江苏省常州市机构编制委员会办公室
【内容提要】江苏省常州市在统筹城乡发展过程中，以重点中心镇建设作为城乡一体化的突破口，积极探索经济发达镇行政管理体制改革新途径，赋予中心镇更多的经济社会管理权限。本文通过对溧阳天目湖镇和周边城市经济发达镇行政管理体制改革试点的调查研究，分析了经济发达镇行政管理体制改革对城镇化的有益启示，提出了探索扩大试点范围，以经济发达镇行政管理体制改革试点的经验辐射带动市级中心镇扩权强镇改革，建立与中心镇经济社会发展相适应的体制环境，引领带动区域城镇化的对策建议。
改革开放以来，随着我国城镇化进程的快速推进，部分乡镇不断聚集资本、劳动力、技术等生产要素，迅速发展成为经济发达镇，在经济总量、人口数量、城镇化率、社会管理等方面甚至已经接近于一个中等城市的体量。然而，传统的乡镇行政管理体制使经济发达镇长期处于“责任大、权力小、功能弱、效率低”的艰难境地，经济发达镇的行政管理体制改革成为我国城镇化中一个亟待解决的重要问题。从2006年开始，“强镇扩权”这项涉及政府纵向权限调整的改革就在浙江、广东、山东、江苏等省逐渐展开。2010年，全国层面试点启动，中央编办会同中央农办、国家发改委、公安部、财政部等部门联合下发通知，在13个省的25个经济发达镇进行行政管理体制改革试点。
经济发达镇行政管理体制改革的探索和实践
“强镇扩权”，其核心是增强乡镇的“自主”和县级政府向乡镇的“让利”。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，要依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限。党的十八大报告指出，体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，在今后若干年中，要继续“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直管县（市）改革，深化乡镇行政体制改革”。
江苏省城市化率约为60.6%，排名前100位的镇城市化率达到56.5%，部分经济发达镇甚至已达到较高的城市化水平，具备了中小城市的规模，客观要求镇政府按照城市的规划、建设和发展模式管理经济发达镇。2010年10月，江苏在中央编办4个试点镇的基础上，选择16个镇开展省级试点，溧阳天目湖镇成为首批16个试点镇之一。
江苏省经济发达镇行政管理体制改革的基本思路是： 通过体制机制改革，立足解决试点镇发展遇到的突出矛盾和问题，切实提高社会管理和公共服务能力，着眼于同步推进新型工业化、农业现代化和城乡经济社会发展一体化，推动试点镇转型升级，同时，探索打造新型基层政府模式。其主要做法是，以放权扩权为重点，增强试点镇发展的内生动力；以新型基层政府架构为基点，创新基层政府体制；以法治政府和服务型政府建设为亮点，提升基层社会管理与公共服务能力。具体做法有：
1. 放权强镇的“直接下放+交办”模式。
经济发达镇缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权，约有90%以上的事项需要上级部门审批才能执行，并且程序繁琐，工作效率低。本轮改革遵循放权强镇的思路，在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业8个方面赋予试点镇部分县级经济社会管理权限。在放权方式上，省法制办严格依法指导，根据试点镇的实际需求和承接能力，对于法律、法规、规章明确规定县级政府及其部门行使的管理权限，通过直接下放方式，由试点镇政府在镇区范围内履行县级政府及部门下放的管理权限；对于非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的管理权限，由县级政府采用交办的方式直接交由镇政府行使。“直接下放”和“交办”两种模式，既满足需要，又规避法律风险。在内容上，突出重点，先期着重下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限。在程序上，县镇协商一致，以政府文件形式明确县级部门下放的具体管理权限。截至2013年8月，如皋长江镇已审核下放的职权多达915项，昆山张浦镇下放800项，张家港凤凰镇下放401项，常熟梅李镇下放241项，溧阳天目湖镇下放158项。
