张 水 海
【内容提要】当前，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，经济社会结构、利益格局、思想观念深刻变革，我国社会管理理念、体制机制和方式等也随之创新。作为社会管理的重要组成部分，城市管理领域相对集中行政处罚权制度及其实践，在我国已有15年的历程，取得了一定社会成效，也存在诸如执法理念滞后、执法体制机制不顺、执法不规范等需要加以改进的问题。破解这些难题，需要顺应经济社会发展的新形势，从社会管理创新的整体角度对其进行系统反思。
1996年《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”以及1997年3月国务院法制办批复同意北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作(国法函〔1997〕12号)以来，相对集中行政处罚权制度在中国已经经历了15年多的历程。现在，全国实施这项制度的地方，经初步统计已达到600多个，涵盖了所有的直辖市和30个省会城市，很多省市还在向乡镇继续推进。这项制度率先在城市管理领域进行试点，是为解决职责交叉、多头执法、执法扰民、执法机构膨胀、执法效率低下等问题，提高城市管理质量和水平，推动经济社会发展的一个重要尝试，是我国行政管理体制改革和社会管理体制改革的一项重要举措。十多年来，取得了良好的社会效果，也存在一些诸如执法理念滞后、执法体制机制不顺、执法不规范等需要加以改进的问题。要解决这些问题，不仅涉及到如何推进依法行政，更涉及到如何进一步深化我国的行政管理体制改革、社会管理体制改革。我们应当顺应时代潮流，积极推进社会管理体制机制制度创新，并以此为视角来反思我国城市管理领域相对集中行政处罚权制度的完善和发展路径。
当前我国城市管理领域相对集中行政处罚权制度存在的主要问题
当前，我国城管执法存在的问题，主要表现为以下几个方面:
（一）执法理念和观念滞后。
有的地方重管理轻服务，有的地方只重经济增长不顾生态坏境平衡，有的地方只讲实体不讲程序，有的地方只讲权力不讲责任，有的地方只讲强权压制，不尊重行政相对人的人格尊严以及实体权利、程序权利，简单粗暴执法，野蛮执法，认为只有强制手段才是最能解决实际问题的办法，现在工作开展的不顺利，是因为力度还不够。有的地方执法中只强调单方行政，不讲合作协商，排斥行政相对人的参与，不听取行政相对人的陈述申辩，不依法实施听证，侵害公民合法权益等。一些行政机关工作人员依法行政和执法为民的观念还比较淡薄等。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。
（二）缺乏中央层次的专门统一法律法规。
目前，在中央层面，没有一部专门的相对集中行政处罚权法律或者行政法规。有的同志认为，由于缺乏专门的城市管理综合行政执法法律或者行政法规，城管执法人员在执法时只能依据国办发［2000］63号文件、国发［2002］17号文件等国务院文件以及一些部门规章和地方性规定，仍然感到底气不足，是“借法执法”，甚至是不合法的。近几年来，不少全国人大代表、全国政协委员和学者多次就城管立法问题提出建议、提案。他们认为，在研究各地制定的地方性法规和地方政府规章的基础上，国家层面应当尽快就推行相对集中行政处罚权工作制定单行法律、行政法规，就城管执法体制机制、执法主体和人员、执法程序、执法监督和保障等进行统一规定，以增强城管行政执法的规范性、协调性、严肃性和权威性。
（三）是否设置中央、省级主管部门存有争议。
