海 城
【内容提要】本文在搜集了大量数据的基础上，较为清晰地阐述了上海市政府规模的基本情况，并根据国际政府规模主要的评价标准，对上海市政府规模作了基本评判。同时，结合上海市经济社会发展情况，对政府规模影响较大的人口、面积、GDP、财政收入等多个方面因素以及存在的问题作了较为深入的研究分析。在此基础上，对调整和规范适度的上海市政府规模的意见和建议。
政府规模是现代政府所面临的重大问题，有限且有效的政府早已成为现代政府的施政目标，保持合理适度的政府规模是政府全面正确履行职能的必然要求，也是深化行政管理体制改革需重点研究的问题。
上海市政府规模的历史与现状分析
自2000年以来，上海市先后经历的三次较大幅度的政府机构改革，政府规模在组织结构、职能配置和行政编制方面有了较大的变化。
（一）2000年市政府机构改革。
这次市政府机构改革以转变政府职能为核心，从严格实行政企分开、改革行政审批制度、理顺行政执法体制、培育发展行业协会和社会中介组织、全面清理非常设机构、机关后勤体制改革、推进事业单位改革等七个方面入手，结合上海特大型城市的特点出发，对上海市行政管理体制进行了较大幅度的调整，主要包括以下几个方面：
一是构建城市管理体制：合并建设委员会、市政管理委员会，组建建设和管理委员会；组建水务局，统一行使原由各部门分散承担的涉水职责；合并房屋土地管理局、地质矿产局，组建房屋土地资源管理局；不再保留市政府交通办公室，组建市城市交通管理局；市政工程管理局、绿化管理局、市容环境卫生管理局改为部门管理机构，由建设和管理委员会管理。不再保留公用事业局，职责分别划归相关机构。
二是调整经济管理体制：市国民经济和社会信息化领导小组办公室更名为信息化办公室，作为市政府直属机构；物价局并入发展计划委员会；对外经济贸易委员会增挂外国投资工作委员会牌子；集体企业产权界定办公室职能并入国有资产管理办公室；粮食局调整为部门管理机构，由商业委员会管理；农林局调整为部门管理机构，由农业委员会管理；不再保留区县工业局，职责分别划归相关机构。
三是加强市场监管体制：组建药品监督管理局，不再保留医药管理局；专利管理局更名为知识产权局，列入市政府直属机构序列。
四是完善社会管理体制：文化局、广播电影电视局合并，组建文化广播影视管理局；民族事务委员会、宗教事务局合并，组建民族和宗教事务委员会；计划生育委员会更名为人口和计划生育委员会。
经过改革，市政府机构设置45个，其中，办公厅和组成部门24个，直属机构21个。此外，设置部门管理机构9个，议事协调机构的办事机构2个。改革后的市政府机构数比改革前减少11个。同时，市政府机关人员编制精简了近50%。
（二）2003年市政府机构改革。
这次市政府机构改革将党政机构调整通盘考虑，使市委、市政府的改革相互配合，政府职能转变和党的领导方式创新相互促进，将长期实行的市委派出机构按行业设置的模式改为按职能归口设置的模式，有力地促进了政府职能转变，改革主要包括以下几个方面：
一是调整市委派出机构：撤销工业工作委员会、商业工作委员会、外经贸工作委员会、旅游工作委员会和郊区工作委员会。组建综合工作委员会、经济工作委员会、社会工作委员会、合作交流工作委员会。
二是进一步强调政企分开：组建国有资产监督管理委员会，作为市政府特设机构，统一履行国有资产出资人职责；合并经济委员会、商业委员会，组建新的经济委员会，统一行使工业、商业的日常行政管理。
三是进一步增强经济调节：发展计划委员会和市政府经济体制改革办公室合并，组建发展和改革委员会，不再保留市政府经济体制改革办公室；将信息化办公室更名为信息化委员会；组建金融服务办公室。
四是进一步加强市场监管：在药品监督管理的基础上，组建食品药品监督管理局；将安全生产监察局更名为安全生产监督管理局，作为市政府直属机构。
经过改革，市政府机构设置45个，其中办公厅和组成部门22个，直属机构23个（含1个特设机构）。此外，设置部门管理机构10个。改革后，市政府机构数虽没有大的变化，但组织结构作了进一步优化。同时，市政府机关人员编制略有精简。
（三）2008年市政府机构改革。
这次市政府机构改革按照中央积极探索实行职能有机统一的大部门体制要求出发，根据上海市经济社会发展需要和特大型城市功能特点，从转变政府职能、理顺职责关系、明确和强化责任、调整优化组织结构四个方面出发，主要作了以下几个方面的调整：
一是按照统筹信息化工业化发展的要求，合并市经济委员会、市信息化委员会，组建经济和信息化委员会；
二是按照统筹内外贸管理和发展的要求，将市经济委员会内贸管理职责和市外经贸委员会的职责整合起来，组建商务委员会；
三是按照统筹全社会人力资源市场和社会保障的要求，将市人事局、市劳动和社会保障局、市医疗保险局的职责整合起来，组建人力资源和社会保障局；
四是按照统筹城乡一体化发展的要求，将市建设和交通委员会的职责、市农委相关职责、市市政工程管理局相关职责整合起来，组建城乡建设和交通委员会；
五是按照统筹建设综合交通体系的要求，将市城市交通管理局、市港口管理局的职责整合起来，组建交通运输和港口管理局；
