江苏省常州市委组织部、市编办
【内容提要】自去年8月份起，江苏省常州市组成课题组对该市开发区发展20年来的管理体制进行了专题调研，提出了积极探索行政资源整合，实现开发区与行政区的协调发展；创新组织管理机制，在机构编制和组织人事管理上放权搞活；充分下放经济管理权限，加强市与各开发区的联系和指导；加快人才资源开发，为开发区发展提供人才支撑；加大财政税收扶持力度，落实各项优惠政策；提高行政服务效能，降低企业商务成本；深入推进党风廉政建设，加强权力运行监督等意见建议。
常州市各开发区建设发展成果综述
上世纪90年代初常州市各级开始设立开发区，以加强与省内外的经济技术合作，促进对外开放和经济技术的发展。目前全市共有省级以上开发区10家，其中国家级开发区2家。20年来，全市各开发区承担起自己应负的历史重任，以创业创新创优和产业集聚为动力，以招商引资为中心，以经济结构调整为主线，综合实力大幅提升，经济结构调整取得重大进展，初步建成了一批先进产业的集聚区、科技创新的先导区、体制创新的示范区、现代化的新城区。主要体现在：
——总量规模显著扩大。2011年，常州市8个省级开发区（含武进高新区）年度业务总收入达6190.8亿元，地方公共财政预算收入达123.09亿元，年度实际到账外资7.2973亿美元。开发区经济总量在区域经济中的份额不断提升，省级以上开发区对全市GDP、公共财政预算收入贡献份额均超过50%。
——质量效益明显提升。全市各开发区吸引各国客商进区投资，大企业、大项目不断涌现。常州国家高新区已吸引世界68个国家和地区设立外商投资企业771家，其中世界500强公司30家、投资超亿美元的项目超过30个，综合评价进入全省开发区前三强。武进高新区顺利升格为国家级开发区，金坛、天宁、钟楼等开发区先后荣获中国十大经济活力开发区、省级开发区科学发展综合评价前十强、国家生态工业示范园区建设单位等殊荣。
——载体建设日益完善。创意、光伏、生物医药、新能源车辆、风电、半导体照明、机器人及智能装备、功能新材料等八大创新型科技园区相继设立，各项基础设施和功能性平台建设有力推进。出口加工区、港区等口岸功能不断完善。与中关村科技园区、张江高新区等国内外创新园区的科技合作不断深入。特色产业园区蓬勃发展，经市机构编制部门批准设置管理机构的产业园区有21家。
——城乡环境不断优化。各开发区把提升城乡环境作为扩大对外开放、吸引外来投资的强大引擎，大力度推进城乡建设。高铁站、高速公路等一大批国家和省、市重点项目相继完工，城市广场、商业街等城市综合体相继建成，城市主干道路面改造和环境绿化工程相继实施。各省级以上开发区已初步成为产城融合、宜居宜商的现代化新城区。
常州市开发区管理体制现状
及存在的问题
经过20年的发展，常州市开发区已从最初封闭式的试验基地，逐步转变为开放式的发展区域；开发区的功能也从过去单一性（经济）功能扩展成为现在的综合性（产学研商居）功能；开发区自身也逐步形成了一系列相对成型的管理体制和模式。目前，常州市开发区管理体制主要有三种类型：一是开发区独立运作的管理体制，也称为准政府管理体制。开发区党工委、管委会作为上级党委、政府的派出机构，获得政府有效授权，独立履行区域内的经济管理和社会管理职能。如金坛经济开发区主要采取这种模式。二是区政合一的管理体制，即开发区和所在的镇（街道）班子领导交叉任职，基本上实行两块牌子、一套班子，区镇（街道）一体化运作。开发区承担区域内经济管理和社会管理双重职能，负责园区内项目审批和规划建设，兼具有对镇（街道）的管理权限。如天目湖旅游度假区、新北工业园区、天宁经济开发区、钟楼经济开发区、戚墅堰经济开发区都采取区镇（街道）合一的管理模式。三是开发区与镇（街道）共建的管理体制，即开发区与镇（街道）领导班子和运行机制相对独立，但分工各有侧重，开发区主要负责区域内经济管理职能，镇（街道）主要负责区域内社会管理职能。如溧阳经济开发区、武进高新区、武进经发区与相邻行政街镇就是采取的“区镇（街道）共建”模式。