城市社会管理事务是否就是城市政府自己的事务，是否需要由中央统一进行管理，这种事权如何在中央和地方分层？城管执法部门是否必须是政府的一个独立的行政主管部门，是否需要设置对口的上级主管部门？一种观点认为，国务院在设立相对集中行政处罚权制度时就明确规定,在中央和省不设主管部门,是为了打破计划经济时期形成的上下对口、条条管理的模式，上下对口的条条管理直接导致了下级部门只对上级部门负责而不对本级政府负责,从而分割了政府的权力,出现了“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的现实，这种现实成为行政管理体制改革的严重障碍。一种观点认为，对城市管理行政执法局这种综合行使原由本级政府若干部门行使的行政处罚权的新型行政主管部门，其职责涉及以往若干部门的权力，不便将被集中行政处罚权的某个部门的上级业务主管部门确定为城市管理行政执法局的上级主管部门。但是，反对者认为，作为新生事物的行政执法局没有力量与强大的部门利益堡垒抗衡,在与其他部门协调时，他们亟需有个上级部门撑腰；不设主管部门的困境在于：一方面因为现行的法律、法规和规章所具有的很强的专业性导致综合执法机关在涉法问题上无从请示;另外一方面综合执法机关与处罚权集中前的原执法机关有着千丝万缕的关系,彻底分开显然是不现实的。如果不设上级主管部门，则全国的城管部门无法统一着装，协调一致行动，统一人员身份，相互沟通交流工作经验。
（四）划定城管职责范围的标准模糊。
相对集中行政处罚权究竟应该在什么领域和事项范围内集中，集中到什么程度，集权的标准是什么？哪些事项可以交由城管部门负责，哪些事项可以交由社会组织、私人去承担？这些目前在法律制度上还没有明确的规定。实践中的做法也是五花八门，各地情况不一。虽然国发［2002］17号文件对城管行政处罚权相对集中的标准作了原则规定，即实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域。但城管行政执法机关具体享有哪些领域和事项上的行政处罚权是根据国务院或者省级政府批准的工作方案最终调整决定的。由于法律对相对集中行政处罚权的范围和标准规定不明确，在有的地方，城管执法部门正成为市、区、县三级政府或机构的“家丁”，政府随意指挥城管执行各种本不属于城管职责范围内的事务，这些事务有的本应该由公安去完成，有的应该由其他行政执法部门去完成。有的地方城管部门大包大揽，成为“二政府”；有的地方城管部门插手很多本应该由社会组织、私人完成的公共服务产品提供事项，导致服务质量和效率低下。对这些问题，很多学者进行了研究，给出了自己的答案，比如，认为集中的范围应该是以关涉城市的市容市貌环境卫生、职能相近、非专业性为核心范围，其他的事项特别是专业性强的则不应该集中等。
（五）执法行为不规范，执法方式简单粗暴，执法队伍建设需要加强。
比如，有的地方执法不严、违法不究，对一些关涉民生、环境保护、公共安全等领域的违法行为不及时查处；有的地方执法不守程序，执法方式简单粗暴，行政执法质量和效率不高；有的地方甚至采取“钓鱼执法”；有的地方罚款有任务，完不成就没有奖金，甚至会被“待岗”。这些事件，社会负面影响比较大，给党和政府的形象造成了一定的不良影响，也使有些地方城管在行风测评中处于倒数的名次。党中央和国务院非常重视规范执法特别是市县政府及其部门的规范执法问题，出台了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等一系列规定。社会各界包括人大代表、政协委员、专家学者等都非常关注城管执法不规范问题，认为需要进一步加强监督考核问责和城管执法队伍建设，使得城管执法真正做到严格规范公正文明执法。
此外，城管执法还存在一个城市究竟设置几级执法主体最为科学合理，市、区、街道城管之间如何分工协调，城管执法部门与其他相关行政执法部门之间如何顺利协调关系、信息共享，以及执法保障不到位等问题也需要认真研究。
社会管理创新的发展趋势
目前，虽然我国已经初步形成了中国特色社会主义社会管理体制，但作为一个拥有13亿人口的发展中大国，我们正面对人类历史上规模空前的深刻变革和快速发展，我们要顺应新形势，进一步加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，进一步形成与中国特色社会主义市场经济、民主政治、先进文化相适应的社会管理体系。当前，社会管理创新发展的趋势主要是：
（一）社会管理理念趋向强调人本理念、服务理念、法治理念。
