村行政管理体制除了村组的名称作了改变外，其他方面基本维持原貌。干群关系因税、费等问题而紧张，一些新生的市场中介组织和民间自治组织缺乏法律规范和制度约束，还有一些非法宗教组织和黑恶势力处于放任自流状态，对农村社会秩序的稳定构成了严重危害。本世纪初，一些地方政府探索了新型的村级治理机制，创造了议事会等自治制度，使村民委员会成为真正的自治组织，在农民与政府间架起了沟通的桥梁，成为农村社会管理的有效载体。
改革开放后，随着农村剩余劳动力的频繁流动和户籍管理制度的松动，农村土地流转活动频繁发生，只不过流转规模较小，且多以农户间的流转为主。进入21世纪以来，随着城镇化进程的加快和政策层面允许农村土地在不改变用途情况下的自由转让，导致农村土地，包括耕地和集体建设用地的大范围流转。四川省截止2009年，农村土地流转总面积在1000万亩以上，约占全省耕地总面积的15％左右，与2001年全省流转耕地面积的296?郾2万亩相比，增长率超过三倍。尤其是中心城市周边区域和城乡统筹区域的农地流转率远远大于全省平均增长幅度。农地流转数量越大，流转纠纷也越多，而基层政府往往对农地问题实施粗爆打压，再加上更多的“知识精英”介入到农民维权队伍中，使农地问题更加复杂化、政治化；随着农村社会的重构、失范，农地流转风险的裂变、耦合，农民权益问题将更加突出，极有可能诱发较大的社会冲突和社会风险，必须引起高度关注。
农村土地流转规模的扩大，既是现代农业发展的需要，又是农民“市民化”诉求的正常反映。在土地流转之后，原来传统的农业社会的逐步消解，农家乐、企业、民间组织等在村落社区中出现，农民不仅仅出现社会分层，社会需求多元化，而且需求层次多元化。从农业结构来看，封闭的传统农业结构逐步多元化，向一二三产业合理发展，实现了农业从资源分散型向规模集中型经营的巨大转变。从农村来看，集体建设用地集中流转，一批批现代工业企业拔地而起，农村基础设施得以较大改善，农民居住条件和消费习惯逐渐改变。从农民个人来看，农地流转后，农民要么“离土不离乡、进厂不进城”就地就业，要么异地就业，不管怎样，农民的生产生活方式都发生了较大变迁，农民不再单纯地追求吃饱穿暖还讲究营养均衡，不再满足于物质需要还有精神和政治诉求。从农村社会组织来看，随着农民经济条件的改善，政治参与愿望更加强烈，农村社会组织不断增多、职能更加细化。但有一个不可忽略的问题，那就是农民流转土地后，由于没有特殊技能优势和年龄优势，游离于城市就业的边缘，增加了社会的不稳定因素。因而，在转型中的农村社会里，农民的思想意识、生产生活方式、价值观念，乃至农村的社会结构都发生了深刻变化，人们对未来的预期变得不稳定，这就必然要求农村社会管理创新。
农地流转中社会管理体制创新的
内在动力：政府转型
随着市场经济体制的确立，政府职能由直接组织经济建设和实施社会管理向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能转变。但是，在实践过程中，地方政府受政绩观影响，在农村土地流转中仍然存在错位、越位行为。农地流转行为本身就是交易行为，有交易就需要有一定机构收集和发布农地流转信息；评估拟抵押的承包经营权价值；协助审查业主的资信状况、履约能力；调节农村土地流转纠纷；建立农村土地流转价格测评体系等。目前的农地市场恰恰存在上述机制不健全问题，缺乏有效的市场机制，造成农村土地流转长期无章可循，无法可依。尤其是部分村社为了完成上级分派指标或其它原因，采取非竞争性方式短期内大量低价流转农地，忽视了土地不仅是生产要素更是农民生存权益的重要保障。在邻界土地高价流转导火线的引燃下，甚至会发生严重的冲突和群体性上访事件，极大地影响了农村社会的和谐安定。在市场经济条件下，农民才是真正的农地市场主体，才有权决定农地的使用与否。相关研究表明，由政府出面流转的农地约为40%，由村社出面流转的农地约为55%，农地流转主体恰恰为基层政府和村集体而不是农民。政府行为越位的结果却是无一例外地侵犯了农户合法的土地承包经营权，特别是拥有承包经营权但已经从事非产业的农民福利。
