魏建一
【内容提要】转变政府职能是深化行政体制改革的核心问题，在经济体制改革中起着至关重要的作用，是历次机构改革的关键。而政府职能转变的关键在于培育并维护一个有效的市场环境，理顺政府与企业和社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。能交由市场配置或由社会中介组织承担的，坚决交由市场调节和社会中介组织承担。地方政府应当围绕创造一个有效率的市场环境，行使好调控、培育、维护、监督和服务作用。继续深化改革推进政府事务综合管理，减少行政审批正确界定政府职权。结合各项改革，进一步实施政企分开、政社分开、政事分开，解决好政府越位、缺位、错位的问题，努力实现政府角色归位。
关于政府职能转变问题，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对加快政府职能转变，深化行政管理体制改革作出部署，表明了全面深化改革的视野和路径。早在2013年初，中共十八届二中全会和十二届全国人大通过《国务院机构改革和转变方案（草案）》，把转变职能放在了突出的位置。同年11月，地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议在北京召开， 中共中央政治局常委、国务院总理、中央编委主任李克强发表讲话，部署地方政府职能转变和机构改革工作。切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，已成为新一届政府明确的思路。转变政府职能是深化行政体制改革的核心问题，在经济体制改革中起着至关重要的作用，是历次机构改革的关键。地方政府应当围绕创造一个有效率的市场环境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，行使好调控、培育、维护、监督和服务作用，解决好政府越位、缺位、错位的问题。在这方面要注意以下几个问题。
理顺政府与企业和社会的关系
深化改革，政府和市场的关系将成为重要议题。改革要进一步厘清政府和市场的关系，理顺政企关系、政事关系、政社关系，使企业、社会、公民权利和政府权力各行其道，各敬其事。政企分开是政府职能转变的关键，也是政府职能转变的难点所在。尽管历次政府机构改革基本撤销了带有计划经济性质的专业经济部门，使政府职能得到了转变，但由于传统观念的束缚和政府对国有企业的管理还没有完全摆脱原有的模式，科学决策的投资体制尚未完全形成，市场在资源配置中的决定性作用还难以充分发挥。而经济社会的持续发展对政府职能转变提出了更迫切的要求，地方政府必须加快自身改革，大力推进政府职能转变，才能适应服务于贸易自由化、投资自由化、金融国际化、行政精简化的要求。
地方政府应该切实履行经济调节和市场监管的职能， 努力实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动。凡是应该由企业办的事情，交给企业去办；凡是市场能够解决的问题，要让市场去解决；凡是社会能处理的，要交给社会去办，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业承担。当利益格局复杂、社会诉求多元以后，要把更多的决策交给社会去博弈。进一步理顺政府、市场和社会的关系，提高社会力量投入的积极性，改善公共服务的合力；凡是应该由政府办的事，政府必须切实负起责任，不折不扣地办好。政府部门的主要职责就在于提供公共产品和公共服务，创造并维持良好的市场环境， 确保市场经济稳定运行。
因此，政府部门不应当再从事具体的经济活动或者进行微观的经济管理，而应充分发挥市场配置资源的决定性作用。当然，这并不是说不需要政府的作用了，政府的作用在于运用各种政策调控手段防止和弥补市场失灵，使政府作用有形的手与市场机制无形的手相辅相成，激发更大活力，形成经济持续发展的内生动力，确保经济的平衡发展。
把握改革原则进一步推进政企分开
