田建华 王孟辉 叶海平
【内容提要】近年来，中央相关部门先后出台了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》、《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》等一系列加强机构编制管理的政策规定，为加强事业编制总量控制提供了坚强的法律支撑。杭州市也立足实际，积极借鉴和吸收各地有益成果，大胆开展了市属事业编制总量控制工作的探索和实践。
杭州市事业编制总量控制的具体做法
（一）开展事业单位清理规范。早在2005年底，杭州市就率先在全国开展了事业单位清理规范工作，撤销无法正常运作或履行职能依据已消失的“空壳单位”，归并规模过小、任务单一、职能交叉的事业单位；推进主要承担生产经营职能并已具备市场化运作条件的事业单位加快转企改制。同时，全面规范事业单位名称、职责、编制、规格、经费形式等八大要素。通过清理规范，全市共计减少事业机构数913家、事业编制数8461名，有效地遏制了机构编制膨胀势头，降低了公共成本开支，使事业单位的机构设置更加科学，布局更为合理。
（二）实施事业单位分类管理。早在2002年，浙江省就作为全国五个事业单位分类改革试点省市之一，开始试行事业单位分类工作，尝试对事业单位进行差别化管理。截至2011年底杭州市分类工作基本完成。一是严格控制承担行政职能事业单位机构编制的审批，从严控制行政管理类事业单位编制增加。二是从严控制从事生产经营活动的事业单位，确保现有机构编制只减不增。同时，积极推进此类事业单位的转企改制，目前已有120多家单位完成了转企改制。三是按照机构编制“精简、统一、效能”原则，坚持与经济社会发展相适应，对从事公益服务事业单位的机构编制进行科学配置，促进杭州市社会公益事业健康快速发展。
（三）推行机构编制管理预报审核制。2011年，杭州市首次在市本级实施机构编制管理预报审核制，要求各事业单位提前在规定时间集中向市编委预报其在下一年度因工作需要增减或调整事业机构、人员编制，上报年度编制使用计划等机构编制事项。预报审核制的建立，促进了机构编制部门对机构编制总量增长的控制。2011年事业各类编制的增长量同比明显少于或基本与上一年持平。
（四）实行编内编外统筹用工机制。2007年，市编委办根据市政府办公厅《关于进一步规范机关事业单位编外用工管理的通知》的要求，出台了专项制度，将机关事业单位编外用工分为服务外包、公益性岗位、劳务派遣三种方式，纳入机构编制管理范围进行管理，有效压缩了事业单位编制总量。例如在医院用人问题上，杭州市提出了“事业编制与非事业编制定员相结合”的编制管理新机制，以卫生部制定的医院用人标准的58.9%核定医院的编制数，其他用工则通过招聘劳动合同制编外人员或花钱买服务的方式解决，节省了大量的事业编制。
（五）采取“盘活存量”方式控制编制。按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”机构编制管理要求，充分挖掘现有编制潜力，发挥编制资源最大效益。一是对尚有空编的事业单位，暂缓办理增编相关事项，鼓励其用足用好现有编制。二是对确需新增编制的事项，一般采取从系统内同类经费形式事业单位空编中划转的方式解决，若确实无划转余地的，则按照“有减有增”的要求，在增编同时相应核减不同经费形式事业单位空编的方式处理。例如在2010年处理市水利设施监管中心增编问题时，该市采取了从市青山水库管理处和市城郊河道管理处两家事业单位空编中调剂的方式予以解决。三是通过合署、挂牌、更名、明确职能等方式，严格控制新建事业机构，减少因新设机构带来的对编制的需求量。例如在新建市林科院问题上，该市提出依托现有市林水科技推广总站（市林木种苗管理中心）组建市林科院，同时将市林木种苗管理中心并入市森林和野生动物保护管理总站的机构调整方案。既体现了机构编制“撤一建一”的工作要求，又解决了市林水科技推广总站职能复合的问题。通过多途径盘活编制资源，既满足了经济社会发展对事业编制的需求，又达到了控制编制总量的要求。
