陈 明 贵
【内容提要】加大行政综合执法改革力度，加强行政执法部门建设，加快推进相对集中行政处罚权，是中央提出的要求，但纵观整体，地方在这方面任重道远，尚有许多新问题亟待破解。本文扼要点破主要问题，进而剖析四个根源所在，重点提出五个对策，对地方加强和改革行政综合执法工作必有裨益。
随着我国社会经济体制的转型，原有管理体制下的行政审批制度和行政执法体制已不适应新形势的要求，深化改革势在必行。党的十七大报告指出：“要规范行政行为，加强行政执法部门建设。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机构。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”温家宝总理在一次加强政府自身建设推进政府管理创新的电视电话会议重要讲话中指出：“要加大行政综合执法改革力度，加快推进相对集中行政处罚权的改革工作，坚决克服多头执法、执法不公，甚至执法违法等现象。”这些都为积极推进综合行政执法改革指明了方向，深化地方行政执法体制改革是社会发展和管理的客观要求，是科学执法、有效执法的必然趋势。
地方行政执法体制暴露问题的分析
随着依法治国进程的推进，特别是党中央、国务院作出深化行政管理体制和行政执法体制改革部署后，各地因地制宜，普遍设置了门类齐全的各类执法监督机构，行政执法总体上有了很大改善，有的还进行了综合行政执法试点，在机构设置、职能转变、执法范围、管理体制以及运行机制等方面进行了新的探索，并取得初步成效。但人民群众对执法不到位、乱执法、粗暴执法、执法谋私等问题的反映依然存在，说明深化综合行政执法改革任重道远，特别是地方行政执法尚有许多课题亟待我们去研究。究其根源，主要有以下几个方面：
（一）执法管理体制不优。
现行地方行政执法体制缺乏科学性与法治性，上级业务部门纷纷要求各自一条线要设?菖?菖执法监督机构，因而普遍存在多、杂、差、乱等现象。“多”，即行政机关、法律法规授权的组织都享有行政执法权，县（市、区）政府除20至25个工作机构均或多或少享有行政执法职能外，一般还有1∶1个政府部门直属事业性质的执法机构及部门派驻执法机构（不包括条管执法机构）；“杂”，即执法机构涉及各个领域，仅事业性质的执法机构就涵盖了城市规划、公用事业、城建监察、环境监察、国土监察、劳动监察、水政监察、水土监督、建工监督、卫生监督、动物卫生监督、殡葬执法、农业执法、林业执法、安全执法、文化稽查、广电稽查、农税稽查、路政管理、渔政管理、种子管理等领域；“差”，即相当一些执法单位执法制服、交通工具、基础设备、执法手段等工作条件不完备，执法条件差；“乱”，即执法机构的设置比较繁杂，执法单位行政隶属关系混乱，执法权力太分散，导致行政执法职责不清、政出多门、各自为政，而且各个执法单位之间缺乏必要的长效协调机制，有的执法主体、执法内容、执法程序不尚健全。
这种执法体制不可避免地存在着执法扰民、重权轻责、执法效率低、长效机制难、以罚代管、队伍形象差等现象，损害了执法机关的执法权威。
（二）执法思想观念陈旧。
由于部分地方城市基础设施先天不足，群众观念陈旧，体制机制不顺，具体执法机构分散，队伍瘦小，各自为政，行政执法相对难到位。更进一步说，执法理念缺乏更新，导致重“兵”轻“礼”、重罚轻管、重后轻前、有报才查、无报不管、互相推诿等司空见惯的执法行为。如乱建房、乱搭盖有人举报了，城建、国土等部门执法队伍就到位，便一罚了之，但治标不治本；又如食品和药品的监督管理，属于食品药品监督管理部门的职责，但这方面的广告又归工商部门管理，一旦出现食品药品的虚假广告，消费者受了欺骗而找主管部门时，也容易发生“两不管”的情况。一旦问题泛滥成堆了，才不得以采取短期执法行为。这种行为有两个表现：第一，“突击型”执法行为。我们常听到所谓“专项整治”、“百日行动”之类的话，就是通过执法队伍打“集团战役”和“人海战术”。这些行为似潮起潮落，缺乏稳定性和连续性，难以冲出临时突出整治好一段，平时常规监管差一段的怪圈，影响了行政执法的效果；第二，“封杀性”执法行为。人们会常见到某煤矿发生瓦斯爆炸事故后，当地政府便将该地所有煤矿关闭、整顿，以图“一禁了之”。这种“封杀性”执法显然有悖于行政执法程序，也很难从根本上达到行政执法之目的。
（三）执法人员素质堪忧。
行政执法队伍处于行政管理的第一线，其人员素质的高低直接影响到行政执法的效果。就目前地方政府综合行政执法队伍的整体素质而言，还不能完全适应改革开放和社会主义市场经济发展的要求。主要表现为；一是素质不高。有的执法队伍执法主体条件达不到要求，职工多，年龄大，执法人员法律知识匮乏，对综合执法要求的“阵地战”和“单兵战术”很不适应，行政综合执法涉及的专业领域多，对人员的素质要求也非常高，不仅要熟悉各专业领域的法律、规章，而且要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的检查技术，从目前情况看，人员素质显然不能适应工作需要。二是认识错误。有些执法人员依法行政意识淡漠，出现行政执法依人不依法、依权不依法或超越、滥用职权等思想倾向；三是结构不佳。尽管各地在组建综合执法机构时都对工作人员素质提了一定要求，但为了解决现有执法人员的出路，各地大多进行了变通处理。大致由四部分构成。一是由原执法机构人员过渡调整，二是接收了一些复转军人，三是招考了部分工作人员，四是聘用了部分协管人员，综合执法机构人员主体仍是原专业执法机构人员。执法单位在进人、用人、考核、任免、奖惩等方面未完全纳入法制化轨道，使得一些不适合做行政执法工作的人员进入执法队伍，一些行政执法机关将执法任务委托给社会人员，“编外”人员充斥执法机关。
