汪玉凯
【内容提要】本文系根据作者2013年12月10日在成都市发改系统学习贯彻党的十八届三中全会专题讲座上的讲话录音整理。围绕改革发展新阶段对政府的挑战、政府改革日益凸显的重要性等方面展开，强调要用更大勇气和智慧排除改革道路上的阻力，并提出了具体的设想。
十八届三中全会决定发布以后，在海内外引起了强烈的反响，报道说如果中国把这六十项改革选项能够贯彻实施的话，中国将发生巨变，他们用巨变这样一个词来形容这改革它有可能产生的成效。还有媒体说这个改革决定远远超出了海内外的预期，大家都对三中全会有很大的期望，但是没想到有这么大的改革力度，这充分说明十八届三中全会这个决定发布后，在社会上产生的广泛影响力。十八届三中全会决定涉及内容非常多，是一个全面深化改革的顶层设计方案，我想从一个角度谈我对这个问题的理解，就是用“中国改革发展的新阶段与政府改革”这样的一个视角，试图就主要内容做一些分析，大体讨论三个方面。
改革发展新阶段对政府的挑战
如果大家注意的话， 三中全会的决定里面有两句判断， 第一句叫中国发展进入新阶段，第二句叫改革进入攻坚期与深水区。我认为这判断，是整个决定的前提和条件，我们做出这一系列的重大改革选项都是基于这样一个判断而来的，我把它概括为改革发展进入新阶段。那我们首先要了解新在哪里，为什么就要在这么一个时候做出这样一个判断，具体有三个重要标志。
（一）改革开放的整体格局发生了重大变化。
中国改革开放的整体格局发生了重大变化，我认为主要表现在三个方面：
1.中国改革发展取得了巨大成就，但是人们对改革的认知度在大大下降。换句话讲，现在很多中国人都不支持改革，这种反对改革的声音既包括社会公众，也包括社会青年。从普通老百姓来说，他们说得很尖锐，说医疗改革让人看不起病，教育改革让人上不起学，住房改革让人买不起房，这说法肯定是过了，但是相当一部分普通老百姓有这种感慨。对一些从老百姓腰包中掏钱、不注重老百姓利益的改革，老百姓肯定不支持。上层对改革的争议也在加大，在目前利益格局发生重大变化的环境下，重构改革的共识比当年启动改革都难。
2.中国双转在快速推进，但集聚大量的社会矛盾。什么叫双转在快速推进呢？社会转型，体制转轨，中国传统社会走向现代社会，由农业社会走向工业乃至信息社会，我们的体制由计划体制转向市场体制，叫双转在快速推进。但是仍集聚大量的社会矛盾、社会冲突。
3.中国在国际上的影响力越来越大，中国在世界上的话语权越来越多，但中国的形象不断被国外所误解。这既有复杂的社会原因，更有复杂的经济利益。从政治上来讲，不排除少数西方国家有意识的对立，想在中国策动一次革命，但是我认为在目前的环境下，更多的是国与国之间的经济利益博弈。在美国重返亚洲的国际环境下，我们能不能保住过去35年的改革开放成果，发现并抓住新的战略机遇，这对我们提出了前所未有的挑战。包括最近发布的一些新问题，有的说我们过去过多的隐忍、忍让，现在中国也开始在力量上展示肌肉，在目前取得了一些成果。
（二）传统的发展方式走到了尽头。
直接表现为一方面中国经济在持续快速的发展， 但另一方面我们付出了高昂的代价。中国经济的成就大家有目共睹，我说两个数，在1978年中国改革开放起步的时候，中国人均GDP还不到非洲最穷国家的三分之一，那个时候中国真可以说是世界上最穷的国家，到去年年底，中国人均GDP已达到6188美元，已经进入到中等偏上收入国家的行列，中国经济持续高增长34年，年平均达到9.8%的增长速度，可以说中国创造了历史。到了2011年中国经济总量排名上升到全球第二位，超过意大利、英国，又超过法国、德国， 最后超过日本。其他的都可以不说，这十年我们取消农业税，明显加大了对医疗、教育、社保、就业服务、保障性住房、重大民生的支出，现在我们虽然水平不高，但基本上是地区广覆盖。在充分肯定过去中国经济取得巨大成就的同时，应该清晰地看到我们发展中付出的巨大成本。