2. 组织架构的“服务前台+管理后台”模式。
在基层政府组织架构设计上，遵循强化管理、改善服务、统一执法的思路，将管理与服务重点向“窗口”部门倾斜，形成“前台+后台”的运行模式。“前台”指便民服务中心和综合执法局；“后台”指经过整合设置的镇政府其他职能机构，主要履行机关业务的政策指导、规划、监督等职能。综合执法局和便民服务中心是改革试点中新组建的机构，它们既是承接县级职能部门下放权限的主要载体，也是为基层群众办实事的重要“窗口”。“前台+后台”的运行模式既落实了服务政府和法治政府的基层载体，又贯穿了“将方便留给公众，将复杂内部消化”的现代执政观念。
3.机构编制的“统一使用+分类管理”模式。
经济发达镇的管理对象不断增长，机构编制却严重缺乏。相对固定的编制数额与急剧发展的经济社会及管理任务之间呈现突出矛盾。本轮改革促成的权力下放以及综合机构改革，也必然带来人事编制制度的变化。在试点镇，改革方案允许公务员编制和事业编制统一使用。采取的办法一般是事业单位机构编制予以保留，但并不配备相关人员，不实际运转，其职责与相关的办、局、中心整合归并。由试点镇根据现实需求和事权需要，在身份上分类管理，在用人上统一调度和使用。考虑经济发展的规模和社会管理的复杂性，在财力许可的情形下，试点镇大多扩大了外包和聘用人员的数量。在部分试点镇，对于职能部门领导岗位实行了公开竞聘制度，以实际能力和工作业绩作为考核标准，打破了编制的“铁饭碗”，尽最大可能在现有条件下实现人力资源的优化配置。
4.增强活力的“财政激励+资源投放”模式。
经济发达镇在汇聚大规模产业和吸引大量外来劳动力的同时，更加需要镇政府提供相应的公共服务和社会保障；工业化扩张的土地指标紧缺问题，规划建设和环境治理的财力缺口问题等，也亟需在改革中顺势解决。本轮改革中，部分试点镇所在区县给予了实质性的政策优惠，通过财政激励和资源投放，为试点镇的后续发展提供了助力和动力。
试点镇
政策激励措施
张家港凤凰镇
以2011年为基数，2012－2016年五年内新增财力地方留成部分全额结算给凤凰镇。将防洪保安基金、职教经费、残疾人保障基金、工会经费等扣除应缴上级和征收成本后全额结算给凤凰镇；其他各项规费、罚没收入等方面给予凤凰镇适当补助。凤凰镇规划范围内的土地出让金除上缴中央、省和按规定扣除相关费用外，其余均结算给凤凰镇，按规定使用。对当年财力低于基本运转安排标准或产生缺口的，市财政按差额予以转移支付。鼓励金融机构到凤凰镇增设分支机构，增加授信额度。鼓励社会各类资本以多种方式参与凤凰镇基础设施、社会事业和工业集中区建设。
如皋长江镇
税收增幅超过如皋市税收平均增幅部分的地方留成部分全额返还。土地征收转用、土地出让过程中，土地增值收益除按规定上缴国家、省以外，全额返还给中心镇。新增建设用地土地有偿使用费省返还部分，全额返还。房产开发过程中收取的销售不动产营业税、土地增值税、城市维护建设税等税收地方留成部分，全额返还；基础设施配套费、排污费、水资源费等费用，除上缴国家、省以外，全部留给长江镇专款专用。镇区规划范围内集体非农建设用地流转的土地收益，70%返还农村集体经济组织，30%留给长江镇。
昆山张浦镇