六是按照统筹住房保障和房地产市场管理的要求，将市房屋土地资源管理局的相关职责、市建设和交通委员会相关职责整合起来，组建市住房保障和房屋管理局。
七是按照统筹土地资源管理和规划发展的要求，将市城市规划管理局的职责、市房屋土地资源管理局的土地和矿产资源管理职责整合起来，组建规划和国土资源管理局。
八是按照统筹城市外部形态管理的要求，将市绿化管理局的职责、市市容环境卫生管理局的职责整合起来，组建市绿化和市容管理局。
九是按照统筹海洋和水务管理的要求，海洋局与水务局合署办公；
十是实行财税分开，将市财政局、市地方税务局由合署办公调整为分别设置。
（四）上海市政府现状。
经过2008年的改革，市政府机构设置44个。其中，办公厅和组成部门23个，直属机构21个。此外，设置部门管理机构6个。
（五）上海市政府规模指标分析。
上海市政府规模的现状有两个方面共4项指标组成，其中第1项至第3项为可以量化，第4项为定性分析。
1.公务员数量占就业人口比例
根据2008年中央核定给上海的编制数，上海市公务员数量占就业人口比例约为1.2%，考虑到公务员的实际人数要略小于编制数，因此，实际这一比例约为1.1%。再加上上海市由财政供养的事业编制人数，那么财政供养人口数量占就业人口比例约为5%。
目前，发达国家的政府公务员数量占就业人口比例约为3.0%到9%之间。大量的国际比较研究指出，这一比例属于比较适度的政府规模。上海市这一比例现处于发达国家中的均值偏低的位置。因此，上海市政府规模从编制规模上看属于适度，未来存在一定的增长空间。
2.政府机构数量
2000年以来，上海市政府机构共进行了3次较大幅度的调整，政府机构数量在保持基本稳定的前提下有所减少。
区县级政府机构数从2000年以来也有所减少，中心城区政府机构由28个左右调整为26个左右，郊区县政府机构由30个左右调整为28个左右。
乡镇政府机构在2008年乡镇政府机构改革中也作了调整，乡镇政府设7个部门。
与国内各直辖市相比，上海市市级政府机构数与其他3个直辖市基本相当，但与东京、首尔、香港等东亚各大城市比较，上海市级政府机构数量相对较多。
上海市级政府部门的设置数量较多，既有特大型城市管理复杂、专业分工较细的原因，也有一定的历史原因。从现状看，部门较多、职责交叉的问题仍然存在，距离中央要求的有机统一的大部门管理体制仍存在差距。因此，从国际比较的角度来看，上海市政府规模偏大，存在着进一步整合的空间。
3.政府财政收支占GDP比例
国际上大部分有关于政府最佳规模的研究将政府总开支在GDP中所占的比例作为衡量政府规模的标准，政府总开支在国内生产总值中所占的比例应大于17%小于30%，包括中央政府和地方政府财政支出。尽管这一标准并不完善，但也说明财政支出对政府规模有着较为重要的影响。
2008年，上海市生产总值（GDP）为13698.15亿元，同比增长9.7%。
同期，上海市财政收入7532.19亿元，其中，中央财政收入4400.26亿元，占财政收入的58.4%，地方财政收入2382.34亿元，占财政收入的41.6%。
同期，地方财政支出为2617.68亿元，其中，市级财政支出984.15亿元，区县财政支出1633.53亿元。
根据这一数据，上海市财政收入占GDP比例为55%，扣除中央财政收入后，地方财政收入占GDP比例为17.4%，地方财政支出占GDP比例为19.1%。
因此，上海市政府规模从财政收支方面看属于适度，未来仍有一定的增长空间。
4.政府的职责范围
除了衡量政府规模的量化指标外，另一衡量政府规模的重要指标是政府的职责范围。政府的职责范围有两个方面的重要表现：
第一，政府的机构类型。从上海市的实际情况看（具体如下表），上海市政府44个工作部门（不含部门管理机构）根据其职责基本可分为经济调节、司法行政、市场监管、城市管理、公共服务、社会保障和管理、政府事务、政府监督8个部分。简单从机构数来看，政府在履行经济调节方面的机构数量最多，有9个；主要履行城市管理职责的机构数量次之，有8个；主要履行公共服务、社会保障和管理职责的机构分别有6个。
第二，政府财政支出。财政支出是政府履行职能的直接体现。2006年以来上海市地方财政支出如下表，数据表明上海市政府在扩大对一般性公共部门和治安开支的同时，明显加大了对教育、卫生、社会保障、城乡社区事务等方面的公共支出，相对地，一般公共服务、工业商业金融的支出比重逐渐下降。从财政支出结构变动反映出的上海市政府职能发展方向表明，公共福利成为政府职能强化的重点领域。
总的来看，上海市政府现有的职责范围包含的8个部分，基本反映了政府的基本功能。政府提供的公共服务和公共产品基本覆盖上海市经济社会发展的需求。尽管政府职责范围中还存在一些具体、微观的管理内容，其职责范围应有进一步的调整精简，但政府提供的公共服务和公共产品在总量也存在不足，因此，综合考虑这两方面因素的相互作用，现有的政府职责范围总体上较为合理，在职能转变、职能配置方面有待进一步改善。同时，上海市政府的职责范围变化也表明了上海市政府正逐步向公共服务型政府转型。
（作者单位：上海市机构编制委员会办公室）