人本主义管理观念是20世纪80年代以来风靡全球的一种新型社会管理理念，它的核心在于尊重人、关心人，满足人的合理需要。当前，我国社会管理理念正在由片面强调强制管理、单方管理等观念向以人为本、服务为先，依法管理理念转变。各级行政执法机关必须坚持人民主体地位，把人民满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，充分尊重人、理解人、关心人，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。同时，中国特色社会主义法律体系已经形成，全党全国致力于全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的新形势下，加强和创新社会管理，必须牢固树立依法管理的理念，加强社会管理领域立法、执法工作，使各项社会管理工作有法可依、有法必依。
（二）社会管理方式趋向多方参与、共同治理，统筹兼顾、协商协调，关口前移、源头治理。
20世纪80年代，随着世界经济全球化和政治民主化浪潮的兴起，“公共治理”、“善治”等理论产生，提出了多元的、民主的、参与的和合作的公共治理模式，强调国家与公民社会的互动合作，其实质是公共利益最大化的社会管理过程。传统的社会管理特征之一是简单的强调社会控制和政府单一地分配社会资源，现代社会管理发展过程中，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、社会、公众的关系上，政府会把更多的职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非盈利性组织承担。在社会管理中，一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效，另一方面要不断增强社会自我管理能力。随着我国社会结构的深刻变动，新的社会阶层出现，我国社会利益主体已经多元化了。当前，我们面临的社会矛盾和问题大多属于利益诉求。这就要求我们必须统筹兼顾，同时，要尽可能通过平等地沟通、协商、协调、引导等办法进行社会管理。在我们这样一个处于快速发展时期的发展中大国，发生一些社会矛盾和问题是难以避免的，要从源头上主动解决问题、减少矛盾，构建源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的新机制，最大限度地使社会矛盾不积累、不激化。
（三）新公共管理运动的社会管理改革浪潮。
自20世纪70年代以来，西方许多国家的政府公共行政极权化和官僚主义形成的政府垄断导致了政府公共行政效率低、财政赤字大、社会成本高昂的弊端，为了顺应世界经济一体化、全球化和信息时代的发展要求，从英国发端，西方国家在政府管理中开展了一场旨在推行绩效管理、强调顾客至上与服务意识、引进竞争与市场机制的改革运动，称之为“新公共管理运动”。新公共管理运动改变了传统公共行政模式下的政府与社会关系，政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是纳税人和享受政府服务作为回报的“顾客”或者“客户”。
（四）民营化社会管理改革浪潮。
在现代社会中，政府承担着大量提供公共服务产品的职能，有些可以交由市场承担。政府采取服务外包，购买服务的方式脱离此项职能，以减轻政府负担，提高社会管理、公共服务的质量和水平。
（五）“全能国家、单位办社会、整体性社会”趋向“有限政府、多样化的社会”。
新中国成立以后到改革开放之前，我国实行的是高度集权和计划经济的政治经济体制。这个时期的国家被有的学者称为“全能国家”，国家在城市主要通过党政机关和企事业单位控制城市居民并为他们提供相关服务，人们形象地称之为“单位办社会”、“企业办社会”。我国经过30年的改革开放，政府职能发生了重大变化，政府不再全面垄断经济社会资源，整个社会出现经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化，社会结构和人们的思想观念也都出现了多样化的特征，我们的国家和社会已经由“全能国家、单位办社会、整体性社会”趋向“有限政府、多样化的社会”，政府越来越难以独自承担社会管理的重任。
（六）民生成为社会建设和管理的重点。
党的十七大报告指出，今后要抓好关系民生的教育、住房、养老、医疗、就业、收入分配等6项工作，这也是今后社会管理需要特别关注的6个方面。