实行“核定基数、收支挂钩、超收分成、专项补助”的财政管理体制，对张浦产业发展、基础设施和重要社会功能设施建设给予重点扶持。在空间布局方面，规划完善了市区部分道路与张浦镇的延伸对接，促进张浦与中心城区的融合。在金融保障方面，鼓励各商业银行在张浦设立分支机构。在土地支持方面，修订完善了土地利用规划，适当增加建设用地规模，并对“退二进三”用地予以相应扶持。在社会事业方面，加大对教育、卫生、文化等民生事业发展的支持力度，持续提升张浦的城市承载能力。
常熟梅李镇
城建税100%全留，营业税和其他税收超收部分100%返还，同时对梅李镇产业项目、基础设施和重要社会事业功能设施建设在资金安排上给予重点扶持。
溧阳天目湖镇
加大用地支持力度。充分考虑天目湖镇发展需要，城乡建设用地增加挂钩指标，保障天目湖镇和农民新村建设用地需要。2011年—2015年，争取每年单独安排一定数量的新增建设用地指标。加大投融资支持力度，鼓励和引导金融机构服务向天目湖镇延伸，鼓励社会资本参与城镇建设和经营，完善贷款担保体系，推广农户小额信用贷款。
经济发达镇行政管理体制改革对城镇化的示范效应
经济发达镇行政管理体制改革的实践，在试点镇建立了既不同于县，也不同于传统农业乡镇的新型基层政府，有效适应了经济发达镇经济社会发展需要，预期成效已经初步显现。
1.有效提升了政府服务效能。
经济发达镇行政管理体制改革，探索建立了机构综合设置、人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的基层政府新型组织架构，保障了基层政府的执行力。通过依法赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，完善基层政府的职能，增强其管理和服务能力；通过整合设置行政、事业机构，理顺条块关系，增强基层政府的合力；通过重点强化面向基层和群众的“窗口”机构建设，减少中间层次和办事流程，真正实现集中行政审批，提高政府行政效率。通过成立便民服务中心，下放、委托给试点镇的行政审批和公共服务事项进入镇便民服务中心，实行“一站式服务”，促使试点镇直接面对百姓，解决百姓生产、生活中的实际问题，促使试点镇转变传统管理理念和服务方式，增强服务功能，提高服务能力，以满足群众对公共产品和公共服务的需求。
2.有效调动了基层积极性。
经济发达镇行政管理体制改革，为乡镇政府提供了政策和资源的较大空间，在行政级别和权力下放之外，试点镇切实获得了土地使用政策倾斜和财政分成激励等“看得见”的好处，有效激发了基层工作的主动性，改革与发展相互促进。与之配套的干部人事制度改革，通过选调、竞聘上岗、公开招考等形式，从优秀干部中选拔职能机构正职人选，其他中层干部采取竞争上岗方式产生，一般工作人员打破身份界限，实行行政事业人员统一使用、分类管理，选优配强了人才队伍，充分调动了现有机关人员的工作积极性，营造出了人人忙工作、个个抓发展的浓厚的创业氛围。
3.有效释放了经济发展活力。
通过实施行政管理体制改革，试点镇呈现投资环境优越、政策优势明显的良好态势，为区域经济的发展注入了新活力。昆山张浦镇打出“县级经济社会管理权限”这张牌，就吸引了一个投资500亿的大项目进驻。张家港凤凰镇2012年实现地区生产总值增长13%，工业开票销售增长5%，入库税金增长10%，公共财政预算收入增长10%，主要指标增速均高于张家港平均增速。溧阳天目湖镇2012年实现地区生产总值34.3亿元，增长12%，财政收入5.2亿元，增长13.5%；实现工业纳税销售收入70亿元，增长13.6%，销售超亿元企业达18家，超10亿元企业1家；南京大学天目湖培训基地、中国书法院天目湖创作基地等一大批具有带动力的大项目、好项目相继落户。
4.有效加速了城镇化进程。