按照政企分开的原则，进一步推进政企分开，探索建立国有资产管理、监督和运营体系。转变计划、经贸、财政、银行等宏观调控部门的职能，不直接干预企业的经营活动，减少分钱、分物、批指标、立项目等行政审批事务。政商之间从来都存在错综复杂的关系，存在政商两界自由进出、为官、发财交替而行的现象。在文明社会里政商之间应有明确的界限，不宜互相交织逾越。一旦关系不明、界限不清，就会使两者之间产生不良循环，带来官商勾结交易的腐败行为，影响正常的经济运行。在中国经济发展阶段，官员可以支配的经济资源巨大，要防范企业借助利益输送方式侵蚀官场，对政商的“旋转门”要有相对成熟的制度进行约束。实行政企分开，要切实割断国有企业与行政机关的行政隶属关系，实现政府与企业的良性互通，行政机关不再是企业的保护伞，企业也不再是行政机构的附属物，而是享有完全民事权利能力的独立法人；要解决企业套用行政级别问题，要使企业真正成为市场经济的主体而不带任何行政色彩。目前国企高管按照企业标准拿着年薪，而却按照行级别戴官帽，在企业与行政机关之间调动，使得企业高管“进退维谷”，高薪挣得差不多了就去政府部门当领导。要深化改革取消国企高管行政级别，彻底断了其行政官员级别待遇的后路，使国企高管一心扑在企业上，带动企业发展。要理顺政府与企业的职能关系，将属于企业的生产经营自主权真正还给企业，将各级政府机关的职能重新界定后予以法规化，并予以严格监督，防止有些政府机关擅自扩大权力和滥用权力，保障企业的合法权益不受侵犯；要从理顺国有资产产权关系入手， 明确划分政府的社会经济管理职能与出资者的职能、所有者与经营者的职能，实现政资分开。对电力、铁路、民航、通讯等垄断性行业和公共服务领域，按照政企分开原则推进管理体制改革，引入竞争机制，预防腐败的发生。
按照社会主义市场经济发展的要求，转变政府职能，实现政企分开，要注意几个问题：一是要通过机构改革调整专业经济管理部门；二是加强和改善对国有资产的监管。要把政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，建立与市场经济相适应的国有资产出资人制度和法人财产制度，理顺产权关系；三是继续深化国有企业改革，促进国有企业转换机制，完善公司法人治理结构，建立科学规范的现代企业制度，使企业真正成为市场竞争的主体；四是要合理调整国有资产的战略布局，坚持有进有退，将国有资产逐步从竞争性领域撤出，集中于国民经济的重要行业和关键领域。同时，要将本应由政府履行的社会职能从企业剥离出来，由政府部门和社会中介组织承担，以减轻企业的社会负担。
准确定位政事分开推进政府职能归位
“政事分开”是事业单位改革的指导思想和基本原则。准确定位“政事分开”的内涵，是我们推进事业单位改革的前提条件。推进政府职能归位，必须准确定位“政事分开” 的内涵，政事分开不能简单地理解为“还政于政、还事于事”； 不能将公共服务事业单位当作“财政包袱”抛掉；更不能将原有下放的审批权借机上收。借鉴发达国家公共服务体制的国际经验，结合我国的基本国情，“政事分开”的内涵应主要包括：政府部门与政府服务事业法人分开；政府部门与公共服务事业法人的管办分开，或者说是“政府所有者与主管者的职能分开”；政府主管者职能与服务者职能的分开、政府作为公共服务的购买者与提供者职能分开、政府作为服务委托人的职能与政府其他职能分开。事实早已证明，政府的眼光并不比企业来得更高明，政府需要做的是运用法规来监管行业，积极创造公平交易环境。政府职能转变要求政府必须停止对微观经济的干预，行政资源必须公平地输送到各种资本主体，让市场展开公平竞争。
政事分开的核心是减少政府部门的直接干预，下放权力， 让事业单位有更大的自主权和灵活性，不再成为政府部门的附属机构。与政企分开模式所不同的是，事业单位的经营自主权必须依据其公共性的程度和受政府监管的程度，以及对政府资源的依赖程度来界定。公共性程度越高，政府监管力度就越强，市场信号相应就越弱，资金来源就越需要政府保障，公共服务的提供就越具有强制性，如国民义务教育、卫生防疫、科学普及、文物保护、新闻舆论等公共事业，管理自主权应与政府的监管权协调一致起来，两个方面都需要强调。反之，对那些公共性较低、市场信号较强的事业单位，如文化娱乐、职业教育、技术研发、体育场馆、图书出版等事业，应尽可能的扩大经营自主权，条件适宜的可采用企业化管理模式。
深化改革优化政府组织架构
按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调又适度分离的要求，深化各项改革，精简机构，严控编制，理顺职责，优化政府组织结构，仍然是地方行政体制改革的重要内容。与发达市场经济国家相比，我国地方政府管理层次和机构设置偏多。政府管理层次和机构设置多，易造成决策执行效率递减的问题。在这方面，一是应考虑综合设置政府部门实行“大行业”、“大产业”管理模式，加强跨机构与跨部门间的管理；要继续深化行政组织体制改革和政府机构改革，优化组织结构，理顺职责分工，提高行政效率。二是行政组织体制要实现由“小部制、决策执行一体化”的体制