实施总量控制存在的问题和原因分析
（一）事业单位“控”与“增”的矛盾依然突出。随着杭州市经济社会的快速发展和人们对公共服务需求的日益增长，事业单位工作压力不断增大，增编呼声也越来越高。据统计：2011年，共有68家事业单位要求增编4260名，其中财政补助和财政适当补助编制4140名（占要求增编总数的97.2）；2012年，共有49家市属事业单位要求增编2294名（约占市属事业编制总数的6%），其中财政补助和财政适当补助编制有2227名（占要求增编总数的97.1%）。机构编制部门“控制编制增长”要求与事业单位“增加编制”诉求之间的矛盾日益突出。
（二）事业编制资源使用效率不高。随着经济社会的快速发展，杭州市部分事业单位职能逐步弱化，出现编制供过于求的现象。例如杭州西湖风景名胜区某管理处原工作范围比较广，除承担辖区内园林、文物的保护、管理和适度开发利用外，还承担了绿化、保洁等事务性工作，因此，该单位原有编制规定较大（550名）。但近年来由于杭州市事业单位积极执行“政府花钱办事不养人”的用人政策，该单位将一些绿化、环保工作进行服务外包，并对原从事此类工作的人员采取了“只出不进”的办法，空编数逐步增多，现已达到158名。从全市范围来看，2011年底，市本级尚有空编8632名，事业编制资源的使用效率还有待提高。
（三）盘活存量实施难度大。一方面，在同一系统内部，由于各事业单位之间处于相对独立的状态，出于自身利益和发展考虑，谁也不愿让出自己闲置的编制，导致系统内的编制划转工作难度很大。另一方面，编制需求量大的部门，其内部各事业单位的编制一般都比较紧缺，系统内划转的潜力不大，更多的需要跨部门进行编制调整，这类编制划转的阻力就更大了，造成了盘活存量机构编制困难重重。
（四）定编标准缺失、老化现象突出。目前，除学校、医院等少量事业单位外，其他行业普遍缺少定编标准。而部分即使有定编标准的事业单位，如幼儿园，其试行的定编标准制定于1987年，很多内容已难以适应当前工作实际。定编标准的陈旧甚至缺失，很大程度上造成了增编的任意性和编制审批的随意性。
（五）公共资源合理调配功能缺失。一些事业单位主管部门出于自身利益考虑，往往要求设置财政补助经费形式的事业机构或逆向调整经费预算形式，造成公共资源投入更多的被用在了事业单位增加人员和提高职工福利上。从杭州市近五年来的编制增长情况看，事业机构编制总量增长虽然控制在了一定范围，但财政补助和财政适当补助经费形式编制却增长显著。政府增大了对公共服务的投入，但除了少数领域外，公共产品的供应却没有大量增加，也未带来收费价格的相应下降。
造成上述问题的主要原因是：
（一）事业单位机构编制管理缺乏总量调控意识和手段。一是缺乏总量调控意识。由于中央对地方事业机构编制总量没有明确的控制指标，在一定程度上导致机构编制部门在日常管理工作中缺乏对事业单位机构编制总量调控、宏观统筹的意识。二是缺乏总量调控手段。目前，中央和地方尚未提出有关事业编制总量控制指标计算方法，总量调控缺少基础条件。同时，在编制划转、调剂上也缺少一套规范的操作手段，增加了机构编制部门实施“盘活存量”工作的难度。
（二）机构编制长效管理机制尚未建立。一直以来由于缺少一套行之有效的机构编制管理机制，导致机构编制长期徘徊于“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈，一些机构编制不规范现象也“屡禁不止”。一是机构编制管理缺乏主动性、前瞻性。对党委政府中心工作及社会热难点问题的敏感度不够，预先调研和主动提出优化调整方案的意识不强。二是决策判断缺乏信息支撑。在日常管理工作中，由于尚未形成一套有效的事前信息收集、处理机制，缺乏及时、充分、可靠的信息支撑，而更多地依赖于以往经验、临时调研数据等手段。同时，机构编制信息公开透明度不高，也增大了机构编制管理的随意性。三是监管工作缺乏联动约束机制。长期以来，编制、人事、财政、劳动保障等部门在编制管理上没有形成一个紧密的“监管链”，监管力度和效率不高。