以改革试点为契机，科学规划新型城市，试点镇普遍拉开了城市建设框架。张家港在规划拓展空间、新增用地计划、增减挂钩规模等方面给予政策倾斜，凤凰镇以“两路一湖” 工程为龙头，统筹推进老镇改造、新城建设和村庄整治等工程，新城区框架初步拉开，商业开发条件更趋成熟，城市形态初步显现。常熟梅李镇形成了“一核、二点、四区、二轴、三带”的城乡总体布局框架，加大了交通基础设施、环境保护、现代高效农业和特色产业、中小型科技企业发展、农村金融服务等方面的投入。此外，试点镇普遍按照试点要求，深化户籍制度改革，放宽落户条件，鼓励创业、创新和科技型人才落户；制定农业转移人口就业、社会保障等配套政策，逐步使农业转移人口享受与城镇居民相同的待遇。经济发达镇改革试点有效实现了试点镇产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。
当然， 试点过程中也出现了一系列的问题。一是，试点镇改革进度参差不齐，部分经济发展水平较低、体制矛盾尚不突出的试点镇，可能存在“被试点”的消极心态，很难应对大幅度机构改革的局面，难以承接下放的权力，麻烦压过了动力，惯性和惰性导致改革很难实际推开。二是，强镇扩权是政府间关系的重新调整过程，涉及重大利益的分配和制度的重构，县、镇之间难免会因为利益关系产生冲突，调查中，乡镇干部就坦言，目前改革最大的障碍就是利益之争。三是，权力下放的麻烦也不小，例如镇政府的承接与执行能力，权力下放后的监督与问责等等。四是，乡镇权力扩大的同时，乡镇的权力结构、用权方式却没有改变，乡镇干部的人员素质、业务能力没有跟上，专业人才的缺乏也是下一步改革过程中亟需解决的问题。
经济发达镇行政管理体制改革试点对城镇化的有益启示
党的十八大把新型城镇化提升到国家战略的高度。新型城镇化在改变传统城镇化模式下，面对农民“一只脚跨进城市，一只脚还留在农村”的困局，破解城镇化过程中的体制机制障碍就显得十分紧迫。只有通过深化行政管理体制改革，赋予乡镇与其经济社会发展相适应的经济社会管理权限，切实增强社会管理和公共服务能力，理顺权责关系，提高政府效能，才能提高城镇化质量和水平，推动社会结构从传统农业社会向现代工业社会、从乡村社会向城市社会转型，为促进城乡经济社会协调发展、构建城乡一体化发展新格局提供良好的体制保障和制度环境。
1.经济发达镇行政管理体制改革，有利于建立与城镇化相适应的社会治理结构。经济发达镇行政管理体制改革对经济发达镇政府的组织架构进行全新设计，能够优化基层政府职责配置，加强镇级政府社会管理和公共服务职能，能够从根本上促进经济发达镇治理结构从以农村为主向城乡并重转变，从以直接抓经济为主向经济建设和公共服务并重转变，从以重管理为主向管理与服务并重转变，切实增强经济发达镇对本地区经济社会事务的统筹协调能力。
2.经济发达镇行政管理体制改革，有利于为城镇经济社会管理“松绑解套”。下放事权，赋予经济发达镇与经济社会发展相适应的县级管理权限，能够确保权力与责任相适应；下放财权，建立经济发达镇财权与事权相匹配的财税体制和管理模式，能够确保财力与事权相适应；下放用人权，创新经济发达镇干部管理和人才保障机制，能够确保人力与任务相适应。“三权下放”能够从根本上强化经济发达镇的城市管理职能，以管理城市事务的标准来管理经济发达镇，能够有效解决我国城镇化进程中普遍面临的“车大马小”、“责大权小”等权责不符的现实问题，为经济社会发展“松绑解套”。
3.经济发达镇行政管理体制改革，有利于保障城乡基本公共服务“均等化”。推进城镇化，核心是人的城镇化。经济发达镇行政管理体制改革，在财政、规划、户籍、金融、土地等方面给予政策支持，能够提升城镇经济实力，以工促农、以城带乡，将城镇基本公共服务覆盖到农村，让公共服务资源分布更均等、更公平，保障乡镇广大群众在教育、医疗、住房、社会保障等方面都能享有均等化的基本公共产品和公共服务，从根本上缩小城乡差距。
深化经济发达镇改革试点引领城镇化的对策措施