不过，令人欣慰的是，目前全社会就推进农村新型基层治理机制为主要内容的基层民主建设达成共识，其中就包含了农村承包地经营权、集体土地所有权等的处置。比如成都市木兰镇，这是一个经济后发区，但有较好的基层民主政治建设基础。该镇于2003年率先在全国推出了“公推直选”制度，并逐渐完善了村民议事会、村民代表大会、监事会等制度。全镇自2005年推行工业化、城镇化、农业现代化三化互动以来，大量农地被流转，但无一例因土地流转问题上访或发生群体性事件。主要原因在于，村民议事会自行决定农地流转面积、选择业主、决定流转用途，镇政府仅做政策法规指导。金堂县竹篙镇的红观音村，因镇政府规划为回乡创业园，全村集体建设土地均参加流转，地方政府并没向过去那样低价征收了事，而是由村民议事会自行决定土地流转价格和流转方式。最后全村以土地入股，成立村集体公司与企业合作，并由企业保证最低分红1200元/年，在集体建设用地流转的一年多时间里也没有发生一起土地流转纠纷。由此可见，鼓励和支持社会组织在政府主导下参与社会管理和公共服务，把一些可以由社会组织自行解决好，或不必由政府用行政手段解决的事项交由社会组织处理，能更好缓解社会矛盾、化解社会纠纷，维护社会的和谐稳定。农地流转实践中的政府转型案例，正好契合了胡锦涛主席的“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定”的精神。
农地流转中社会管理体制创新的
现实困境
进入“十二五”以后，国民经济建设步伐更快，农地流转将更加活跃，农地流转风险也呈加大趋势，农民权益俞易受损。相关研究表明，农村群体性上访事件中有2/3是土地问题，农村土地纠纷是目前农民维权抗争活动的焦点。截止2009年，“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无农民达到6000多万，而且还在以每200万的速度递增，如此庞大的无产者进入城市，极有可能诱发较大的社会冲突和社会风险。但是，现行的农村社会管理体制，尤其是针对农地流转的社会应急管理体制还存在很大的困境，难以满足农村社会和谐建设需要。
（一）法律困境。
在农村，农户以家庭为单位与集体经济组织签订承包合同获得土地使用权，形成农户与集体的土地关系是一种债权关系，而不是农户对土地的物权。土地管理法和物权法均认为，政府为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，由此表明，农户并不具有对农地的全部直接支配权和保护的绝对权，即对农地没有真正的物权。然而，在现实中人们通常把农地的债权性质与物权性质混淆，尤其是农地流转纠纷发生时，法律的适用性容易出现偏差。从农村土地承包法来看，以家庭承包为主要方式的承包政策实际上是一种人人有份式的土地分配，但对于商品经济尤为发达东部沿海地区和其它大中城市近郊区来说，农民的职业选择呈现多样化的特点，非农职业是行业比较利益驱使下的最优选择，分散的土地承包方式影响了现代农业的发展。十七届三中全会允许农村承包地自由流转，在一定程度上解决了农业现化经营困境，但流转的农地并非全部用于现代农业经营，尤其是法律监管不足的地方，大量耕地改变了用途，甚至以公共利益的名义被征收，农地流转的远期风险和级差地租的全部流失让农民权益受损，不可避免地引发农地流转的群体性事件，增加了社会管理难度。
（二）土地产权困境。
《土地管理法》等有关农村集体土地所有权的主体界定分别用了乡农民集体、村农民集体和村民小组三个概念，即农村土地为集体所有，是“我们的”而不是“我的”，抽象的权利主体无法自主地决定和有效监管土地去向。以土地征用为例，某些地方不仅出于公共事业的需要，还出于招商引资的需要无条件地征用大面积土地，用于房地产开发其它作为其它商业用途，仅象征性地对农民进行补偿。集体土地所有权主体的“虚置”，使集体成员对集体用地的去向不闻不问和对承包土地的强烈关注，导致个人之间、个人与集体之间因土地去向和征用补偿费的归属而产生争端和纠纷，农民无法主张自己的合法权益。根据科斯的产权理论，只要产权清晰，经当事人谈判交易，就可以实现资源的优化配置，并节约交易费用，避免无休止的纠纷和过高的交易成本，还能规避社会风险。正是因为农村集体土地产权主体的抽象化，导致了农民土地财产权的流失，以及较高的农村土地流转风险和较低的农地流转效率，影响了农村社会的和谐稳定。
（三）公共财政困境。