（七）人口有序流动导致社会管理体制变革。
我国社会正处于由农业社会向工业社会转变的时期，尤其是改革开放打破了原来计划经济时代封闭式的二元社会结构，出现了大规模大范围的人口流动。这给社会管理带来了新的挑战，有些社会管理体制瓦解或者过时，促使其进行管理体制和方式变革。
（八）社区在社会管理中的功能日益凸显。
在转型后的现代社会，随着流动人口大量进入社区，单位制解体带来一些社会管理、公共服务、社会保障功能的剥离，大大拓宽了社区的工作面，越来越多的政府社会管理和公共服务需要通过社区才能到达群众手中，这“最后一公里”在社会管理供给的作用中不可小视。
（九）经济全球化、互联网信息化等时代发展趋势也是社会管理变革的重要背景。
从社会管理创新的角度看我国城市管理领域相对集中行政处罚权制度的改进
从社会管理创新的角度看，完善和发展城市管理领域相对集中行政处罚权制度，要求我们转变理念，科学确定城管的领导体制机制和职能，规范执法，并加强法律制度建设。
（一）树立人本理念、服务理念、法治理念。
社会管理创新要求我们坚持以人为本，服务为先，依法管理的理念。具体到城管执法，就要坚持人本、服务、法治等理念。坚持人本理念，就是城管行政执法机关在实施城管行政执法活动过程中，应当积极增进公民权益，尊重和保障城管行政相对人的实体权利、程序权利，扩大公众参与，充分听取社会公众的意见和建议，与城管行政相对人沟通与合作，采取人性化执法、柔性执法、文明执法方式，侵害公民权益应当依法给予补偿、赔偿。具体应当做到以下几点：（1）城管行政执法目的必须做到执法为民，把维护最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。（2）严格规范和控制城管行政执法权力，防止城管行政执法侵害公民权利。（3）积极推行人性化执法。城管行政执法中既要严格执法，又要同时根据情况考虑人的基本权利保护。比如，根据行政强制法（草案）规定，除情况紧急或者当事人同意外，城管行政执法机关不得在夜间或者节假日实施城管行政强制执行，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行城管行政决定。（4）积极推行柔性执法。要坚持教育与处罚相结合、以教育为主的原则，坚持执法说理式，把疏导与治理、治本与治标有机结合起来。要积极探索、灵活采用行政指导、行政合同、行政奖惩、行政资助等多种柔性城管行政执法方式，努力构建和谐城管行政执法。要加强对城管行政相对人自律的引导，强化信用教育，注重城管行政执法的法律效果与社会效果的统一。（5）积极推行合作式执法。城管行政执法机关平等对待当事人，积极与城管行政相对人协商、沟通和合作，保障城管行政相对人的程序性权利。（6）推行文明执法。规范城管行政执法用语、着装与标志。
坚持服务理念，应当做到以下几点：（1）要转变政府职能，切实转移到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，不过度干预市场。（2）积极增进公共利益，对关涉民生、环境保护、公共安全等领域的违法行为及时查处。（3）城管行政执法人员必须清正廉洁，确保人民赋予的权力不成为谋取私利的工具。（4）积极推行城管行政执法信息公开、公众参与制度。（5）城管行政执法应当进行成本和效益核算，遵守法定时限，积极履行法定职责，提高城管行政执法效能，追求合理的经济和社会效益均衡，致力于提供更加便捷、优质、高效的服务。（6）推行给付行政，在经济发展的基础上，加大社会救助、社会保障、社会优抚力度。（7）积极探索新型执法服务方式，高效便民，推行数字化城管。（8）不断提高城管行政执法人员依法城管行政的观念和能力。
坚持法治理念，就是城管行政执法机关应当尊重和保障人权，坚持依法城管行政、合理城管行政、程序正当、廉洁高效、诚实信用、权责一致，追求公平正义和社会效益，追求形式法治和实质法治的统一。具体应当做到以下几点：（1）城管行政执法主体和人员资格合法。（2）城管行政执法权力来源合乎法律的规定，没有法律、法规、规章的规定，城管行政执法机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。（3）城管行政执法权力行使合法。（4）城管行政裁量权的行使合理。（5）城管行政执法程序正当。（6）城管行政执法诚实守信。（7）城管行政执法受到监督考核。（8）城管行政执法不作为、违法或者不当应当承担法律责任。