对于转方式、调结构和行政改革，我提出四个“难以为继”的观点，这四个“难以为继”就表明了中央为什么把整个“十二五”的五年，要确立一个科学发展的主题，转变发展方式一条主线的基本逻辑。
1.低成本出口战略难以为继。改革开放以后中国逐步走向了一条过度依赖外需，过度依赖出口的发展道路。但是我不认为这是中国有意识的选择，它带有被动性。1978年改革开放时，世界经济刚刚迈出全球化的第一步，国际资本像潮水般地涌向中国，国际资本为什么趋之若鹜，都愿意到中国来投资？现在回过头来看，主要有三个因素决定：第一中国的资源价格便宜，第二中国有取之不尽用之不竭的廉价劳动力，第三我们各级地方卯足劲相互竞争，都希望能够吸引外资。这三个因素使外资趋之若鹜，大量到中国来投资，但是很多外资是打引号的。发达国家开始有计划地把一些相对落后的、对资源消耗多的、对环境破坏大的产能，以外资投资的方式大规模向中国转移，成就了中国的加工业。中国加工业异军突起，中国物美价廉的产品源源不断地走向世界，拉低了全世界的物价水平，原来在美国买一个茶杯五美元，大量中国货进来之后变成四美元、三美元。当中国的经济和对外贸易以两位数高增长的时候，没有人愿意改革，既没有改革的压力，也没有改革的动力。那么反过来看，中国为什么产生了这么强大的竞争力，现在回想起来也有三个因素决定着：第一原材料便宜，第二不支付几亿农民工的社会保障成本，第三不支付治理环境的成本。我们知道发达国家先污染后治理的道路不好，但是我们不自觉地也重走了一遍。所以到了2008年，美国金融危机爆发，引发了发达国家对中国产品需求的直线下降，反映到我们的实体经济上，这个时候才把中国经济发展当中的体制性机制性的问题全部暴露了。中国的对外贸易不可能像过去三十年以两位数高速增长了，必须要启动内需，找准定位。
2.低端产业主导的经济结构难以为继。世界上流行三句话，叫三流企业卖产品，二流企业卖专利，一流企业卖标准，最高端的企业是卖标准的企业。而中国大量的是不入流的企业，没有自己的品牌，没有自己的核心技术，我们就赚加工组装的钱，我们前几年做服装，90%都是贴牌生产，是走不远的。去年诺基亚是世界上第一大手机供应商，市值3000亿美元，今年被美国微软公司用70亿美元收购了，原因很简单，创新不足。所以这么大一个国家，如果在世界产业高端没有发言权，只在世界产业的中低端，特别是低端，那么永远成不了强国，可以成为经济大国，成不了强国。所以中国为什么下决心淘汰落后产能，建立创新型国家，发展高新战略产业，核心意思就是在世界产业的高端拥有话语权。
再举一个例子， 比如说现在每半年全世界500强计算机要评比一次，看谁算得最快。中国在2010年上半年“天河一号A” 获了第一名，每秒钟运算的速度比第二名的美国快了800多万次，震撼了美国朝野，但这台机器里面装的7700多个CPU，3300多个图像处理器，全是美国英特尔公司产的美国货，中国集成的、组装的。中国到现在为止还没有形成自主可控的计算机技术体系，没有形成自主可控的软件技术体系，没有形成自主可控的微电子技术体系。这三大技术体系中国完全跟在美国的后面亦步亦趋学美国。这儿讲的主要意思就是这么大的国家，如果在核心技术方面没有话语权，国家安全都没有保障。
3.资源环境的传统使用方式难以为继。产业结构过去三十年达到9.8%的增长速度，但是严格的讲是“三高”换“一高”，资金高投入，资源高消耗，环境高污染，换来三十年的高增长，后面还带一句话——低效率，我们大量地消耗资源，透支资源，破坏环境，一个国家一年要消耗全世界将近40%的钢材、煤炭、水泥，这是我们高增长的重要支撑条件， 是很难持续的。
