叶春风 李春秋
【内容提要】随着河南省各类经济功能区的迅猛发展， 在行政管理体制和运行机制方面也出现了一些新的矛盾和问题，如功能区定位不明、运行机制不畅、管理层次复杂、机构编制管理不规范等等。本文通过分析各类经济功能区的运行现状和存在问题，提出了创新行政管理体制的建议。
经济功能区的发展演变及概念内涵
经济功能区作为人类从事经济活动的一种区域载体，是随着商品经济、国际贸易、科学技术与国际分工的发展，而逐渐形成和发展起来的。二战后，随着国际贸易自由化、市场全球化和新产业的兴起，经济功能区进入了加速发展时期，功能开始由单一化走向多元化，出现了出口加工、转口贸易甚至工业农业等综合经营，产生了一批以巴拿马科隆自由贸易园区、德国汉堡自由港、美国硅谷和128公路技术带为代表的著名经济功能区。20世纪90年代以来，更是不断拓展到加工、贸易、物流、仓储、工业生产和科技开发等领域，经济功能区已经超越了地域、经济发展水平和经济制度的限制，从具有单一功能、以转口贸易和进出口贸易为主的初级阶段，向具有多种功能、有竞争优势的产业集群的高级阶段迈进。
目前，学术界对经济功能区的概念还没有统一的界定。有学者提出，“经济功能区是由同类的经济活动在空间上的高度集聚，连片分布形成的空间区域。这种功能区一般是以某种经济功能为主，兼有其他功能。由于各种经济行为需占有一定的地域空间，而地域空间因其附着要素的不同而呈现出异质性，因此各种经济活动之间必然发生空间竞争，导致各种经济功能区的形成”。在这里，我们所说的经济功能区是指，由国务院（含各部委）和省政府（含各厅局）按照内部经济宏观发展调控和外部经济交往的需要，按照规定程序确定的、承担特定经济功能目标并享受特殊优惠政策、具有确切的规划面积、能发挥经济社会先导作用的特定区域。此外，政府为保护和开发自然和文化资源而设立的一些风景名胜区、文化遗址保护区等，由于也具备了一定的经济开发功能，发挥了促进区域经济协调发展的作用，也将其纳入经济功能区范畴。
河南省各类经济功能区行政管理体制现状
当前，我国经济功能区管理模式大致有三种，即政府主导型、政企合一型和企业主导型。多数经济功能区采取的是政府主导型的管理模式，由政府统一规划、集中管理和直接干预，与我国的政权管理形式、市场经济欠发达、社会主义市场经济体制未完全建立有关系。河南省大多数经济功能区也选用了政府主导型的管理模式，这种管理模式的运作方式主要有以下几个方面。
1. 成立了高层次的议事协调机构。
议事协调机构是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，它是政府常规治理手段的一个有效补充。经济功能区在成立之初，议事协调机构能充分利用更高一级党政领导人的权威影响来协调部门间的关系，打破部门壁垒，克服政府间“门户之见”，减少扯皮、相互推诿的问题，达到信息横向和纵向沟通的最大化，是一种行之有效的管理形式。河南省大多数经济功能区在成立之初都成立了议事协调机构，在命名方式上，有领导小组、联席会议、协调小组、委员会、指挥部、办公室等。如郑州航空港经济综合实验区成立了省市两级建设领导小组；产业集聚区成立了领导小组、指挥部或者联席会议；各城市新区成立了新区建设领导小组等等。领导小组的主任或者指挥长一般都是由党政主要领导人兼任，成员也是来自相关部门的负责人。领导小组可以直接向有关部门发出信息和指令，大大降低了信息传输的时限和速度，有利于经济功能区各项政策的执行，行政指令的畅通。
2. 成立了相应的管理机构。
