浦生林
为贯彻落实中央编办关于推进实名制管理的工作要求，推进全省机构编制管理工作科学规范，吉林省编办于2010年初在全省9个市（州）各选取一个县（市、区）作为试点，组织开展机构编制核查，并以此为载体作为加快推进机构编制实名制管理的突破口，经过半年的探索，取得了明显成效。为总结试点经验、探索推进全省机构编制实名制管理的新路子，我们对试点工作进行了深入调查，归纳了推进实名制管理存在的问题，总结了试点推进实名制管理工作的若干举措，提出了对策建议。
推进机构编制实名制管理的
主要矛盾和突出问题
机构编制实名制管理是一项系统工程，既涉及机构编制、组织人事、财政等多个部门，又触动机构编制管理工作的历史遗留问题、现实突出问题和资源需求问题，真正实现编制数、实有人员数、财政供养数完全相对应，试点实践表明，难度相当大。从对全省9个试点工作情况来看，主要存在以下主要矛盾和突出问题。
一是推行机构编制实名制管理的外部压力比较大。长期以来，我省由于受东北老工业基地、经济社会发展相对不够发达、机构编制管理工作基础薄弱等多种因素制约，一些地方和部门（单位）擅自增加机构、混用编制、超编进人、“吃空饷”等问题一直没有得到有效解决，机关事业单位人员过度膨胀，编制数、实有人员数、财政供养数一直难以对应。实施机构编制核查、推行实名制管理，在试点县（市、区）普遍遇到了“三怕”现象，一些部门和事业单位的领导对开展编制核查、推行实名制管理心存疑虑，怕挤掉编制“水分”吃亏，怕核查出问题追究责任，怕清查超编人员社会不稳定，因而对编制核查和实名制管理工作不配合，在个别地方甚至阳奉阴违，弄虚作假，成为推行机构编制实名制管理的首要难题，影响了工作的进展。
二是推行机构编制实名制管理的基础底数不够清晰。试点工作中发现，各地较多存在“机构编制底数不清、人员编制性质不清、财政供养人数不清、主管部门归属不清、分类管理责任不清”的现象，有的是人为因素不想清、不敢清，有的则是历史积淀、体制机制、工作能力等客观因素造成的难搞清、清不动、不会清，成为推行实名制管理的突出障碍。相较于党政群机关，事业单位更为严重。在有的县（市、区），一些部门竟然出现“谁有编、谁没编、各是什么编、为什么超编”等情况都不清楚的问题。从核查后的实有人数看，9个试点县（市、区）的实有人员比2009年末上报数减少0.29%。这仅仅编制数，其他比如实有人员、财政供养等方面的底数更是数出多门、难以统一。底数不清，基础不实，从根本难以实现“编制数、实有人员数、财政供养数相对应”。
三是推行机构编制实名制管理的工作机制尚未理顺。从调查的情况来看，目前各地机构编制管理工作机制不够完善、部门配合不够协调，编委会议事规则执行不到位。特别是在一些地方，设立机构、核定编制往往不经过机构编制部门的事先调研，而是党委政府主要领导决定后，由组织人事部门先行安排人员，财政部门核拨经费，最后才到编制部门办理落编手续，更为严重的甚至没有办理进编手续，使机构编制部门丧失了“源头”地位，出现了程序上的本末倒置现象；在具体管理工作中，机构编制、组织人事、财政等部门没有建立有效的协调制约机制，往往自行其事，工作步调不一致、数据不统一，人为造成了机构编制与实有人员、财政开支人员的不对应。由此来看，要做到编制、实有人员、财政拨付经费人员相对应，实现机构编制管理部门核准机构编制，组织人事部门按照编制限额、结构配备人员，财政部门按照编制人员核定预算、核拨经费，必须从健全完善工作机制上下功夫，才能真正实现机构编制实名制管理。
四是推行机构编制实名制管理还存在一些亟待破解的难题。在推进实名制管理过程中，有一些长期以来形成的难题没有解决，这些难题不破解，实名制管理就无法推进。通过调查，这些问题主要表现为：1.违规审批机构。有的试点不按程序经编委会研究即审批成立机构，有的虽按程序上会研究，但仍违规审批设立机构。2.违规核定编制。一些试点违规核定机关使用编制，9个试点共有机关自定编制1015名。3.违规使用编制。目前，有的试点没有按照要求面向社会公开考试招聘事业单位职员，有的还超编进人。4.擅自变更事业编制性质。省里要求行政事业编制“零增长”，有的县（市、区）“上有政策、下有对策”，擅自将自收自支事业编制转为全额拨款事业编制。5.存在“吃空响”现象。各地较多的出现上报实有人员数字不实现象，有的甚至虚拟人员按在编统计上报，还有的应及时核销而没有清理。这些问题不破解，推行实名制管理就是纸上谈兵，无法真正落实。
试点县（市、区）推进实名制管理的
基本做法和成效
自2010年3月22日以来，省编办牵头抓总，抓住开展机构编制核查、推进实名制管理的焦点、难点和突破点，多措并举，强力推进，坚持信息未核实不放过、遗留问题未解决不撒手、基础资料未查准不放弃、验收未合格不收口，实现了“机构编制底数清、人员编制性质清、财政供养人数清、主管部门归属清、分类管理责任清”，清理了地方自定机关编制，撤并整合了一批“空壳类”事业单位并收回了事业编制，解决了一些机构编制管理工作的历史遗留问题和突出矛盾，健全完善了制度机制，特别是做到了人编对应、信息共享，初步做到了编制数、实有人员数、财政供养数相对应，基本实现了机构编制实名制管理的目标。