向“大部制、决策与执行相区分”的体制转变；由内部功能导向的组织结构向外部服务导向的组织结构转变；由多层次垂直性组织结构向少层次扁平型组织体制转变。三是进一步调整政府机构设置，加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销那些直接从事或干预经济活动和社会事务的机构；减少政府层级，切实解决管理层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、效率低下等问题。
合理划分权责理顺职责分工
目前政府机构存在分工过细、职责交叉重复的现象， 影响了政府行政效率。具体体现在：政府机构职能划分过细，造成协调困难，管理成本增加，不便于进行战略管理；政府部门现在既负责公共服务的决策，也负责公共服务的执行， 决策与执行不分造成了公共服务中的利益机制固化、执行缺乏监督、容易造成腐败等问题。在这方面，一是按照权责一致的原则，进一步理顺部门职责关系，明确界定部门职能分工。要根据责任赋予相应的权力，克服职能交叉、权责脱节和决策、执行、监督相脱离的弊端。二是按照决策和执行适当分离的原则，改革行政执法体制，推行综合执法实行行政执法责任制和问责制，克服多头执法、执法不公的现象，对行政过错要依法追究。三是将政府机构相同或者相近的职能合并，尽可能地由一个部门管理；探索大部制体制，精简管理机构，推进政府事务综合管理，完善政府的市场监管机构体系。要合理划分各级政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。四是按照发挥中央和地方两个积极性的原则，依法规范中央部门和地方政府职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。提高中央与地方两个积极性，从国家治理的角度看，我们实行的是两级治理架构，要改变用传统五级政府看待中央地方关系的思维惯性，地方政府要拥有更多的自主权，可以根据地方情况进行治理。这就需要一方面扩大地方政府的权力，另一方面强化地方政府责任的约束。五是深化经济体制、政治体制、行政管理体制改革。在依法划定各类权利主体合法权限的基础上，依据公民权利至上的原则，合理确定政府的职权范围。积极稳妥地分类推进事业单位机构改革。按照政事分开的原则改革事业单位管理体制，对不同功能和特点的事业单位进行分类指导推进改革，推进具备市场化条件的营利性事业单位转制。要继续推进乡镇综合配套改革，合理界定乡镇机构职能，精简财政供养的机构和人员。
各级政府必须从那些管不了、管不好和不该管的事务中退出来，管好政府应该管的事。政府要简政放权，转变职能，不可能养很多人，必须依赖智库发挥智库作用。在现代社会， 政府应该管的事情， 就是公民、企事业、社会团体管不了、管不好、不该管的事情，即社会公共事务。而对于公民和法人权利范围内的事情，只要公民和法人依法行使权利，没有侵犯他人和社会权利，政府就不必过问和干涉，应集中精力管好应该管的事情。
简政放权减少行政审批事项
减少行政审批事项，主要是本着“简政放权”和“转变政府职能”两个目标。具体而言，简政放权就是要扩大市场和社会空间，放松限制。因为市场和社会要发展，如果在审批上设置很多障碍，就制约了发展。特别是我国加入世贸后，审批事项与世贸规则存在诸多冲突，无处不在的审批事项， 像一张大网绑住了市场经济，使其失去了活力。在一个日渐开放的市场，禁止和限制企业投资的行为和领域应当越来越少，允许企业自由投资的行业和领域应当越来越多。这不但减少了对企业投资行为的管制，简化了对企业投资行为的管理手续，也大大降低了行政管理成本。当然，必要的行政审批必不可少，但行政审批制度遭人诟病之处，在于既影响效率也容易有腐败或者寻租行为，使行政体制改革举步维艰。在减少行政审批事项的同时，也意味着与审批相连的利益外壳被剥离，极大地遏制了权力异化和腐败的发生。精简审批事项，并不是说政府可以当甩手掌柜，而是需要政府改变旧有的行政审批观念。一是在改革中必须始终抓住转变政府职能这个关键，减少和规范行政审批，完善政府的经济调节、市场监管、社会治理和公共服务职能。二是按照减少和规范行政审批的要求，深化投资体制改革，减少行政审批。企业投资项目除关系国家安全和生态安全、涉及重大生产布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，由企业自主决定，政府不再审批。