总的来看，上述三类开发区管理体制适应于不同发展阶段和不同区划格局，各有其特点和优势。第一类管理体制是开发区早期单一经济管理模式的一种演变和完善。但随着经济社会的发展和开发区发展的不断深化，现有的管理职能出现缺位，特别是社会管理方面，越来越不能满足不断增加的社会服务需求和产业升级需求。第二、三类管理体制是适应目前开发区发展需要，特别是面临土地资源紧张的矛盾和社会管理事务的增加，而作出的一种区镇（街道）联动的探索。这两种模式兼具集中统管与细化分管的特点，对目前开发区深化发展、行政事务和社会事务不断增加，起到了明显的推动作用。
为适应新的发展要求，各开发区的管理体制也在不断的调整。根据对全市部分开发区的调研，我们了解到开发区在管理体制的调整、演变中均存在一些问题，也面临着一些困惑和难题，主要表现在以下几个方面：
1.管理体制回归趋势明显。省级以上开发区作为经济发展的主战场和改革创新的先行区，在设立之初，其管理架构充分体现了“小政府、大服务”和精干、高效原则。但经过20年的发展，开发区区域面积从设立初期的2-3平方公里扩展到几十甚至上百平方公里，辖区范围的大面积扩张使开发区管理主体不得不面对更多的管理服务对象和事项，除了做好土地开发、招商引资、企业服务等经济工作之外，还要越来越多地承担区内流动人口和居民的文化教育、区域卫生、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等大量社会事务。一些上级党政职能部门对开发区的指导和领导方式，逐步与乡镇、街道等行政区“趋同”，工作要求与乡镇、街道同质化，要求开发区与乡镇、街道一样，增设相应的对口工作机构，参加统一开展的各种社会活动，接受统一组织的各种检查评比活动。上下两方面的压力使开发区管理链条拉长、任务加重，开发区精干高效的管理架构面临极大的膨胀压力，管理内容和方式上回归传统的行政管理的趋势日益明显。
2.职能权限下放不够到位。开发区管委会作为辖市、区政府的派出机构，按规定可以享有上一级政府的经济管理权限，但从实际情况看，很多权限下放落实不到位，效果不理想，开发区很多方面只能行使乡镇、街道的管理权限。一些本可下放给开发区的权限，一些开发区经过深思熟虑作出的重要决策部署，仍然受制于方方面面的制约，无法真正落实。开发区管委会职能配置不到位，管理权限不落实，导致运作效率不高，无法做到区内事务区内结，对区内项目落户、企业服务等方面都带来了影响。另外，管委会按规定可以对市属各有关部门设在开发区内的分支机构的工作进行监督和协调，但事实上，有些上级条线部门还没有在开发区设立专门的机构，有些上级条线部门虽然设立了专门的机构，但职能没有落实，只能充当“二传手”甚至“三传手”，事项的具体操作繁琐，办理周期过长，无法提供直接、便捷、有效的服务。
3.激励约束机制效用递减。上世纪末以来，常州市实施了几轮乡镇、街道行政区划调整，有的省级开发区与所在乡镇、街道实行合署办公，没有实行合署办公的开发区也接收了大量原乡镇、街道人员。如溧阳经济开发区与溧城镇，开发区与镇里的工作人员都是统一使用、统一管理，天宁经济开发区基本都是青龙街道的工作人员。这些人员的增加没有按照开发区发展的需要实行好中选优、优胜劣汰，不但带来了传统的工作理念和管理方式，更对开发区原有人员管理上的激励约束机制带来了很大的冲击。大部分省级开发区的人员管理，在管理方式上，都与党政机关相同，公务员、事业人员、企业人员、聘用人员界限分明；在收入待遇上，除招商人员采取年薪制结合绩效考核奖励外，其他人员都是根据本人身份确定收入，缺少有效的激励机制；在人员流动上，受编制、职数和传统人事管理方式等制约，优秀的人才引不进，不适应开发区工作的人员出不去，缺乏优胜劣汰的奖惩机制。久而久之使开发区机构臃肿、人员膨胀、人才流失、队伍老化、士气不足，干事创业的氛围难以凝聚，创新创优的动力严重不足，制约了开发区的进一步发展。