4.收入分配不公引发的社会问题，使社会稳定的大局难以为继。联合国制定人类三大发展指数，医疗指数、教育指数，生活质量指数，像三把尺子衡量全世界70亿人口，两百个国家和地区老百姓的生活品质和质量。每个指数包含四个小指标。比如说医疗指数中，人均寿命最能够反映国家的整体医疗水平。现在世界上人均寿命最长的国家是日本，平均寿命达到83岁，印度只有56岁，绝大部分非洲国家现在还达不到60岁，中国是74岁，但是我们只有北京和上海两个城市的户籍人口人均寿命超过81岁，道理很简单，他们占用的医疗资源多，保健好，这个平均寿命最能说明一个国家的综合医疗水平。其中最重要的是生活质量指数，主要包括四个小指标：第一人均GDP，我们去年6188美元，美国是4.7万，我们还不到美国的零头，在世界排名80多位，和1949年中国新成立的时候排名几乎是一样的；第二人均纯收入；第三饮水的质量；第四空气的质量。四个小指标，有两个是环境的指标，水和空气，中国经济总量超过美国是指日可待的，但是超过美国以后，你把大江大河都污染了，空气不新鲜，老百姓生命安全没有保障，人还会有幸福感吗？今年是52年以来全中国雾霾最严重的一年，这就是大半个中国都在雾霾中，这是大气对人类的回报，你怎么对待它，它怎么对待你。
（三）中国社会矛盾有增无减， 中国社会风险有增无减。
新一代领导人上任，高调反腐，从严治党，为解决中国的问题、化解风险，提供了很重要的时间窗口，也奠定了基础，但是我认为这还不足以化解中国面临的风险和危机。那么现在中国究竟面临什么风险？我认为至少面临四大风险。
1.经济风险。最大的问题就是中国经济下行的压力越来越大。今年可能增长7.6%，到底是高增长30年以后的理性回归，还是中国经济真的出了大问题，至少在三中全会以前看法争议很大。实际上我们的三个关键性问题，就像三个火药桶，任何一个出问题都有可能出连锁反应。第一是房地产泡沫，第二是地方债务，第三是影子银行。一方面流动性泛滥，一方面又怕缺钱，房地产挤压大量的资金收不回来，这三个风险是相互联系的，有一个出问题，都有可能引发连锁反应。
2.社会风险。最大的问题就是中国的社会利益格局整体被扭曲了。利益格局被扭曲的原因是多方面的，在我看来，主要有三个因素：第一分配制度不合理。三十五年来，中国的城乡差距、贫富差距、行业差距、地区差距比例没有一个被缩小，都被放大了。现在一方面中国还有1.2亿人没有脱贫，这个贫困是联合国的标准，联合国的评估标准是每人每天一美元，我们现在有1.2亿人还达不到1美元的标准；而另一个方面中国富人消耗了全世界三分之一的奢侈品，富人们大量到欧美国家去炒房买房，把欧美国家的房价都炒高了。说先富带动后富，我们第一个目标实现了，但是第二个目标没有实现。第二机会不均等、不公平。企业和企业的发展不在一个起跑线上，国有企业过于强势，又解决不了腐败。一个草根的小孩即使考到北大清华，毕业以后也未必找到体面的工作，有人说中国进入全面的“拼爹时代”，这意味着什么？意味着阶层正在被固化，阶层被固化，社会底层人越来越难，这就很危险，所以说改革和危机在赛跑，改革和革命在赛跑，改革慢了就有可能爆发革命。第三个导致利益格局扭曲的就是既得利益兴风作浪，既得利益在整个利益格局扭曲的过程中起到了推波助澜的作用。这三个因素使整个社会利益格局被扭曲，使社会风险急剧上升。
3.信任风险。就是我们对老百姓的医疗、教育、社保、就业服务这些承诺能不能兑现，这些关系到老百姓能不能再一次对党和政府信任。实际上我认为信任危机是目前最大的危机，能不能让老百姓再次信任我们，重新唤起对改革的支持和热情，关系到我们能不能遏制住腐败蔓延的过程。所以我说这四大风险，必须要通过改革才能够真正地化解风险。