农村社会管理在新中国成立后的相当长一段时期里依赖于政社合一的体制，这种体制在改革开放之初发生了变化。1984年中共中央一号文件曾提出，针对农村改革现状，可以设置地区性的合作经济组织，农民可以不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规划的各种专业合作经济组织。但是在实际演进过程中，村委会逐步取代了合作经济组织，掌握了农村的政治、经济、社会等权力，又成为政社合一的农村基层组织，农村社会管理体制的进一步创新被抑制。正如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文谈到的那样，村民委员会向政社合一性质的回归，在农村社会管理和公共服务缺乏财政支持条件下具有必然性。随着国家财政实力的增强和公共财政向农村覆盖力度的加大，部分地区开始了农村经济社会管理体制改革。比如，成都等地，在2009年开始每年向全市所有村社拨款20万专项资金用于村级公共服务和社会管理改革，保障群众的利益诉求能够得到充分的表达和体现，实现了干群之间的互动和交流，减少了因土地流转和其它问题而引发纠纷与群体性事件。但是，具有这样的财政实力，并且能够持续增加公共财政的地区并不多，因而公共财政困境是影响农村社会管理体制创新的重要因素。
（四）社会组织匮乏。
社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的背景下，农地流转范围扩大、速度加快，由此引发的纠纷不断，社会管理任务更为艰巨繁重。伴随着市场化改革的深入发展和价值多元化趋势的日益强化，社会自治组织在促进社会管理与发展中的作用将愈益凸显，许多事情可以依靠社会自治组织去处理，通过社会自治组织凝聚公民参与社会管理和治理。相关统计显示，截止到2010年底，全国依法登记的社会组织43?郾9万多个，同时，在各级民政部门备案的农村专业经济协会4万多个、城市社区社会组织20万多个。农村专业经济协会主要集中在东部发达地区和农业产业化经营程度较高的地区，这类组织以发展经济为首要任务。在基层的农村和街道，影响最大、威信最高的民间组织是村委会、居委会和某些社区组织如老年协会等，传统上影响很大的团支部、妇代会、民兵营现在的影响和作用微弱。有些村社依靠集传统权威、感召权威和理性权威于一体的民间精英人物建立了社会组织，但缺乏相关部门的认可与监督，容易形成创建者的个人专管模式，最后变质为个人赚钱工具，如四川达州的“残疾人自强队”。对于农地流转较为普遍的村社来说，年轻人均外出打工了，村委会等自治组织的功能也形同虚设。一旦农地集体流转纠纷事件发生，往往会导致外出务工农民集中在某时间段返乡，将事件影响扩大化，在没有合法性维权渠道的情况下，容易导致群体性事件的发生。
（五）社区建设滞后。
随着农村社会管理体制改革的推进，农村基层社会管理由“政社合一”向以“村民自治”为核心的半行政化管理体制转变。在改革进程中，村党支部与村委会间常常因为权力的分配和使用而产生矛盾，绝大多数的村委会处于附属行政化倾向的地位。在许多集体建设用地流转和政府农地流转指令下，村委会往往成为政府代言人，按上级要求而不是农民意愿低价流转大量农地，损害了农民权益，从而激发群体性事件。笔者在德阳市经济技术开发区调研时发现，农转非社区总人口超过10万，还有众多的企业（包括东汽集团）居住区，却没有社区居委会和社区工作站，也没有社区服务站和物业管理公司。大量的转非农民既没有土地，也不是产业工人，许多年轻人将农地流转费用盲目投资或用于赌博，出现了多起偷盗、打架斗殴、吸毒、传播法轮功的事件，如此庞大的转非群体对当地的社会管理创新工作提出了巨大的挑战。如何打破农村社会治理困境，关键在于社区管理体制的建立健全。只有建设完善的农村社区体制，才能整合资源，为转非农民提供更为合理有效的民主表达、民主参与的制度平台，发挥社区在社会管理和公共服务中的重要作用，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。
农地流转中社会管理体制创新的
路径选择
农村土地流转中社会管理体制创新的目标和价值取向不同于经济管理的以最小成本获得个人收益的最大化，而是为了公众的共同利益，为了农村土地流转中的公平正义。大量调研表明，目前我国农村土地流转中农民权利受损已成为诱发农民集体性维权事件爆发的主要原因，严重影响了农村社会的和谐稳定，迫切需要加强农村土地流转的风险管理，构建农民权益保障机制，维护社会的和谐与稳定。
（一）改革农村土地产权制度，保障农民在土地流转中的主体地位。