（三）财政预算体制不完善，部门利益化现象严重。目前，杭州市大多数事业单位财政预算体制仍然采用依据人员数量而不是具体项目分配资源的预算方法，事业单位通过增加编制便可获得人力和财政上的支持，鼓励了事业单位编制数量的快速增长。同时，事业单位资源配置的非社会化问题突出，各部门在权力扩张欲望的驱动下往往都为了自身利益各自为政，各自为“事”，努力增设事业机构、扩充事业编制。此外，各个系统条条干预屡见不鲜，下级部门更以此为依据，向机构编制部门提出增设机构，增加编制的要求。
（四）事业单位职能错位现象比较严重。行政机关与事业单位之间的界限仍然相当模糊，行政机关将本应由其行使的行政职能交由事业单位承担、机关编制与事业编制混用等现象依然存在；同时，事业单位还承担了一部分本应交付市场或可由社会力量从事的活动，造成事业单位职能上的“错位”、“越位”现象比较严重，使得事业单位编制膨胀的趋势依然强势。
（五）事业单位内部结构不合理。自2006年以来，杭州市事业单位进人一律实行凡进必考的制度。但在制度设计上还不能完全体现择优录用的原则。同时，事业单位虽然开展了岗位设置，实现由身份管理向岗位管理的转变，但在岗位设置过程中，基本上只关注岗位与人员数量的一致，而未将岗位与人员素质、特点、能力水平及特长等有机结合，事业单位内部人员结构并仍未得到优化，人浮于事、效率低下的局面依然存在。
事业编制总量控制机制建设的建议
（一）宏观统筹，构建杭州市事业编制总量调控体系。
1.确定事业编制总量控制目标。事业编制总量应与当地经济社会发展水平相适应，与财政承受能力相平衡。因此，要通过科学合理的评估，明确事业编制总量控制目标。首先，要通过引进数量统计模型和技术，综合考虑地区生产总值、财政收入、人口、地域面积等主要指标因素，分析评估并计算得出杭州市事业编制总量控制参考目标。其次，要通过纵向分析，对杭州市近5年来事业编制数变化情况进行统计，分析得出年均事业编制变化率；并对生产总值、财政收入、人口、地域面积等相近相似的副省级城市或省会城市的实际核定事业编制数和实有人员数进行横向比较，得出城市事业编制总量的平均值，以此矫正和完善杭州市事业编制总量控制参考目标，得出更符合实际，更具操作性的事业编制总量控制目标。
2.确定事业编制分类总量控制目标。根据中央相关政策文件精神，对不同类型事业单位采取不同的事业编制总量控制目标。一是对承担行政职能事业单位和从事生产经营活动的事业单位，应制定事业编制负增长目标，并逐步减少其事业编制数。二是对从事公益服务的事业单位，按不同行业、服务领域提出事业编制分项总量控制目标。对医院、学校、科技馆等有明确定编标准或参考标准的，根据定编标准或参考标准从严从紧提出年度总量控制目标；对没有定编标准的主要为社会经济提供公共服务的事业单位，通过数量统计模型和技术提出总量控制目标；对没有定编标准的，主要为行政机关提供技术、后勤支持的事业单位，根据行政编制总量提出总量控制目标。
（二）科学管理，构建机构编制长效管理机制。
1.完善机构编制实名制。依托机构编制实名制系统，搭建网络信息共享平台。明确机构编制、组织、财政、人力社保等部门以及事业单位主管部门在数据上传、浏览、修改、审核等方面的权责，实现信息库数据实时更新，确保数据的实效性和准确性。在此基础上，形成反映事业单位机构编制实际配备情况的实名制名单，作为相关职能部门开展业务管理的依据。
2.健全机构编制约束管理机制。进一步建立健全机构编制与组织、财政、人力社保相结合的约束管理机制，使相关部门从各自为政、部门分割的管理模式向相互协作、全面联动的管理模式转变，从源头上杜绝“吃空饷”、超编进人、超职数配备干部等机构编制不规范现象的产生。