4.人才队伍建设问题突出。根据产业转型升级与建设创新型产业园区的要求，开发区在人才总量、人才结构、人才培养等方面还存在许多问题。一是专业技术型人才匮乏。在当前整个大环境下，用工的“结构性短缺”是普遍问题，开发区企业对技术性人才的需求存在较大缺口。二是地域人才状况不平衡。由于常州市各开发区发展状况存在较大差异，政策扶持力度也存在较大差异，因此人才的保有量、薪酬待遇等方面也存在较大差异。武进、新北、钟楼普遍要好于其他地区，全市人才状况还未形成整体突破之势。三是人才承载力不足。开发区自我运作的人才载体层次偏低、数量不足，科技竞争氛围不浓厚，高层次人才在部分开发区的发展机会和进一步成长的空间不大。四是人才培训欠缺。由于常州市开发区民营企业占比较大，许多企业尚属家庭式管理的传统用人观念，一些企业对中层干部的继续教育培训很少，对人才使用急功近利，缺乏感情投资、培训投资的战略发展眼光，人才难以提高和发展。
5.财税优惠政策逐步趋同。开发区前十多年的迅速崛起壮大，得益于国家给予的财政政策扶持。在开发区内实行特殊的财税优惠政策取得了明显成效：加速了资本集中，拉动了开发区经济增长；吸引和培养了高素质人才，推动了科技创新和产业集聚；发挥了辐射带动功能，促进了区域经济快速发展。但本世纪以来国家对开发区税收减免和先征后返政策进行清理和逐步取消，开发区的财税政策与其它地区相比已没有特殊优惠，“特区不特”，竞争能力有所削弱，开发区在引进项目上往往面临没有优惠政策或是以低价出让土地价格为唯一手段的困境，既影响和动摇了投资者落户的信心和决心，还造成区域内各开发区在项目引进上的不良竞争，降低了地方党委政府的权威和公信力。
对深化开发区
管理体制改革的意见和建议
随着开发区的发展和功能转化，开发区管理体制也随之发生变化，主要呈现几个趋势；一是随着开发区范围扩大和功能多元化，开发区已经由单纯的生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，开发区与城市融合发展、并具有城市化功能，管理体制也将从单纯的开发区管理向社会综合治理模式转变；二是随着开发区边界模糊、区内外政策趋同，一些地区的开发区从分散管理逐步转向集中管理，以规避区域发展之间无序竞争造成的资源分散和产业布局不协调，但由于缺乏有效的利益协调机制，形式上的集中造成了管理层次的增加，客观上仍难以解决区域间利益冲突；三是开发区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度竞争，近些年来开发区吸引投资的竞争更多依靠制度创新、政府效率、服务体系等软环境的优化。与此同时，常州市开发区已全面进入“二次创业”转型的重要时期，面对新的经济形势和发展阶段，常州市必须进一步明确开发区的功能定位，不断深化开发区管理体制改革，促进开发区加速转型和整体竞争力提升，增强开发区在常州市对外开放和率先实现基本实现现代化的引领带动作用，实现开发区的新一轮跨越发展。
1.积极探索行政资源整合。根据开发区的发展趋势和考察调研情况可以得出，开发区和行政区的融合发展是一种必然趋势。因此，常州市应立足区域间协调发展，进一步理顺开发区和行政区管理职能关系，加强开发区与行政区资源整合、融合。考虑到各开发区不同发展阶段和特点，在推进开发区与行政区融合发展时，要区分情况、不同对待。对于不带镇（街道），单纯承担经济管理职能的开发区，在充分发挥开发区规划和招商等经济工作优势的同时，加强与周边镇（街道）结成关系，做到相互支持、互惠互利、合作共赢；对于实行区政合一体制的开发区，要明确与行政区的权限，理顺开发区部门与行政区之间的关系，建立沟通协调机制，以加强经济开发、社会管理上的协调，形成开发区发展的合力；对于带部分镇（街道），既承担经济管理职能又承担社会管理职能的开发区，可考虑将社会管理、公共服务、社会稳定等事务交与所在行政区承担，开发区只负责产业布局、项目引进、土地开发等，或按职能进行合理划分，设立精干的经济社会管理机构实行分类管理。辖市、区党委政府和各部门实施工作考核时，要根据以上职责分工确定不同的考核主体。