（四）执法条件缺乏保障。
由于行政执法体制等多方面因素，加之一些地方财政谈不上实力，保行政人员工资都有困难，相当多事业性质执法机构的人员工资及经费都没有纳入财政预算，尚靠罚没和收费开支。有的财政部门按该单位实际罚没和收费额度的一定比例或全额返给执法单位，这样势必会出现靠收费、罚没养人的现象，可罚可不罚的坚决罚，罚款数额可高可低的就高不就低，有的以罚代刑、代管、代处，想方设法多收费、多罚款，甚至给行政执法人员下达罚款、收费指标，如交警部门财政按该罚没和收费额度返还，这种有目的执法是很难保持客观公正的，严重干扰和影响执法活动。又如农机监理单位，本应下乡入户，上门服务收费，苦于缺少交通工具，只能就近拦车收费。另外，有的行政执法单位聘用协管人员队伍越来越大，罚款养人负担越来越重，不规范、不公正执法问题也越来越多。
深化地方行政执法体制改革的对策
我们必须进一步加强和改善当前行政执法工作，理清思路，统一规划，科学界定，标本兼治，从综合入手，进一步深化行政执法体制改革，切实解决当前存在的问题，以达到规范执法、公正执法、文明执法、科学执法、有效执法之目的。
（一）赋予综合行政执法的主体资格。
综合行政执法机关是相对集中行政处罚权的具体行使机关，在赋予其法定职权时必须明确其行政主体资格。在我国目前的法律规范中，虽没有关于主体资格的统一规定，但近年国家有过相应规定。早在1996年《中华人民共和国行政处罚法》第16条明确规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，从法理上也明确了综合执法机构执法主体资格。2000年，国务院办公厅下发的《关于开展相对集中处罚权试点工作的通知》（国办发［2000］63号）明确要求：试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。这一规定是确立综合行政执法机关行政主体地位的政策性指导意见，地方政府在行政执法体制的建立和完善中应该通过法律程序明确综合行政执法机关的主体地位。国办发〔2002〕56号和中编办发〔2003〕4号，就行政处罚和综合执法工作的关系和贯彻落实问题也提出了要求。但是，在现实工作中并没有按照规定主旨那样充分的展开，造成许多地方的综合行政执法机构设置不尽合理，国家有必要在有关法律法规政策中明确综合行政执法机关的性质和主体资格，要么明确为地方政府组成或工作部门，要么规定为地方政府组成或工作部门派出机构，确实受机构限额所限的，允许先从参照公务员法管理机构入手，待条件许可时再按程序过渡至行政机关，做到有法可依和行政法治的完善统一。地方政府应以上述精神为指导，通过法定程序和政府规范性规定明确综合执法机构的设置和执法主体地位，从根本上理顺综合执法的管理体制。只有明确其主体资格，才能保证权责能相统一，保证综合行政执行权合法、有效行使，体现法治政府和保障公民合法权利的理念。
（二）明确综合行政执法的法律依据。
从实践看，现行的法律、法规如《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等都明确规定各行政主管部门行使处罚权，而没有明确综合行政执法机构的行政处罚权，使综合行政执法机构缺乏应有的法律依据，这就给综合执法机构带来工作难度。因此，国家有必要通过立法轨道进一步完善综合行政执法权的法律依据，制定综合执法专门法律法规。在现行法律体系下，试点地方可以先通过地方性法规和政府规范性文件，直接赋予综合执法机构执法主体法律地位，一种是省、市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予，另一种是省、市人大制定地方性法规明确赋予，为上升国家法律法规积累经验。下级行政执法机关在本行政区域内对其授权、委托管辖的行政执法事项，依法履行权限，认为需要由上级行政执法机关办理，可以报请上级行政执法机关决定。
（三）界定行政综合执法的内容范围。
行政综合执法的内容范围具体应该包括哪些领域？当前并没有一个统一的说法。如北京、广州综合执法范围涉及了公用事业管理、燃气管理、供水管理、节水管理、出租车管理、建筑施工现场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防工程建设等全部或部分行政处罚权。深圳等地更是实行了跨系统、跨行业综合执法，执法范围包含了城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域。厦门市目前仅翔安区的综合执法范围扩大到农林水、文化、卫生等方面。执法范围不统一，造成的弊端非常明显：一是不利于法制统一。各地执法各自为政，影响了行政执法严肃性。二是一些地方执法范围过大，增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度，增加了工作强度，造成了执法不到位情况，同时肢解了行业管理职能，影响了行政管理整体效益。