（二）强调协同治理，源头治理，科学配置城管职能。
社会管理创新要求完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，进一步形成与中国特色社会主义市场经济、民主政治、先进文化相适应的社会管理体系。同时，社会管理创新又强调要做到关口前移，源头治理。这就要求我们构建协同治理、源头治理的城管体制，科学合理划分城管职能。国发［2002］17号文件明确规定，实行相对集中行政处罚权的领域，原则上是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，这是确定城管职责范围的核心标准。在此基础上，我们认为，城管执法部门和市场、公民、社会，和其他执法部门要协同治理城市，要有进有退，科学定位城市管理职能，要统筹建设、管理和处罚的关系，从源头上防止社会矛盾的产生。
对于公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，就不要通过城管去解决。要综合考虑市场机制和社会自治的成熟程度，对城市管理和综合执法范围作动态调整，有序推进城管的社会化和市场化进程，通过推行城管公共服务外包、政府购买公共服务、公共服务民营化等方式，提高城管效益。充分发挥城市社区的作用，分担公共治理的职责。同时，要综合考虑城市管理的法定性、公共性、关联性和效率性等因素，遵循规划、建设和管理相互协调发展的原则，适应行政决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的发展趋势，有加有减，合理确定城市管理执法范围。
要上下协同，优化上下职能配置。有的地方市局在对区局的关系上提出用“两把刀加两把米”来协调，“两把刀”就是目标考核、人事安排。“两把米”就是专项经费、业务指导。要统分结合，在强化高位协调的同时下移城管执法重心。按照城市管理“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体系要求，在强化市政府对城市管理高位协调的基础上，逐步建立“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的城市管理格局，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。
要优化建设、管理与执法的关系，从源头来减少城管执法面临的困难和问题。当前，许多地方城市管理公共设施投入不足，集贸市场、停车场、修车洗车点、废旧物品回收站、垃圾处理厂等公共设施的规划不尽合理，增加了城市管理工作难度，从源头上带来了城市社会管理的矛盾。另外，城市管理与其他行政执法部门信息联络不畅、资源不能共享，相关公安保障机制不够完善，城管执法人员的人身和财产安全隐患问题仍然比较突出，城管执法装备常态更新机制尚未建立起来，对有关行政机关行使的审批权，该取消的未取消，该归并的未归并等，都导致了城管执法困难重重。要科学规划，合理投入公共设施，加强信息建设，推行审批制度改革，减少城管执法作为管理下游面临的矛盾。此外，还要理顺行政机关与专业服务组织的关系，对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构，要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来，面向社会广泛提供技术服务，成为依法独立从事技术检测、检验、检疫活动，并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织。
（三）严格规范公正文明执法，加强城管执法队伍建设。