河南省各类经济功能区一般都设有管委会、办公室或者管理处（局、所）等管理机构，为政府派出机构，代表所在地政府对经济功能区的事务进行统一管理。有些没有成立专职管理机构的功能区，一般由政府职能部门代为管理。有些经济功能区根据工作需要，还设有若干个直属机构，经济功能区管理机构与一般的行政机关相比有三个特点。首先，经济功能区管理机构在一定区域内“高度自治”。作为地方政府的派出机构，代表政府行使一定的经济、行政管理权限，独立负责功能区内各类行政事务，实行封闭式运行，灵活高效地处理各项事务。其次，其管理模式是一种结构简化了的区域行政管理体制。管理机构按照“小机构、大服务”的原则设置，相比行政区的机构设置要精干高效得多。在管理权限上只具有部分行政权的“准行政区”，目的是通过高度集中的统一管理，获得更大的自主性，集中精力进行与经济发展有关的事务，全面提高运行效率。最后，其内部实行政企分开的管理体制。凡涉及到政策制定、规划审批、区内协调等事项，采用的是行政管理程序；而涉及到部分业务性、经营性的活动，采用企业运作方式。
3. 赋予了一定级别的经济管理权限。
经济功能区管理机构的主要职能是经济开发区规划和管理，为区内企业提供服务，并拥有一定的行政审批权，有的管理机构经行政机关授权，还拥有一定的执法权。如风景名胜区管理机构对在区内从事禁止范围以外的建设活动的情况，有权责令停止、恢复原状或者限期拆除、没收违法所得等。河南省为推进各类经济功能区的建设发展，在法律法规允许的范围内，根据其主体定位的不同，分别赋予其省辖市级或者县级经济管理权限。如，赋予航空港实验区省辖市级经济和社会管理权限；赋予城市新区省辖市级经济管理权限；赋予国家级开发区享有省辖市级经济管理权限；赋予县级产业集聚区县级经济管理权限等等。
4.妥善处理了经济功能区与行政区关系。
行政区一般是按照国家现有行政区划设立的市、区、街道以及县、乡、镇等具有政权性质的管理层级，它一般具有国家行政组织法律规定的地方立法、司法、行政权，具有完备的党委、人大、政府、政协、工青妇等上下直属系统的管理体系，国家税务、工商、司法等纵向直属管理部门也按各个行政层级设置相应机构。而经济功能区则是按照区域资源、区位优势发展起来的，它往往跨越了原有的行政区划，或是覆盖了若干个行政区，或是在某个行政区内形成若干个经济功能区。经济功能区与行政区交叉的发展模式在我国是普遍存在的，河南省经济功能区也存在与行政区融合发展的问题，从目前情况来看，处理两者关系一般有以下三种方式。（1）委托管理型。以经济功能区管理为主，对划归区内的民政、民生、教育、卫生、社区等部分行政事务采取授权托管的方式，公安、税务、工商管理等部门向功能区派驻相应机构，但这种经济功能区不是一级行政单位，不具备人大、政协、司法等地方权力。这种管理模式普遍存在于部分产业集聚区、城市新区、省级以上经开区、高新区等经济功能区。（2）套合设置型。将经济功能区与行政区的区划合并，将两者的行政职能和经济开发职河南省各类经济功能区行政管理体制探索能合并，经济功能区和行政区领导交叉任职。管理机构主要履行经济功能，负责规划区域内的招商引资、建设规划、征地拆迁、项目入驻等工作，行政区主要负责规划区域内社会事务的管理。这种管理模式主要存在于部分产业集聚区和城市新区等经济功能区。（3）协同管理型。经济功能区按照赋予的经济管理权限，负责区内发展规划、项目落地、招商引资等工作，而相关的社会管理事务仍由行政区政府负责。二者互相配合，共同协作处理规划区域内的产业发展事宜。这种管理模式主要存在于部分产业集聚区、生态保护型经济功能区。
当前河南省经济功能区行政管理体制存在的问题
尽管当前的管理模式使管理机构能通过相对高效灵活的方式处理区内事务，管理层能够直接面对一线的招商引资工作，直接面对企业，能够在产业投资、项目审批、土地管理、城市规划等方面迅速决策，简化审批层次，减少中间环节，提高工作效率，但随着各类经济功能区的纵深发展，一些新的矛盾和问题也逐渐凸显，应当引起重视。
1.各类经济功能区管理机构法律和功能定位不明晰。