2.创新组织管理机制。在机构设置上：坚持服务、精干、高效原则，围绕促进产业发展、企业需求等提供各种专业化服务，开展对开发区组织机构和编制的调研和梳理，重新定位开发区的管理职能及相关的内部机构设置和编制职数。在人事管理上，坚持放权激活，赋予开发区机动灵活的内部机构调整及人事管理权。除党工委、管委会班子成员外，开发区中层人员全部下放给开发区党工委、管委会管理。按照干部管理权限，属于上级党委管理的中层人员，实行备案管理制度，由开发区党工委任免后向上级党委报批备案即可。同时，授予开发区党工委、管委会一定的自主设岗自主聘用的权限。在人员配备上：一方面规范开发区领导班子成员配备。根据开发区特点和发展要求，制定开发区领导干部岗位职责规范，明确岗位的要求和标准，严格人选资格条件。同时，积极推进开发区领导干部岗位聘任制。另一方面激活开发区干部队伍。进一步打破身份界限，拓宽用人渠道，对开发区中层及以下人员实行全员聘用和职务任期制，实现岗位聘用、混岗使用、同工同酬，并推进岗位管理、绩效考核、薪酬分配等现代企业管理制度，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。总之，要走“小机构、大服务”管理路子，强化企业和中介机构，借鉴公司方式管理的长处，实行现代管理制度和职员激励机制，使行政管理以最小投入获得最大效益。
3.充分下放经济管理权限。参照全省经济发达镇行政管理体制改革试点经验，依法赋予开发区相应经济管理权限，增强发展的内生动力。在产业发展、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管等方面，辖市、区按照权责一致、能放即放的原则放权授权。对急需下放、能够下放的管理权限进行梳理，制订权力下放清单与交接时序，出台权力下放工作方案，依法做好权力的下放与承接工作。工商、税务、规划、国土等部门要健全在开发区的办事机构，并充分授权。市各经济管理部门要加强与各开发区的联系和指导。市委、市政府和市各部门出台的涉及开发区的文件，应直接发送到各开发区。
4.加大人才资源利用和开发力度。以“龙城英才计划”为契机，紧密结合各开发区的特殊功能定位和产业特色，一是各辖市区要针对各开发区出台鼓励各类人才引进和培育的配套政策体系，提升开发区对人才的吸引力。二是加大开发区人才载体建设的政策扶持力度，全面提升开发区自主创新能力。三是建立统筹全市的人才共享、人才保护和人才关怀机制，最大限度的留住各类紧缺人才。四是进一步加强科教城高职园区建设，完善企业订单式人才培养计划，充实各类生产技术型人才。
5.加大财政税收扶持力度。进一步完善开发区财政管理体制，有条件的开发区可以设立金库，实行“统一管理、核定基数、超收奖励、专项补助”的财政管理新机制。认真梳理并用足用好国家和省、市现有的各项产业优惠政策，对符合条件的企业，把财税优惠政策落实到位。
6.切实提高行政服务效能。考虑到目前开发区从单纯的经济功能区向新型城市功能区转变的实际，进一步加快开发区管理职能转变，从传统的以行政管理为主向行政服务为主转变。通过具体的政策措施，大力推进开发园区公共服务的市场化和社会化进程，将属于市场原因的问题交给市场解决，从“无所不管”转向“有限干预”；属于政府配套服务缺失的问题集中行政资源解决，从“缺位干预”转向“加强干预”，重点解决由于社会配套服务发展不均衡产生的制约企业生产经营、产业结构调整的问题。积极创造有利条件，加快金融、信息、法律、会计等服务机构和中介机构的建设和完善，提升开发园区社会管理综合实力。进一步健全开发园区办事制度，公开办事依据，简化办事程序，提高效率，降低成本，切实提升开发园区管理机构的服务水平和公信力。