在农村土地流转中，确权是基础，流转是核心，配套是保障。目前，我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等等有关农村集体土地所有权的主体界定比较模糊，虽然宪法确立了“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”但所指的“集体”包括哪些具体主体并没有明确规定。《民法通则》和《土地管理法》在界定农村集体土地所有权主体时分别用了乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三个概念，很显然对“农民集体”边界界定也是模糊的。这就需要在政策法规层面完善农村集体土地所有权制度，明确“农民集体”的成立要件与合法要件等，避免出现在农地流转中“农民集体”的“被代表”现象，部分基层干部借“集体”之名虚化农民在集体土地所有权处置中主体地位与利益表达权。
要保障农民在土地承包经营权流转中的自主权利，前提必须是通过农村土地的确权、登记、颁证，清晰界定集体所有权和农民经营权的产权关系，明确权利义务，才能使农民的土地经营权由虚变实，这一点可借鉴成都模式。同时，鼓励农民以产权为基础组建各类专业经济合作组织，如成都市的竹篙镇，在完成农民承包地、宅基地、林地和集体建设用产权后，农民在用产权入股组建村集体资产管理公司，再由该公司与外来企业合作，农民每年按股份从合作投资项目中分红。这样就能在坚持所有制不变情况下，使农民经营主体地位更加明确，并实现身份权向财产权的转变，为生产要素自由流动创造条件，实现真正意义上的“还权赋能”，更好地规避了传统农地流转方式所带来的社会管理风险。
（二）建立风险保障金制度，防范农民远期权益的损害。
计划经济体制下，只要拥有城市户口就可以享有养老、医疗等一系列的社会保险和其它福利，农民的社会保障则以群众互助和国家救济为主。改革开放后，农村的家庭联产承包责任制为农民的社会保障提供了制度安排。然而，随着城市化进程的加快，农村土地流转速度也越来越快，尤其是本世纪以来，农村土地流转风险加剧，农民权益流失更为突出。主要表现在农民失地后就失去基本生活保障与就业机会，失去了对土地资产的增值收益机会，重新获取土地保障时必须支付更高的成本等。更为严重的是，当农村土地流转合约长达30年甚至更长久，而且农地又改变使用性质的情况下，农民远期权益的损害程度更难估计。为此，有必要建设风险保障金制度，保障农民的远期权益。
风险保障金是经济主体为防范未来可能发生的风险而个体无法单独承担情况下，联合成立的一种风险防范基金。由于农地流转风险不具有农业经营风险那样不可测和损失大的特点，因而可以考虑建立地方政府公共财政主导型的风险保障基金以防范失地农民的无期权益损害。（1）基金来源。包括政府财政性补贴、业主按流转面积计提一部分、农民租金收益中按比例提取，另外每年还可以从村社公共收入中提取一部分。（2）基金的征收与管理。农民和业主按流转地租金的1%~2%提取，基层财政按比例配套补贴；由村委会代收，除村社的公共收入外均一次性预交；在农业银行建立专门帐户存储，专款专用，由村民议事委员会负责监管、村民议事会决定资金的支配。（3）基金的用途。当农村土地流转风险发生后，基金用于支付成员的最低生活保障、养老与医疗保障、法律援助、教育与培训等，有助于降低失地农民所面临的各种风险，促进农村社会的和谐稳定发展。
（三）完善农村就业与社会保障体系，增强自我造血功能。
农村土地流转的加快必然引发农民就业与社会保障风险。能否解决失地农民的转移就业？能否保障进城务工农民与城市市民生活的同质化，顺利完成农民向市民的转变？能否提高农村的基本公共服务供给，构筑农民生存与发展的基本保障线，消除失地农民的后顾之忧等，直接影响农村社会的稳定与发展。有些地方曾尝试“土地换社保”的做法，但该方法自施行以来，就遭受到学理上的强烈批判，认为是对农民的“二次剥削”，有违社会公平正义。
目前迫切需要在总结各地实践经验的基础上，完善农村的社会保障体系。一是要建立城乡一体的户籍管理制度，保证农民进城但不放弃原有在农村的土地使用权和经营权等，破除严重制约农民进城后公平发展的制度藩篱，同时也为农地流转增加驱动力。二是要构建促进农民就业的综合公共服务平台，在提升农民就业能力、拓宽农民的就业渠道，促进城乡就业公平等方面加大公共政策的支持力度。三是要实现进城农民工和农村的社会保障体系与城市市民的同质化，逐步弱化负载在农村土地上的福利性质和社会保障功能。四是增加农民社保的自我造血功能。目前农村社保存在过度依赖行政调配，自我造血功能不足的问题。可在农地流转后的农民集中居住地建设适当的商业建筑，其租金收益可作为农民的社保资金来源或其它福利；也可以考虑当风险保障金积累到一定年限或金额，却没有任何风险支付时，经过村民议事会协商，在确保基本风险金支付的前提下，将其余资金用于投资，增加收益，扩大失地农民社会保障。只有完善了转非农民的社会保障，城乡基层社会风险才能降低，社会管理难度才能减小。