近年来，为支持各类经济功能区建设发展，河南省相继出台一系列地方性法规和文件，对经济功能区的行政管理进行了规定和要求，如《河南省开发区条例》、《河南省产业集聚区机构编制管理指导意见（试行）》等等。另外，由于生态保护型经济功能区功能单一的特点，部分省辖市人大出台了地方性法规进行规范，如《郑州市嵩山历史建筑群保护管理条例》。这些法律法规和政策文件有的是就其行政管理体制作了专门的规定，有的是涉及行政管理体制的相关问题，但从法律层级上来看，目前国家层面尚未形成一个关于经济功能区管理的法律体系，诚然，这里也存在一个各类经济功能区发展千差万别，且名目繁多、种类不一的问题。实践中，各类经济功能区管理机构一般被定位为政府派出机构，从行政机关的分类上讲，派出机构主要是指作为某一级人民政府职能工作部门的行政机关根据实际需要针对某项特定行政事务而设置的工作机构。由于经济功能区不具备法律主体地位，各类管理机构既不是一级政府，也不是政府职能部门的派出机构或者行政机关授权的组织，以致其主体定位、管理职能不明，缺少相应的行政主体执法资格，无法建立强有力的行政执法体系，在环境建设、减少行政审批、保护企业合法权益方面不能发挥应有的作用，影响其今后长远的发展。
2.各类经济功能区种类繁多、重复设置。
河南省仅省级以上的各类经济功能区就达600多个，市县自行批准设立的经济功能区尚不在统计范围之内。一些经济功能区与项目紧密挂钩，园区就是项目的集中区，有园区就有项目，直接导致了专门功能区的数量增多，如农业科技园等；一些专门功能区主管部门之间各自为政，如同一个区域，建设部门批准为风景名胜区，林业部门批准为森林公园，环境保护部门又批准为自然保护区；一些专门功能区为了得到更多的资金和项目，往往以多种名义申报，如同一个地方既是风景名胜区、地质公园，又是森林公园、自然保护区等。以上表明，各类经济功能区管理部门之间存在各自为政且互相打架的情况，导致专门功能区种类繁多、重复设置、数量庞杂。
3.各类经济功能区之间存在层级繁杂、关系不顺的问题。
从经济功能区的分布上看，复合型的经济功能区一般含多个名目的其他功能区，并且有些经济功能区与所在行政区有交叉，如城市新区一般都含有开发区、产业集聚区以及乡镇、街道等行政机构，且一些产业集聚区和园区既受城市新区管理也受所在县区管理；一些产业集聚区同时又是开发区，如河南省40个开发区有37个都挂产业集聚区的牌子，有些开发区同时含有民营科技园区、工业园区等多个经济功能区，有些文化产业园区含多个文化旅游景点，且有些景点都有各自的管理机构。这些情况造成几种结果，一是管理层级过多，存在多头管理、效率低下的问题；二是管理机构叠床架屋，行政资源分散，行政成本过高；三是管理主体过多，政出多门，重复审批，利益难协调，功能区和地方政府及驻地企业均无所适从，管理混乱；四是管理体制不顺，行政区与互不隶属的经济功能区为了自身利益，资源难以整合利用，“各唱各的调”，无法形成合力、协调发展、统一规划。
4.经济功能区与地方政府职能部门之间关系不顺。
如上述所说，由于不具备独立的行政执法主体资格，为促进各经济功能区建设发展，部分经济功能区被赋予一定程度的经济管理权限。但在实践中，由于部分职能授权不明确、缺乏操作流程甚至授权、委托本身存在法律依据不足的问题，有市（县）直局委尚未明确采取直接放权或者委托授权的方式让功能区管理机构行使这些行政许可、审批权限，造成了经济功能区与授权单位、委托部门的权限存在划分不清、职责不明、争夺利益或者推诿扯皮的现象，如本可以通过产业集聚区—新区两级就可以办完审批手续的管理体制，变成了产业集聚区—县（市）区—新区—市政府的四级管理体制，扁平化管理模式演变成了长条化管理模式，既浪费了行政资源，又降低了行政效率。
5.经济功能区社会管理的缺失。
当前，经济功能区处于城市化加速发展时期，从运行实践来看，城市新区已经成为一个相对独立的管辖区域，产业集聚区作为区域发展的示范载体，承担着产城互动、依产兴城、依城促产的发展任务。面对企业和人口的接踵而至、社会工作的纷繁复杂，经济功能区的社会管理问题逐渐凸显，尤其在城市化进程中，大量务工人员的管理、城市社区建设和管理、城中村改造、城郊结合部管理以及农民市民化的转变等，对经济功能区的社会管理提出了新的挑战。探索经济功能区社会管理的基本规律，不仅是完善经济功能区社会管理、推进城市和谐发展的现实需要，更是适应经济功能区转型、突破传统发展瓶颈的时代课题。