把中心镇培育成小城市，是实现大中小城市和小城镇协调发展的必然要求，是我国推进新型城镇化的战略选择。2011年2月，常州市确定雪堰、横山桥、湟里、孟河、薛埠、尧塘、南渡、天目湖8个镇作为该市优先发展、重点支持的中心镇，明确指出要深化配套改革，强化资源要素支撑。2013年7月，又提出要围绕苏南现代化示范区建设，进一步统筹城乡发展，构筑完善“中心城市—中等城市—小城市—一般镇—中心村”的市域城镇体系，切实增强中心镇的集聚和辐射效应。2013年8月，再次明确指出，要把重点中心镇建设作为城乡一体化的突破口，积极探索经济发达镇行政管理改革新途径，争取赋予中心镇更多的经济社会管理权限。
溧阳天目湖镇作为常州市八个中心镇之一，也是该市唯一列入经济发达镇行政体制改革的省级试点镇，对中心镇行政管理体制改革的基本思路进行了先行先试，即“积极探索强镇扩权，赋予中心镇更多的经济社会管理权限；整合行政执法职能，推进行政执法资源延伸，形成与中心镇建设管理相适应的体制和机制；建立特色功能区和区镇合一的开发管理体制”。天目湖镇和周边城市发达镇的改革实践为中心镇建设贡献了鲜活经验。鉴于此，建议在总结经济发达镇行政管理体制改革试点经验的基础上，进一步放大改革示范效应，抓住苏南现代化示范区建设赋予常州综合改革试点的机遇，加快推进试点扩面，探索中心镇扩权强镇，进一步推动职权下放、强化公共服务、增强中心镇发展能力。
1.“试点扩面”抓住切入点。下一步，江苏省将扩大经济发达镇行政管理体制改革试点范围，启动新一轮试点工作。以此为契机，常州市可以全市中心镇为重点，积极申报新一轮试点。同时，考虑省试点镇数量的限制，可参照省级试点镇的改革模式制定有关政策，另选择2-3个乡镇开展行政管理体制改革，推进“扩权强镇”的试点工作。经济发达镇改革不是一项福利性质的改革，而是探索和攻坚性质的改革；不是一项必须顾及区域平衡的改革，而是瓜熟蒂落、水到渠成的内生驱动改革。无论是省试点还是市试点，都要按照“门槛指标—自愿申报—择优评定”的原则制定试点选择方法，把有改革意愿和内生动力的镇遴选出来，真正做到变“被动试点”为“主动试点”。
2.“扩权放权”主攻突破点。从强镇扩权的绩效来看，强镇扩权对于调整县镇关系，提升中心镇的活力，统筹城乡发展，具有积极的效应。扩大镇的经济社会管理权限，理顺权责关系，提高政府职能，是优化小城镇发展环境的迫切需要，也是推动小城镇发展的一个重要突破点。以省级、市级试点镇为重点创新机制体制，要在总结前一阶段试点经验的基础上，进一步研究探索扩权放权的范围、内容和方式。要坚持能放则放，凡法律不禁止下放的行政权力，特别是一些与人民群众生产生活密切相关的管理权限，原则上都可以下放给试点镇政府。依法必须由县级以上行政机关行使行政事项，要切实简化程序，减少环节，提高效率。
3.“效利对等”选好激励点。试点镇要获得改革动力，必须“把激励搞对”。从试点镇的需求角度说，他们最渴望的是认可度、财政投入、土地指标等“看得见”的利益。可效仿苏州、南通等市，给予市级试点镇等同于省级试点镇的“待遇”，在干部管理、财政分成、土地指标等方面给予政策奖励。可结合考核验收标准，制定不同等级的奖励标准，根据试点镇完成情况，对等奖励。如连续三年完成镇发展目标任务的，镇党委书记可明确享受副处级待遇，任职满五年，可明确为副处级干部；税收地方留成部分返还比例随改革完成等级逐级递进。反之，对于在规定时间内未达到既定目标的试点镇，可设定退出机制。
4.“部门协调”构建合力点。经济发达镇行政管理体制改革从行政管理体制入手，涉及辖市区、市级部门与试点镇的权力关系调整和利益调整，涵盖户籍、土地、城市管理、劳动和社会保障等深层次的社会变革，牵动全局。可由市委办、政府办、编办组成联合调研组，进一步深化政策研究。会同财政、发改、农工办等部门，研究制定“统一管理、核定基数、超收奖励、专项补助”的财政扶持政策；会同国土、规划等部门，研究制定土地指标倾斜政策；会同发改、法制、人社、民政、住建、公安、工商、质监、税务、环保、城管等部门，结合新一轮行政审批制度改革和市政务服务中心建设，研究制定经济社会管理权限下放事项及下放方式；会同组织、审计、监察等部门，研究制定权责对等的监督问责机制。