（四）健全农民利益表达机制，构建新型农村社区治理机制。
现行产权制度和基层地方政府绩效观在一定程度上加剧了农地流转风险，常常使处于弱势地位的农民权益受到损害。因而，在协调各方利益博弈中的不平衡状态时，需要“为所有人提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求和利益的系统考虑”。作为转非农民利益的代表和意见表达渠道的社区组织是群众与政府对话的有效载体，它既可以使社会管理有效率还能降低公共服务成本，既能规范社会行为还能促进社会的公平与正义，维护社会稳定，这对于正处在转型期的中国农村社会来说尤显重要。
一是要探索多元主体协作的农村新型社区治理机制，在发挥基层党组织、村民代表大会作用的基础上，健全村民议事会、监事会等农村自治组织和各类经济合作组织，使基层党组织、农村社区自治组织、经济合作组织等形成有效的协作机制，不仅增强党对城乡基层社会管理工作的领导，同时也实现政府服务农村社区功能的延伸，而且有效发挥农村社区自治组织和经济合作组织在基层治理中的主动性与积极性，促进社会管理资源的有效整合，形成社会管理人人参与，和谐社会人人共享的局面。
二是要拓展农民利益表达的渠道，提升维权的能力。通过完善农村公共事务议事决策规程，让村民在农村公共事务决策中拥有了制度性的“话语权”，促进村民在农村土地流程中自主决策、民主管理、民主监督，变“为民做主”为“让民做主”，真正做到农村的事情由农民自己做主，切实保障农民的主体地位，防止出现公权力高压下的“被市民化”或“被城市化”。另外，还要适当增加农民代表在镇县人大与政协的比例，扩大民意诉求通道和话语权利，保证农民以合法正当的方式表达自己的权益。通过上述路径，建立起适应新型农村社区的治理结构，实现农民的社会治理权，从而减少农村群体性事件。
（五）构建农地流转纠纷解决机制，完善农民权利救济途径。
大量的调查表明，目前我国农民群体性维权事件多数与农村土地流转中的各类纠纷密切相关，如：农业承包合同纠纷、土地承包经营权纠纷、林业承包合同纠纷等。尤其是一些地区在推进农村集体土地流转时以“公共利益”为名，违背农民意愿，导致农民的土地权利受损不能得到及时有效救济，个体的利益纠纷演变为农民群体性维权事件，严重影响了农村的社会稳定，迫切需要完善农地流转中民间调解、行政裁决、司法诉讼等纠纷解决机制，为农民的各种土地权利提供充分且及时的救济。
一是要构建农地流转纠纷的风险预警机制。加强农地流转公共政策与法律法规的宣传教育，让农民真正了解农村承包经营权的性质、流转的方式，各方的权利义务、法律后果，掌握农地流转的法定程序、合同规范等，提高农民对农地流转的风险识别和风险防范能力。同时，也要提高村干部的依法行政素养，防止基层干部滥用公权侵害农民的土地物权与合法收益权；更要改进农地流转中的政府服务方式，维护农村土地流转中的自愿、公平、有序原则，改善干群关系，化解干群矛盾。
二是要构建农地流转纠纷的风险化解机制。首先要充分发挥村民委员会、土地纠纷仲裁委员会、农业合作社等民间力量在农村土地流转纠纷中的调解功能，完善农地纠纷的“民间解决机制”；其次要提升各级行政机关的纠纷应对能力，依法履行土地纠纷中的调解、仲裁和裁决职能，构建农地纠纷的“行政解决机制”；尤其要强化各级人民法院在农地纠纷中的终端判决功能，尽可能将各种地权纠纷纳入诉讼解决机制之中，发挥司法作为实现正义的最后一道防线的作用，构建农地流转纠纷的“诉讼解决机制”。在此基础上，促进各类纠纷解决机制的良性互动，在农村基层形成人民调解、行政调解和司法调解有机结合的“大调解”工作网络，为失地农民提供和解、调解、仲裁、行政复议、诉讼等多元救济途径。
(作者单位：四川大学公共管理学院)
【参考文献】
①郭凤英.土地流转进程中农村社会管理体制变革.【J】.《江南社会学院学报》2011（3）
②许恒周、曲福田.农村土地流转与农民权益保障.【J】.《农村经济》2007（4）
③包心鉴.我国社会管理面临的困境和体制的创新.【J】.《理论视野》2011（3）
④俞可平.《中国公民社会：概念、分类与制度环境》.中国社会科学2006（1）
⑤瓦拉德兹.《协商民主》.载《马克思主义与现实》2004（3）