要明确审批范围，减少审批事项，规范审批行为，在更大程度上发挥市场在资源配置中的决定性作用。三是营造公平的市场环境。政府该放的权要放，该管的事要管好，让各类所有制企业在市场上有平等竞争的机会和条件。四是修改相关法律，依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权、地方政府的专有权、中央政府与地方政府的共有权、中央政府和地方政府不得行使的权力，使中央与地方的权限划分不因领导人的变化而变化，不因领导人注意力的变化而变化。通过修改有关法律、法规，解决各级政府职权笼统、权力界限模糊、遇事推诿扯皮的弊端，依法明确规定各级政府的职权及其界限，使精简审批事项有法可依。
随着缩减行政审批事项、转变政府职能、向社会和市场放权的政府改革不断深入，政府行使权力的范围势将有所缩小，边界日渐清楚，意味着政府行使权力的禁区、限制将越来越大。行政审批制度改革是进一步激发市场和社会的创造活力、打造中国经济升级版的重要一招。
科学确定行政执法职责
责任是法律的生命，没有责任规定的法律只会沦为一纸空文。所谓行政执法责任制，是将法律法规赋予行政机关的执法职权进行逐项分解，建立起完整的岗位责任体系，并通过电子信息化手段来落实行政执法责任制的各项具体指示，实现规范化、规程化管理，将传统的事后监督并追究行政责任转换为事前、事中和事后的全过程监督并追究责任的制度。实践证明，行政执法责任制的推行，明显推进了各级政府部门依法行政的进程。为此，应当按照要求推进行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法标准和程序；建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见；积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。健全行政执法责任制，其核心是通过明确行政机关的法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现将行政执法行为纳入法治轨道的目的。为此，应当在认真清理行政执法主体和执法依据、界定执法机关职责、健全行政执法监督制度的基础上，逐步形成以规范行政执法为目的、以明确行政执法责任、追究行政执法过错为内容、以设置考核目标进行评议考核、落实奖惩措施为保障的行政执法责任制体系。
界定政府职能降低政府行政成本
一是要科学界定政府职能， 降低政府行政成本，改革高成本运作管理体制。凡是市场机制和社会自治能够解决的事务，政府就不要去管，就不要设立管理机构；凡是社会需要，而市场和社会依靠自身机制解决不了的事务，政府就应纳入自己的职能范围，并且集中精力把它管好。二是要合理设置机构、控制领导职数和人员规模，切实落实“十二五”期间机构编制总量只减不增、降低行政成本的要求。同时努力提高政府工作人员的素质，提高服务意识，达到降低成本提高效率的目的。三是切实加强机构编制管理。经济学定律“免费的总是最贵的”在机构编制管理中同样适用。机构编制对于各单位是无偿的资源，多多益善，竞相增编。这种状况必然带来资源错配、效率低下，会使行政体系处于最低效和最昂贵的膨胀状态。要切实研究制定相应的法律法规，实现机关和事业单位机构设置、职能、编制和工作程序的科学化、规范化、法定化。四是推行机关事业单位人事管理制度改革。完善制度确保公平公正选择人员，使人员正常流动，使更多的人乃至每个人通过自己的素质实力，来获得应有的岗位，提高岗位履职水平。建立公务员聘任制，形成公务员正常的上下退出机制。改革干部考核体制，切实把公共服务和群众满意度作为评价、考核、奖励、问责的标准。五是要建立科学、规范、有序的政府运行机制，从根本上降低政府运行成本。要减少行政层次和环节，简化程序，增加政府工作透明度。六是建立电子政府，实行网上办公；要逐步使交通补贴货币化；建立和完善政府公开采购制度。对社团组织要克服行政化倾向，改变行政化思维、行政化运行机制，为行政改革创造良好环境。七是要改革现行的行政预算管理体制，增强政府运行成本的约束力。要取消沿用多年的支出基数，以零为基点，根据项目的实际评估和财力可能，重新编制年度预算数额，降低政府运行成本，提高政府工作效率，用简朴的政府来取信于民、造福人民。
（作者单位： 天津市机构编制委员会办公室）