包 庆 元
【内容提要】《编制管理研究》2011年第三期中《关于加强机构编制监督检查几个问题的思考》（以下简称《思考》）一文。针对文章的观点，结合本人从事机构编制工作的实践，就加强机构编制监督检查工作，结合自身工作实践，就监督检查的核心等问题提出了自己的思考与见解。
监督检查工作的核心问题是什么
机构编制监督检查工作的核心问题是什么？是建立完备的监督检查体系（《思考》一文表述为四个方面：即队伍建设、内部监督机制、协作约束机制、外部监督机制）？还是追求有效的监督检查机制（即通过监督检查机制的建立，使不准做的事不做，也做不了，要求做的事必须做，也能做好）？我认为，很明显是后者。纵观我国现行的方方面面的监督检查工作，有体系完备和不完备的。不管是监督检查体系完备和不完备的，其结果都大体一样，收效甚微。不准做的事照样在做，要求做的事照样不做，不可思议的事屡屡发生。比如我国的腐败案件，又比如我们的食品安全事件，哪一件不是监督检查不严，哪一桩不是监督检查不力。究其原因，就是我国的监督检查体系其模式大体都是一样的，都是按集中检查、专项检查、事后监督的模式建立的。这种模式有一种通病，就是对问题不能早期发现，事前制止，而只能事后监督，事后追究责任。这种模式，使我们的监督检查工作始终处于被动的、软弱无力的地步，收效甚微。
因此，我认为，监督检查工作，我们不应该追求监督检查体系是否完备，这只是形式上的追求，而是应该追求本质的东西，即如何达到监督检查的效果，这才是监督检查工作的核心问题。
机构编制监督检查工作的实践认识
2003年以前，我省机构编制管理工作处于无序混乱状态，地方各自为政，随意设置机构、增加编制、超编进人，使原本就非常脆弱的吃饭财政更加不堪重负。省委、省政府、省编委主要领导对此高度重视，首先对全省编制部门管理体制进行调整，实行省以下垂直管理；其次加快机构编制法制化建设，在行政机构编制管理方面出台了《青海省行政机构设置和编制管理条例》，在事业机构编制管理方面出台了《青海省事业单位机构设置和编制管理暂行办法》（青海省政府26号令）。
在这种大背景下，我们认真反思本地区机构编制混乱的根源，就是没有建立事前监督管理机制。为此，我们借省委、省政府、省编办高度重视加强机构编制管理工作，并进行管理体制调整的有利时机，建议州委、州政府下发了《关于加强全州机构编制管理工作的决定》。《决定》从三个方面建立了加强机构编制监督管理的机制:一是各地区机构设立由州编制部门一家办理；二是全州行政机关、事业单位新增人员必须由州编办进行编制审核；三是建立财政统发工资审核制度，未经编制部门审核不得发放工资。在此基础上，我们又建立了科级领导干部任前职数审核制度和全州行政机关、事业单位机构、编制、人员实名制管理系统。
通过机构编制管理体制调整、法制化建设和监管机制的建立，使全州机构编制管理混乱的状况得到了根本逆转。究其原因，除体制和法制的因素外，另一个重要原因，就是我们建立了一套以事前监管为核心内容的监督管理机制。
在机构设立上，各市、县无权设立任何规格的机构，必须报州编制部门按程序办理。我们编办在机构设立上，除进行可行性调研外，始终坚持两个硬性原则，就是“增一减一”和“所需编制地区内部调整”的原则，从而保证了机构、编制总量不增加。在新增人员上，我们采取由各地区人事部门根据空编情况先申报用人计划，经编制部门审核同意后，人事部门方能办理进人手续。在科级干部任用上，我们采取组织部门任用干部前先到编制部门审核领导职数及编制，然后才能任用干部。在工资发放上，我们采取编办、人事、财政共同审核后方能发放工资。
这些机制的建立，究其实质，就是把监督和管理融为一体，管理中有监督，监督中有管理。以机构设立审批和新增人员编制审核及领导干部任前职数审核为事前监管机制;统发工资审核为事中监管机制;专项检查为事后监管机制。从而形成了一套互为补充、相互支持、相辅相成的监管体系。并将监督检查工作融入日常管理工作之中，强化了机构编制的事前监管、源头监管和日常监管。
至今，全州九个地区（含州直），无一地区超编和违规设立机构，全州机构编制监督管理工作步入规范化、法制化轨道。
对加强机构编制监督检查工作的几点体会经过十几年的机构编制监督管理实践，我有以下几点体会：
（一）监督检查工作，必须树立事前监管、源头治理的理念。
如果对事情不进行事前监管，那么监督检查工作开展和不开展也就没有太大的区别。我国的腐败案件及食品、药品安全事件可以充分说明这一点。而且要建立事前、事中、事后三种形式的监管机制，使之配套，形成一个完整的监管体系，其作用将发挥得更好。要用法律约束人，用制度管理人，不能过高地相信人的自觉性和宣传警示教育的作用以及事后监督检查的效果。
（二）对事前、事中、事后监管机制的认识。
事前、事中、事后三种监管形式是一个密不可分的整体，相互支持，互为补充，相辅相成。但三种形式在体系中的地位和作用却各不相同。我认为，事前监管是核心，是龙头，是根本。没有事前监管，事中和事后监管将形同虚设。事中监管为事前监管提供强有力的支持和保障。如统发工资审核，就是通过工资发放审核，监督各地是否有未经编制审核随意进人的情况。事后监管是事前监管、事中监管的必要补充，是一种特殊的监督检查方式，即专项监督检查。如对开展专项工作的完成情况，或对专项问题进行了解，都应开展专项监督检查。专项监督检查不是可有可无的，而是针对特定情况必须运用的一种方式。
同时，事前监管和事中监管是长效机制，是对事物发生的事前、事中情况进行把握和控制，其作用是根本的、长期的。即不使问题发生后再启动责任追究、法律追究等程序（很多情况下是集体研究的、会议决定的、前任领导决定的，造成不好追究和无法追究责任），从而达到源头治理、事半而功倍的效果。而事后监管则是短效机制，其作用是有限的和暂时的。
（三）监督和管理是不可分割的一个问题的两个方面。
在实践中我体会到，监督中有管理，管理中有监督，二者相辅相成，不可分割。如果把二者分割开来，一是无法建立起事前、事中、事后的监管体系；二是监督检查只能是事后的。比如把新增人员编制审核机制废除，新增人员由人事部门按编制部门核定的编制进行录用。那么编制部门事前对新增人员情况根本无法掌握和控制，只能进行事后监督检查。等到某一天发现超编进人了，清退吗？很难！追究领导责任吗？更难！所以事后监督检查只能是徒有形式，而且永远都是被动的。
（四）监管机制以外的因素很重要。
认真反思十几年来的机制编制监督管理工作实践，我深深地体会到：我们建立的机构编制监管机制之所以能够取得非常好的成效，得益于省委、省政府、省编委主要领导对机构编制工作的高度重视；得益于机构编制法制化建设；得益于省编办的正确领导和坚强后盾；得益于我省机构编制垂直管理的体制。
但尚有两个突出问题继续有待思考与改正：一是虽然建立了领导干部任前编制、职数审核机制，但县处级以上领导干部任前职数审核工作尚未真正运行，是造成超职数、超规格、超编制配备领导干部的主要原因。二是统发工资审核机制的落脚点在财政上，也就是说未经编制审核同意，财政部门不得发放工资，在约束力上还有些不足。我认为如果能把落脚点放在银行，就更好了。这方面我们能力有限，需上级部门协调。
（作者单位：青海省海西州机构编制委员会办公室）