政府改革的重要性凸显
在中国改革发展进入新阶段以后，我们看到政府改革的重要性明显上升，这里面我想从两个角度来分析。
（一）中国改革的内在逻辑正在发生变化，政府改革的重要性日益凸显。
从中国改革的内在逻辑来看，我认为过去中国三十多年的改革的逻辑基本可以用这句话来概括，那就是以经济体制改革为主导，以经济体制改革为主干展开各项改革，其他改革说到底是为经济体制改革服务的，但是我们注意到越到后来，政府越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点，所以大家看到这次虽然中央讲仍然要以经济体制改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是经济体制改革目标的实现，主要矛盾不在于经济而在于政府，实际上政府改革成为联系经济改革、社会改革、文化改革、生态改革乃至政治改革的结合部中间点。为什么？我认为至少有三个理由：
1.政府改革成为各项改革顺利推进的前提和条件。我们看到这次主要有60条改革决定，它第四部分讲转变政府职能就强调政府改革，实际上整个六位一体的改革，哪一个改革都和政府改革息息相关，比如说经济层面，涉及到地方财政财税体制改革、金融体制改革、投资体制改革等方面。所有这些改革好改的都改了，难改的关键点几乎都和政府有关系，如果政府改革不能有效推进，这些经济层面的关键点的改革都很难有实际的改进，政府改革实际上已经成为其他各项改革顺利推进的前提和条件。
2.政府治理的能力，直接影响到国家治理的成效，关系到人民的福祉。这次决定里面一共提出三个治理的概念，就国家治理、政府治理、社会治理，这是一个重大的改变，把三个“管”字变成三个“治”字。推进国家治理体系、治理能力的现代化，就把整个改革大目标确定为提高国家治理体系和治理能力现代化。这一个字的改变，内涵发生了重大变化，可以这样说，国家治理、政府治理、社会治理，至少有五个核心的区分。第一主体多元化。在管理形态下，管理主体就是政府，在治理形态下，管理主体是多元的，政府只是一部分，还有社会组织、企业乃至公民个人。第二管理的方向路径双向互动，在管理形态下政府是居高临下，制订政策让社会实施，在治理形态下要双向互动，你制订政策要听老百姓的呼声、社会的诉求。第三在管理形态下可以暗箱操作，在治理形态下必须公开透明，及时回应社会的诉求，回应社会的关切。第四在管理形态下一般是排斥市场手段的，在治理形态下，在注重法律手段、经济手段、行政手段的同时， 还要运用市场手段。第五在管理形态下，是注重过程的，在治理形态下更加关注结果，要以结果为导向建立绩效评价体系。所以大家看到这次决定把国家管理变成国家治理，政府管理变成政府治理，社会管理变成社会治理，这三个字的改变说明现在国家领导人接受了现代国家先进的管理理念和思想，我们知道政府治理是国家治理的前台，国家治理是通过政府治理来实现的，所以政府治理的水平高低、能力强弱，直接关系到国家治理的水平，关系到老百姓的福祉。
3.政府自身的问题依然突出，急需加大改革力度。政府改革作用之所以凸现还在于政府自身存在的问题，我们政府过去多次改革，成就很大，每次改革面临的环境不一样，目的不完全一样，但一个结果，就是中国政府从计划经济政府转向市场经济政府。政府越来越成为矛盾中心，之所以成为矛盾中心，主要有三个原因造成的：结构不合理的问题；管理运行中职能转变滞后、政府自身改革滞后、行政审批过多过滥、社会管理、公共服务薄弱等深层次问题没有解决好，老百姓不满意；政府行为差距得不到有效控制。这三个问题在扩大，比如说第二个政府管理运行中的深层次问题大概有四个关键问题没有解决好，老百姓不满意。