行政综合执法应包含两个层面。横向综合应坚持以下原则：一是突出重点。如城市管理，以市容环境卫生执法为核心，适当集中其他方面的执法职权；二是具有关联性。被综合的执法内容它们之间在性质等方面应有内在联系；三是易于操作。专业性、技术性较强的执法工作不宜集中。如，液化气和煤气的管理、食品卫生监管等复杂问题，不能简单地集中行政处罚，而要便于实施专业化规范管理。各地综合执法机构的执法范围宜相对统一。纵向综合应重心下移，行政执法机构主要在城市和区、县设置。省、自治区政府各部门不再单独设置行政执法机构；市和区县各级执法机构职责权限应各有侧重，市级重点负责政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由县（市、区）执法机构负责，突出县（市、区）执法机构的主力军作用。
（四）理顺行政综合执法的管理体制。
综合行政执法机关与相关政府职能部门存在两种关系：（1）综合行政执法机关对相关政府职能部门的保障和辅助决策作用；（2）相关政府职能部门对综合行政执法机关的先期指示作用。要按照《行政许可法》的规定，进一步清理行政审批项目，规范行政许可实施程序，探索实行相对集中行政审批权。主要是两类相对集中方式：一是将多个审批机关行使的职能相近的审批事项，合并由一个部门统一行使；二是将目前属于协调性质的“一门式受理”和“并联式大厅”的审批机构逐步转变为实质性、相对独立的审批机构。实行相对集中行政审批权，就目前地方政府的现有职能和机构设置，还存在着体制性障碍，要按照党的十七大关于加大机构整合力度、探索实行职能有机统一的大部门体制的要求，与综合行政执法试点相结合，与机构改革相结合，进一步明确职能部门的权责，对于不具备相应执法权的组织，应该一律清退出行政执法领域。尽快建立行政执法机构的执法责任制度，明确执法权限和岗位职责，严格考评。在进一步规范行政执法机构设置的同时，积极推进相对集中行政处罚权，缓解重复执法的矛盾。如成立综合行政执法总局，作为省、市、区政府的直属机构，与市（县、区）的行政执法局和执法所形成一种垂直领导的关系，减少地方行政机关对行政执法工作的不当干预。抓紧制定行政管理体制改革总体方案，从行政管理的总体上进行政府职能重组和政府机构改革。要积极推动政社分开、政企分开，培育发展社会中介组织，将检验、检测工作逐步社会化。规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限，建立沟通协作机制。明确省政府业务主管部门对下一级城市综合执法机构的业务指导和监督职责，促进工作水平的提高。
（五）造就行政综合执法的优良队伍。
要全面清理。对行政执法机构现有人员认真开展一次整顿清理，通过民主评议、社会监督、考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政执法工作的人员，坚决清理出行政执法队伍，特别要清理和妥善安置临时人员、借调人员和乱执法、执法资格不够的人员。要严格准入。切实把住专门执法人员进人关，严格按《公务员法》要求，公平竞争，择优录用，并在行政执法队伍中形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竞争机制；加强岗前培训，定期轮岗，并建立和完善各项业务继续教育培训制度，使之制度化，以强化行政执法人员依法行政意识，提高依法行政的自觉性和综合素质。要更新理念。不断增强行政执法人员法治意识，树立法律高于一切，法律至上的观念；正确处理好严格执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。同时，要强化执法为民理念。树立“管理就是服务”思想，坚持人性化执法、文明执法，以解决民生问题为出发点。要注重程序。规范执法程序，促进执法公开、公正，实现依法行政、执法为民，进一步限制、减少并最终取消各种行政执法中的群众运动式的做法，充分赋予并发挥行政职能部门日常管理和执法规范性操作的作用。要清廉执法。严格实行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，罚没收入全额上缴财政，行政执法经费由财政予以保障，杜绝“养人执法”后患；应当配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备，树立规范执法、严格执法的良好形象。要责任制约。科学合理地界定行政执法机构和执法人员的权力与责任，严格实行行政执法责任制、评议考核制和行政执法过错追究制度，做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。努力提高行政执法人员的综合素质，建立一支保障有力的执法队伍。（作者单位：福建省政和县委机构编制委员会办公室）
【参考文献】
①党的十七大报告。
②《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。
③《中华人民共和国行政处罚法》。
④国务院2008年《关于加强市县政府依法行政的决定》。
⑤国务院办公厅转发《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号）。
⑥中央编办和国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号）。