3.深化机构编制预报制。严格实施机构编制调整事项预报和编制、职数使用预报“两项预报制”,促进机构编制部门提前掌握机关事业单位对机构编制的调整和使用需求等情况，并灵活运用内部调剂、有减有增、盘活存量等方式，实现控制机构编制总量、优化和平衡机构编制资源，提高机构编制使用效率，遏制机构编制膨胀势头，防止超编进人、超职数配备领导干部等违规现象。
4.健全机构编制监督检查制。完善机构编制监督检查实施细则，尤其是要对违纪违规行为范围、处理措施、处理方式等进行严格规定，使机构编制监督检查机制的开展有据可依。同时，强化分类督查。对行政类事业单位，应主要督查其监管职能的履行情况；对社会公益类事业单位，应主要督查其机构编制落实情况以及机构编制配备与实际发展需要的匹配情况；对生产经营类事业单位，应主要督查其生产经营职能履行情况和经费收支情况，同时对其转企改制过程中出现的人员分流、国有资产处置等问题实施督查，确保改革的顺利推进。
5.建立事业机构编制跟踪服务制。一是建立事业机构编制事后跟踪机制，重点对新建和新近调整机构编制要素的事业单位，通过多种方式，定期、不定期地实施动态跟踪，掌握其执行机构编制情况以及运行发展状况，做到问题早发现、早研究、早解决。二是加快建立事业单位诚信评价和考核评估机制，确保事业单位有效履行职能，提高公益产品和服务的产出效率。
（三）深化改革，对事业单位实施差别化管理和改革。
1.强化事业单位分类管理和改革。一是进一步控制为行政单位内部运行提供支持的事业编制增长，清理、回收不宜由事业单位承担的行政事务。二是进一步加快生产经营类事业单位转企改制。同时，对尚未改制的生产经营和中介服务类单位，不再安排事业增人计划，空出的编制一律收回。三是进一步强化对从事公益服务事业单位的机构编制的科学配置，促进社会公益事业健康快速发展。
2.推进政府预算管理改革，突破事业单位以编制数额作为财政拨款依据的传统做法，逐步推进事业单位的财政供养体制从以“养人为主”向以“养事为主”转变。对具备竞争市场的公益事业领域，通过公开招标、政府采购等方式，逐步将政府直接举办事业单位转变为向有资质的社会组织“购买服务”，并加强监督和考核，保障公共资源的效益最大化，使政府能够在特定公共支出水平上，实现更多的社会目标。
（四）开源节流，强化事业编制管理具体措施。
1.加大机构编制宣传力度。推动机构编制工作由“封闭式”管理向“开放式”管理转变，在全社会形成人人遵守机构编制纪律，个个支持机构编制工作的良好氛围。一是要加大信息公开力度，逐步将机构编制工作中不涉及国家机密的信息，通过多种方式向社会公开，确保群众的知情权和参与权，防止和杜绝“暗箱”操作等违法违纪行为的产生。二是通过新闻媒体加大宣传力度，并通过曝光反面典型、表彰先进单位和个人等方式，加强机构编制管理权威性和严肃性。三是完善群众投诉举报制度，扩大投诉举报渠道，发挥现有机构编制投诉热线的作用，及时查处机构编制违法违纪行为，树立机构编制良好形象。
2.定期开展事业单位清理规范工作。要定期对事业单位进行清理规范，使事业单位机构继续保持“瘦身”效果。对新设立不到3年、人员配备尚未完全到位的事业单位，可以保留10%至15%的空编；组建3年及以上的事业单位保留10%以内的空编，超出部分予以核减。通过有效整合资源、提高效率，使事业单位公益性、服务性功能得到更大限度的发挥。
3.实行盘活存量，有减有增。坚持机构编制在全社会范围的统筹考虑、动态调整，探索跨部门划转、核减编制方式，制定机构编制划转制度，强化跨部门编制调整，最大限度地盘活存量，最大限度地实现编制使用效益最大化。
4.实行编内编外统筹用工。要进一步深化事业单位用人制度改革，加快推进“政府花钱养人”向“政府花钱办事”转变，加大编内编外用工统筹管理力度，通过服务外包、聘用编外人员等方式，搞活事业单位用人机制，减少政府投入、有效控制事业编制膨胀势头。
（作者单位：浙江省杭州市机构编制委员会办公室）