一是政府结构不合理，这四个深层次的问题第一个是政府职能转变滞后。二是政府自身改革滞后，老百姓说得很尖锐，说我们改社会改老百姓改得快，比如说当年下岗减员增效、住房制度改革、医疗制度改革、城市拆迁、农村征地，但是改政府自己，就遇到比较大的阻力，比如说上个世纪80年代就有地方开始探索公车改革的方案，30多年过去了公车改革还没有破题，所以这次中央决定要废除一般公务用车，在全国引起巨大的反响。三是中国政府的审批面过宽，审批程序不规范，审批中的自由裁量权很大，审批中有大量的暗箱操作。还有一个问题就是给老百姓医疗教育。这四个构成我们政府官员的管理运行中的深层次的问题。
（二）政府改革的路径和核心议题。
至于政府改革的重要性，在整个改革结构中，政府改革的进展直接关系到其他改革的顺利推进，那么未来政府改革的重点在哪里，核心议题是什么，这次三中全会的决定，我认为政府改革将通过五条路径，围绕五大核心议题展开。
1.五条路径
（1）进一步优化政府结构
（2）突出转变政府职能
（3）创新政府管理方式和手段
（4）提高政府执行力
（5）建设法治政府和服务型政府
2.五大核心议题
（1）重构政府与市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步实现政府治理现代化。这次改革决定中最大的突破之一，就是把市场在资源配置中的基础性作用改成决定性作用，大家一定要高度关注这两个字的改变，这是核心。既是重大的理论突破，又是重大的实践推进。简单讲就是市场决定，要按照市场决定反过来倒推政府改革，那些政府的机制体制、管理手段方式、影响市场决定的因素，都将是改革的倒逼对象，所以要发挥市场的决定作用：
一是开放市场。过去市场有行政壁垒，这是政府造成的， 政府过多用行政权力配置资源也是政府造成的，这首先要开放市场。要打破行政壁垒，构建全国统一的市场体系。要开放金融。让民间资本可以进入金融领域，组建民营银行，让外国资本可以进入，要实现银行的存贷款利率市场化，特别是存款利率市场化，就意味着国有银行都要竞争。要开放服务领域。过去电信、金融、保险等很多服务领域不对外国开放，也不对民间资本开放，逐步都要开放。要发挥市场机制在价格形成中的作用。这就意味着要反对行政垄断、价格垄断，对国有企业的改革力度都是很大的。第一要大量发展混合经济，国有经济可以参与民营经济，民营经济也可以参与国有的混合经济。第二国有企业要上缴利润，要上交30%。第三不能再搞行政性垄断，要发挥市场机制在价格中的作用。第四要大量实行职业经理人制度，要建立公平竞争的市场环境。
二是转变政府职能，政府向市场放权，减少行政干预。要把政府管理过程中影响市场决定的制度机制进行割除，主要有五大措施实现政府向市场放权：减少投资审批，民间投资包括企业自身的投资都要放开；减少对企业生产经营活动的审批，把微观的经营活动权力还给企业；减少不必要的检验检测认证；减少行政事业收费；改革注册登记制度，过去都是先证后照，现在反过来了，一注册马上发营业执照，可以营业了，后面的证件可以补办，注册资本金的要求也没有了，一块钱也可以注册企业，叫宽进严管、制度护航，你进来之后再按照管理理念来管理，不是一开始把门槛放得很高，不让人创业。
三是推进政府治理现代化。政府治理现代化是国家治理现代化的核心部分，政府治理现代化的方向要从管理到治理、改善宏观调控、主体多元化、双向互通、公开透明。
（2）全力保障民生，维护社会的公平和正义。老百姓置疑最大的就是政府的公平公正问题。政府是凌驾在社会之上最权威的机构，政府的权威性就在于它凌驾在社会之上，不偏不倚，制订政策、实施政策，如果说政府制订政策这个本身出问题了，那它可能对社会造成不可估量的负面影响。而恰恰在这一点上，社会公众对我们提出很大的争议，老百姓说我们的政策制订似乎越来越有利于富人，越来越有利于有钱人，有人干脆说中国社会的上层在精英化，中国社会的下层在碎片化，这是个人和社会抗争，怨气找不到地方释放，那就堵塞交通、烧汽车，要看到在群体性事件的后面隐藏的是政府公平正义的问题，所以这一次60项改革选项当中有18条都和民生有关。