一是着力营造有利氛围，为推进实名制管理提供组织保障。为抓好试点工作，省市编办派驻工作组，制定实名制管理方案，认真组织实施。试点伊始，市、县领导和相关部门对实施核查、推进实名制管理顾虑重重。解除思想顾虑、赢得市、县支持配合，是顺利启动实施此项工作的首要问题。省编办一方面积极争取省委、省政府的领导支持，为核查工作创造了有利条件；另一方面把解决思想问题的关键节点放在了明晰政策上，明确核查不是查处、清底不是清人、管住不是管死，主要目标是摸清情况、研究问题、建章立制、规范管理，实现机构编制实名制管理，提升服务经济社会发展能力。通过认真细致的思想动员，成功消除了地方党政领导和各机关单位的思想顾虑，赢得了领导和群众的信任与支持，为有序、有力、有效开展工作提供了强有力的组织保障。
二是坚持把编制和实有人员核准查实，为推进实名制管理打牢基础。编制与实有人员信息准确与否，是顺利推进实施实名制管理的关键。针对过去编制管理存在的机构编制信息数据不够真实准确的问题，各试点从搜集历年来机构编制的审批文件入手，深入到档案、统计、史志等相关部门和单位，收集机构编制审批类文件，并逐个机构、逐个编制进行核对，及时修正原来编制管理中存在的误统、漏统、错统等问题，使现有的机构编制与审批文件相一致，为实名制管理提供可靠的文件依据。同时，试点通过核对进编手续，甄别是否具有合法身份的在编人员和已取得身份列入财政开支的超编人员；通过面向社会公开人员编制信息，减少和避免了因为信息封闭所造成的弄虚作假问题；通过将实有人员信息与省公安厅人口信息库进行身份证号比对，挤掉了实有人员中的“水份”。通过“地毯式”核查，逐个“过筛子”，一次性彻底实现了单位机构编制证上的人员信息、财政开支人员信息和录入省编办编制管理系统的人员信息相一致，为推进实名制管理提供了关键性支撑。
三是建立健全“两证一平台”，为推进实名制管理搭建运行载体。试点工作中，编制部门探索创新了“两证一平台”管理模式，即“单位机构编制管理证”、“个人电子编制证”和“吉林省编制财政人事综合管理系统”平台，核心是以电子信息为基础，以信息系统为平台，以实时监控为手段，逐步实现编制管理的科学化、规范化和管理手段的现代化。各试点县（市、区）在原有的单位机构编制管理证基础上，创造性地实施了在编人员个人电子编制证制度，对每个单位的编制和实有人员实行编码管理，实现一人一编一号相对应。按照编号规则，对超编单位，区分编内编外人员，对超编人员使用编制控制号进行管理，9个试点县（市、区）全部实现了实名制管理。
四是强力抓好基础建设，为推进实名制管理提供制度机制保障。各试点县（市、区）着眼实名制管理长效建设，进一步强化机构编制基础资料、基本制度、硬件设施等建设。一方面，试点在健全基础台帐、搜集审批文件、搞清机构编制沿革等方面下功夫，普遍形成了500卷以上的机构编制管理档案，为推行实名制管理提供了政策文件依据。另一方面，按照权责明晰、程序规范、运行顺畅、监督有力的总体要求，试点通过召开编委会议，研究制定并以党委政府名义出台了机构编制管理办法、实名制管理办法等政策法规，进一步明确了机构编制、组织、人社、财政等部门在人员编制管理上的职责关系和管理机制，确立了规范的办事程序，从“源头”上严格了编制的使用管理；同时加强了基本制度建设，制定完善了议事决策、编制管理、政务运行等6个方面的制度，改变了过去县级编制管理存在的无章可循、有章不循、管理无序的状况。
全面推进机构编制实名制管理的
对策建议
综合对试点开展机构编制核查、推进实名制管理的调查，我们认为，此次试点工作取得了预期目标，为下一步全省全面推进机构编制实名制管理探索了路子、提供了经验。根据对试点工作的调查，我们对下一步全面推进实名制管理提出以下对策和建议。
一是按照试点办法，在全省全面开展机构编制核查，为推进实名制管理工作奠定基础。认真总结试点工作经验，进一步健全完善工作措施，在全省9个市（州）和其余51个县（市、区）全面启动机构编制核查，推行机构编制实名制管理。
二是加强编制系统信息平台建设，健全完善实名制管理载体。为进一步加强实名制管理载体建设，建议把省市县编制系统信息平台建设列入全省“十二五”规划当中，省市县三级政府每年投入资金，争取经过2至3年的努力，实现平台高效运转。
三是积极破解机构编制管理历史遗留问题。对于试点工作中暴露出的历史性原因形成的和适应经济社会改革与发展需求中出现的突出问题，应予以研究解决，建议加大自定编制消减、事业单位超编和行政单位混岗混编、企业分离办社会学校和基层医疗卫生机构等编制核定、清理撤并“空壳类”事业单位等问题的解决力度。
四是切实使用核查工作成果，发挥机构编制实名制管理功效。建议全省三级财政部门今后应以编制部门提供的机构、编制和实有人员数作为研究相关政策、确定财政人员支出、上级对下级财政转移涉及编制人头类支付的基本依据，特别是要加强机构编制、财政、人社等部门的信息共享，解决“吃空饷”问题。
五是加强对县（市、区）机构编制管理，实行机构编制省管县。针对县级机构编制管理问题比较多、管理难度比较大的实际，建议根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）规定，与“省直管县”财政管理体制相适应，将县（市、区）新增机构编制审批权限上收到省编办，通过加强管理，避免再次形成大的历史包袱和财政负担。同时，借鉴有关省份的做法，建议设立一定数额的编制管理资金，调动编制使用主体节约编制的积极性，抑制浪费编制的冲动，遏制编制无序增长，实现全省机构编制管理的良性运转。
（该文获中央编办2011年机构编制研究成果优秀奖）