社会管理创新要求我们依法管理、综合施策，具体到城市管理,应当做到严格规范公正文明执法，加强城管执法队伍建设。严格执法,就是要严格按照法定权限和程序行使权力，做到既不失职，又不越权。对违法行为，做到有案必查、违法必究。规范执法,就是执法主体、权限、依据和程序都要合乎规范。完善行政执法适用规则和裁量基准制度，对行政处罚、行政强制等各类行政执法行为的具体情形，明确适用的具体条件、标准、幅度和方式，防止行政执法权被滥用。要细化执法流程，明确行政执法的每一个环节和步骤，完善行政执法告知、说明理由、回避、调查取证、听证、集体决定等制度。各级城管行政执法机关都要认真执行规范行政执法的各项制度，落实执法责任，加强监督检查、考核评议，确保执法人员能够依法依规行使权力、承担责任。公正执法,就是要坚持法律面前人人平等，对所有社会成员一视同仁，对任何公民和组织的合法权益都要平等地予以保护，不得厚此薄彼；对违法行为都要平等地依法追究法律责任，不得畸轻畸重；对同样的情形，都要作出同等处理，做到不偏不倚。各级行政执法机关制裁违法行为所采取的手段都要适当，尽量减少对当事人权益不必要的损害。要推进“阳光执法”，所有执法依据、执法权限、适用规则、执法程序和执法结果都要向社会公布，接受社会监督，维护社会公平正义。文明执法,就是执法人员要善待当事人，尊重其人格尊严，举止文明，态度公允，用语规范。对违法行为，凡通过教育能够达到执法目的的，要慎用或者不用强制和处罚手段；对依法需要采取强制和处罚手段的，既要合法合规，又要合情合理，不得粗暴对待当事人，不得损害其人格尊严。要推行行政指导等柔性执法方式，坚持管理与服务并重、处理与疏导结合，对当事人进行经常性教育和必要警示，引导他们自觉依法办事，实现法律效果与社会效果的统一。
就加强城管执法队伍建设而言，当前，有的地方城管执法队伍存在一线执法人员数量不足、年龄偏大、伤病人员逐年增多等问题，成为制约城管执法工作的瓶颈；有的地方城管执法人员的业务素质和专业化水平有待提高，不适应城市管理精细化的发展趋势；有的地方城管执法队伍的法治观念和执法水平有待提高，不能完全适应依法行政、全面实现城管工作目标的需要。要按照国发［2002］17号文件的要求，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用，并对城管执法队员加强教育管理、纪律约束和监督。
（四）要全面推进城市管理执法模式创新，建设参与型、协商型城管。
社会管理创新要求多方参与、共同治理，统筹兼顾、协商协调，这就要求我们在坚持党的领导、政府负责原则的前提下，积极扩大公众参与支持，建设参与型、协商型城管。要充分发挥国有企事业单位、工青妇等群众组织、基层群众自治组织等的作用，拓宽公众参与渠道，最大限度地争取全社会对城管工作的认同和支持。国有企事业单位是我国社会管理和公共服务的重要支柱，其所有制性质与一些国家的行业协会组织也是不一样的，我们的工青妇等群众组织是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，覆盖到了政治、经济、文化、社会生活的方方面面，与一些国家的非政府组织也不一样，我们的居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织既担负着大量社会服务的职能，也担负着部分社会管理职能，与一些国家的自治组织性质也不一样。这些特殊性是完善和发展城市管理领域相对集中行政处罚权制度必须考虑的。1?郾建立健全城市管理科学民主决策机制，建立由城管执法人员、专家学者、市民代表等多方共同参与的城市管理民主决策制度。2?郾坚持和完善听证制度和陈述申辩制度，严格贯彻落实行政处罚法和国务院文件有关行政相对人参与的各项规定，保障公民合法权益。3?郾尊重公众的知情权、参与权和批评监督权，积极推进电子政务建设，依法及时进行信息公开，完善公众参与城市管理的途径，提高城管工作透明度和市民满意度，建设人民满意城管。4?郾建设和谐城管，推行精细管理、人性管理、文明管理，综合运用行政指导、行政奖励、行政合同、执法和解等柔性管理方式，统筹兼顾、协商协调，努力实现合法、合理、合情三者的有机统一，最大限度地争取全社会对城管工作的认同和支持。5?郾充分发挥基层群众自治组织、社会自治组织、志愿者等社会主体在管理城市基础性功能设施、特别是公共空间方面的积极作用。6?郾通过多样化的宣传教育和培训方式，营造有利于城管科学发展的思想观念和舆论环境。