一是加大民生投入。解决民众的医疗、教育、社会保障、就业服务、保障性住房五大民生问题。现在民生支出占整个财政支出的比重，还不到30%， 而现在18个发达国家中， 民生支出占一个国家财政支出比重最低的是56%，高的像瑞典、挪威这些福利主义国家高达70%，都用到民生身上，我们现在只有28.8%，所以说欠帐比较多。二是加大对民生有直接关系的体制机制改革的力度。这次改革方案中，很多是非常具体的，有操作路径。比如说医院、学校、科研机构都要取消行政级别，比如说医院要废除以药养医，比如说要改革教育体制，实现教育公平公正，包括减少考试科目，比如说延长离退休年龄，解决保障性缺口。三是推进基本公共服务均等化。四是推进城乡一体化，维护农民权益。我认为这次改革最大的亮点之一，就是关乎到农民这个最大的弱势群体。我理解这次中央在城乡一体化当中推出一系列重大的改革举措，比如说建立统一的城乡建设用地市场，要实现农民集体土地可以同权同价地和国有土地竞争，要增加农民的财产权力，要保障城乡之间的各种要素自由流动，这些改革举措我认为更多的是关注农民群体利益的，而在这一点上，成都、重庆是当年中央选的两个城乡统筹的示范地区，应该说给这次改革都做出了很重要的贡献。成都的城乡统筹，重庆的地票流转，为这次建立城乡统一的土地建设用地市场都提供了很好的经验，当然也包括改革户籍制度等等。
（3）创新社会治理，释放社会活力。这可能是这次改革最大的出发点，就是把社会管理变成一个社会治理的过程，社会治理更多的是要释放社会活力，而不是把一个人都管死、管住。废除劳教制度，改革信访制度，改革司法审判制度，改革户籍制度，都被写到三中全会的决定中来，要让更多的普通老百姓享受到改革开放的成果，叫“普惠”，我认为要通过社会治理释放社会活力，一是要改变社会管理的理念。这次三中全会对改革举措做出了一系列的决定，首先一个就是社会管理说到底是一种服务，管理不是目的，服务才是根本，这个服务必须体现以人为本。二是废除劳教制度。从1957年开始推进劳教制度，这时候要废除，全国光这个行业的就业人员大概有16万人之多，劳教所这支管理队伍十几万人。三是改革司法审判制度，保证司法公平公正。防止地方政府干预司法审判，这是中央在宪法规定的法律条文允许下对地方检察院和法院实行统一管理。四是改革信访制度、改革户籍制度。五是大力培育和发展社会组织。大家看到这次对社会组织适当地放开了，行业协会和商会，科技类的社会服务组织，公益类的社会组织、社区基层的社会组织等等都放开了，取消了双重管理，社会组织再也不需要找政府主管部门了，让政府向社会组织购买服务，这些都是通过社会治理的创新，来释放社会活力。
（4）用法律构建制度笼子，用制度管住公权。我认为从发展的角度来看，如何约束公权力的问题是政府改革必须要解决的。抑制腐败成为执政的最大难题，反腐败的主体中纪委、监察部、审计署、预防腐败局、反贪局、巡视组等等都在管公权力，但是说实话对一把手大部分苍白无力，像县委书记腐败的概率比较高，银行行长腐败的概率很高，交通厅的厅长腐败概率很高。如何构建制度笼子管住公权？一是让人民监督权力，让权力在阳光下运行。让权力运行在阳光之下首先就要构建权力清单，把权力关进制度笼子。二是构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。三是实现干部清正、政府清廉、政治清明，如果每个人都能清正，政府清廉才有基础。只有每个人都能够清正，政府清廉，政治才可能清明。四是加强反腐败体制机制创新和制度保障。比如说司法审判和检察独立、纪检监察使用双重领导体制、巡视制度全覆盖，省以下实现巡视制，对领导干部提出严格的六不准，探索实行官邸制，实行新任领导干部相关事项公开制度等等。所以大家看到，能不能构建一个制度笼子管权管人管事，我说这会对我们整个未来权力格局产生很大的影响。