（五）提升城管服务效能，切实提高城管部门的服务能力和水平。
社会管理创新强调服务为先，强调政府能为社会提供更多更好的公共服务产品。为此，要努力建设效能城管，切实提高城管部门的服务能力和水平。1?郾加强城管执法部门和其他执法部门的协调联动机制，加强信息共享，形成管理和服务的合力。2?郾建立健全对下级城管执法部门及其工作人员的绩效考核机制，奖勤罚懒，不断提高城管的执行力。3?郾加强城管标准化建设，提高城管公共服务能力和水平。标准化配置规划、建设、管理和执法等环节的公共设施和执法保障经费物资，开展城管系统执法队伍规范化建设达标活动，加强执法队伍装备、设施、场所等标准化建设。4?郾加强数字城管建设。城管信息要横联城市管理相关业务部门，纵贯市、区、街道、社区四级，同时建立健全公安、交通、城管、应急等相关部门间的网络管理信息共享机制，建立完善城市管理指挥调度系统、回应与投诉处理系统等系统功能。5?郾提升城管应急能力。要把保障人民群众的生命财产安全放在城管应急的首位，始终坚持预防为主，预防与应急相结合、常态管理与非常态管理相结合，加强风险防范，完善预测预警机制，提高城管应急管理工作的预见性、科学性和有效性。
（六）制定专门统一的相对集中行政处罚权行政法规。
社会管理创新要求我们积极推进社会管理的法治化、规范化。一方面，实施相对集中行政处罚权制度的城管执法，有其自身的特殊性，区别于公安、工商、环保、税务、海关等其他传统的行政执法，是我国行政管理体制改革和行政执法体制改革的一项重要举措，需要加强立法，用法律法规的权威来保证这项改革的顺利进行。同时，为了贯彻落实行政处罚法第16条，统一规范全国的城管执法主体和人员资格、职责范围、执法程序，执法协调机制和执法监督保障机制，增强城管执法的规范性、严肃性，减少执法协调成本，加强对城管执法的监督保障，也有必要制定专门统一的相对集中行政处罚权法律法规。但是，另一方面，我们又要看到城管执法目前尚处于全面推广阶段，还没有在全国所有的城市普遍实施，有的省份甚至只有几个城市实施；已经实施的城市其体制机制问题、职能范围问题、执法主体和人员身份问题、执法协调方式问题、执法保障措施等问题尚在摸索试验阶段，需要进一步总结经验，不能急于求成来制定法律，可以先制定行政法规进行统一规范。
针对相对集中行政处罚权工作而言，1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，为改革行政执法体制提供了法律依据，意义重大、深远。此后，国办发[2000]56号、国发[2002]17号等文件，又针对全国的相对集中行政处罚权工作进行了系统规范，并要求各地区根据各自实际立法。目前，全国已有浙江省、厦门市、青岛市等6个地方制定了地方性法规，北京、天津、上海、安徽、哈尔滨、南京、杭州等30多个省、市制定了地方政府规章，实施相对集中行政处罚权制度的地方人民政府还制定了一系列规范性文件。这些地方性法规或者地方政府规章在认真总结经验的基础上，已经分别就本地方城市管理领域中推行相对集中行政处罚权工作的有关问题作出了规定。根据国务院关于进一步加强和完善相对集中行政处罚权制度建设的要求，我们认为，认真总结全国推进相对集中行政处罚权工作的经验，在此基础上，研究相对集中行政处罚权工作的立法问题，在条件成熟时，适时制定行政法规，对城管执法的主体、职能、执法协调机制，执法保障、执法手段和程序、执法规范和监督等进行规定，以增强城管执法的权威性、严肃性、规范性。
（七）关于推进城管体制改革，设置业务主管部门的问题尚需要进一步研究
笔者认为，此问题较为复杂，各方争论较大，目前大部制改革仍在继续推进，有关城管体制问题各地方仍在继续探索，我们尚需积累经验，认真研究才能作出科学判断。不管怎样，政府法制工作机构应当对城管执法部门进行法制指导，相关业务主管部门对城管执法部门应当分别进行业务指导，保障城管执法工作顺利进行。
总之，加强和创新社会管理是时代发展的要求，城市管理领域相对集中行政处罚权制度作为社会管理的重要组成部分，应当顺应经济社会的发展形势，进行相应的调整和完善，以实现推进依法行政，建设法治政府、服务型政府的目标。
（作者单位：中南财经政法大学）