（5）加大政府自身改革力度，提高公信力。本届政府正努力提高公信力，包括转变作风，反对“四风”，降低三公消费，降低行政成本，坚持公开透明，把人民群众满意转为评价政府的最终指标等等。我认为如果在这一轮改革中，政府自身改革不能往前推进的话，我们党政公信力有可能下降。从提高老百姓对党政的信任度这个角度来看我们政府自身改革的重要性，大家可以看到，十八大以后，八项规定在全国产生了非常正面的影响。只有在政府自身改革上下大力气，我们才有可能再次获得老百姓信任。党政机关厉行节约反对浪费条例，以及出台的党政领导干部考核的一系列重大改革举措，都围绕自身改革来的。
排除改革的阻力需要更大的勇气和智慧
（一）在全面改革中，政府改革必将与政治体制改革整体推进。
我认为行政改革是政治改革的重要组成部分，行政体制改革、政府改革是改革的下半部分。在我看来，政治体制上端还有四个更重要的要素：宪法权力、政党作用、社会主义民主、社会主义法治，这四个更具有决定意义。所以说不管是行政改革也好，政治改革也好，在目前的环境下阻力是非常大的。如果说不研究改革的阻力，我们的顶层设计搞得再好在实施过程中都可能遇到很大的障碍。
（二）深化政治体制改革，转变政府职能必将遇到巨大阻力。
行政改革和政治改革中，也包括经济改革，这些改革的阻力究竟在哪里？我认为最主要在两个方面：
1.既得利益。什么叫既得利益呢？我认为既得利益就是用非竞争的手段，非公平竞争的方式和手段，借助公权力和政策资源获取巨额利益的相关体。这是我对既得利益的界定，大家看到这里头有三个关键词，第一个它通过非公平竞争的手段和方式，第二它借助了公权力和政策资源，第三个它获取巨额的经济、政治和社会利益。所以既得利益不仅仅包括经济利益，也包含政治利益和社会利益。既得利益在中国目前的形态是什么，它是什么形式表现出来的，我认为最主要的有三个形态：第一是以贪腐官员为代表的权贵既得利益，第二是以垄断行业为代表的垄断既得利益，第三是以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益，这三大既得利益在定义上讲既掌握了权力，又掌握了资本，还掌握了资源，兴风作浪，羽翼丰满，在社会格局利益中起到推波助澜的作用。
既得利益在中国目前的改革环境下，它的危害是什么？ 我认为简单讲它激化了三种冲突，官民冲突、劳资冲突、贫富冲突。我们可以看到中国财富源源不断地向三个方面集中，第一财富过度地向政府的手中集中，去年我们整个经济总量只有50万亿，而去年政府收入达到17万亿，这还不止， 将近3万亿的出让土地的收入、10万亿的财政收入、2万亿的收费项目、1万亿的社保金，占到GDP的三分之一；第二从劳和资来看，一个国有企业的老总年薪动不动几十万，甚至上百万，几百万，跟普通工人收入形成巨大反差；第三从普遍行业和垄断行业来看，财富不断地向垄断行业手中集中。
高层对新的全面深化改革释放出双重信号。十八大以后， 新一代领导人说改革进入深水区，改革要啃硬骨头，改革没有坦途，改革要付出成本，要涉险滩，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境，改革只有起点，没有终点，这些话说明了中国目前的改革难度大，风险也大。所以我的判断是二次改革在很大程度上是和既得利益作战，既得利益既掌握权力，又掌握资本，还掌握资源，羽翼丰满， 势力强大，我们能不能战胜既得利益，直接影响到我们改革的成败，如何来化解既得利益对改革的阻力，直接影响到我们下一步改革的成败。
2.政府自身改革的阻力不可低估。整个改革成为连接经济、社会、文化乃至政治改革的中间点，但是改革的阻力在很大程度上也来自于政府，政府成为改革的阻力最主要表现在三个层面：
一是理念障碍。主要是角色理念、法制理念、服务理念。政府角色理念，我认为政府不是一个财富创造的主体，政府是营造环境的主体，这个社会只有企业、公民个人才是财富创造主体，所以要营造良好的外部环境，提供优质的公共服务，维护社会公平正义，但是我们很多地方政府自觉不自觉把自己作为一个财富创造主体，这便成了替代企业的职能。法制理念，政府的权力都来源于法律授权，法律不授权，政府无职权，政府的权利和公民的权力在法律的角度上是相反的。服务理念，服务型政府的本质是以公众为中心，就是政府围绕老百姓转，不能让老百姓围绕政府来转，本末不能颠倒。
二是审批制度改革阻力。改革行政审批的难度是很大的， 我们大量的政府机构的权力都是通过行政审批、行政许可等固化下来的，一个单位的审批事项越多，许可事项越多，这个单位越强势，福利越好，甚至收入也高，所以说行政审批这个改革能不能到位，我认为它关系到整个政府改革的成败，甚至关系到政府向市场放权、政府向社会放权的成败。据我所知这次对发改委的审批权是大大的削减，包括这次改革的职能是由党中央设立一个改革推进领导小组。发改委是国务院职能部门，改革方案放到发改委来很难设计，我的看法是这次三中全会全面改革决定出来以后，有可能在下一步深化改革的时候，还会对发改委进行改革，大家做好心理上的准备，包括这次大的行政审批的改革。国务院由原来的4300多项行政审批事项经过多次的行政审批改革，到目前为止，精简了2800多项，精简审批事项力度是很大的，所以这一改革能不能到位，直接关系到我们整个改革的成败。
三是抑制部门利益的阻力。在政府管理的过程中，最大的问题之一就是部门的利益，经济市场化和社会市场化，最不该市场化的权力，在有些地方也市场化了，所以老百姓说我们叫权力部门化，部门利益化，利益个人化。我们经常可以看到一个部门的收费项目多、检验检测的项目多，这个部门的福利就好，这是一个后果，所以部门利益会影响政府的改革，扭曲政策的制定，使这个改革难以深入。而要拿掉政府部门利益，在目前这个环境下，我认为难度是很大的，只有政府这三个方面能够得到有效控制，改革取得进展才能对整个改革起到开辟道路的作用。
（三）要以更大的勇气和智慧，化解改革阻力。
既得利益和政府改革，已经成为改革的两个重要的阻力，那么如何用更大的勇气和智慧，化解改革阻力呢，我认为就是要共识、创新、思想解放，通过思想解放，通过达成共识，通过改革创新来化解改革阻力。如果说没有1978年思想解放、1992年思想解放，中国改革不一定能走到今天，所以我说三中全会这次在中国重要转折关头提出一个全面改革的顶层设计方案，而这个方案的实施我认为最大的阻力来自于既得利益和政府自身，我们只有通过思想解放，通过共识，通过凝聚全国人对改革的支持，我们才有可能化解改革的阻力。作为学者，我认为中国改革实际上已经进入这样一个地步，可以用两句话来说，就是我们在未来这个实施全面改革的方案中，越在一些关键领域推进改革，老百姓对我们的支持度、认可度就越高，共产党的地位越就巩固；越不敢出击，越瞻前顾后、畏首畏尾，不仅老百姓对我们的认可度不会提高，甚至可能威胁到我们共产党执政本身。大概这是在新时代的条件下，中国改革开放的辩证法，这就是我的一些观察。
（作者单位： 中国行政体制改革研究会）