6.经济功能区机构编制管理面临一定困境。
为保障经济功能区的正常运转和健康发展，机构编制部门本着从严从紧、精干高效的管理原则，为部分经济功能区设立了管理机构，核定了一定的行政事业编制，理顺了管理体制和运行机制，但在实际工作中，机构编制工作还面临一定的困境和问题。一是经济功能区的快速发展与机构编制资源紧缺的矛盾。目前，河南省对各类经济功能区的机构编制管理较为严格，在机构方面秉承“小机构、大服务”的设立原则，力求精干、高效，在职能配置上，偏重于经济功能区的经济发展职能，使经济功能区能集中精力搞发展，高效便捷地服务建设事务，但是，近年来随着各类经济功能区数量不断增多，一些经济功能区向新型行政区转型，以及部分经济功能区为谋求发展空间不断扩建，经济功能区不仅承担经济功能，还要面对不可忽视的社会功能和文化功能。经济功能区的这些需求与当前有限的机构编制资源形成了矛盾。二是经济功能区规范管理与政策依据缺失的矛盾。目前多数经济功能区的功能定位、日常管理、机构设置等仍缺乏足够的政策依据，河南省除开发区出台了管理条例和产业集聚区出台了指导意见，其他的如城市新区、中心商务功能区、特色商业区、文化园区、实验区、示范区以及各类专业园区等都缺乏规范性文件规定。不同类型、不同级别的经济功能区的规范化管理与机构编制的刚性约束形成矛盾。三是部分经济功能区存在人员引进无序的问题。近年来，各级机构编制管理部门严格控制经济功能区人员编制，编制内进人较为规范、有序。但是，有些地方政府为促进经济功能区的发展，赋予其一定的自主进人权，一些经济功能区以临时聘用的名义大量编外进人。另外，还有一部分经济功能区长年游离于机构编制管理之外，由于监督管理机制不健全，在进人管理方面滋生了腐败现象。
创新经济功能区行政管理体制的几点建议
1.进一步明确经济功能区的法律地位和功能定位。
对管理方式和模式同质的经济功能区，通过推动立法、制定地方性法规或省政府规章等途径，从法律上确定经济功能区的性质、功能定位和管理机构的行政主体地位，明确经济功能区的管理体制、管理职能权限和运行机制，即使不能达到法律层面，也要对经济功能区管理机构的行政执法权问题进行原则性界定，这是保障经济功能区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件。要研究经济功能区的“功能”特点，避免其“行政化”趋势，充分发挥经济功能区管理成本小、功能特点突出和运作高效的优势。同时，也要适应经济功能区的经济社会发展需要，完善经济功能区的社会管理功能，促进其健康良性发展。
2.进一步理顺经济功能区与政府之间的关系。
在处理经济功能区与政府之间的关系上，政府要做到有所为有所不为，有所为是指政府要把工作重点放到规划、协调、指导、监督和服务上来，抓好经济功能区的规划制定、组织实施和政策落实，运用宏观调控和政策导向来促进经济功能区的健康发展；有所不为就是政府要从传统的直接介入式管理中解脱出来，有些地方政府为实现经济突破实行全民招商，党委、政府、管委会都在招商，荒废了政府的本质职能。市场主体是社会财富的创造者，政府应逐渐让位于市场，能从市场购买的服务也要交给市场，充分激发各类市场的发展活力和创造力。具体来讲是，一方面经济功能区作为地方党委、政府的派出机构，要充分授权，做到授权到位，结合政府职能转变和机构改革工作，进一步简政放权，对赋予经济功能区的经济管理权限明确授权的目录和流程，使各经济功能区能够高效、便捷地服务经济发展；另一方面要防止经济功能区和政府职能部门过分争权，争得权力后又想方设法靠增设机构和增加人员编制来行使权力，造成喧宾夺主、本末倒置的局面。
3.进一步调整各经济功能区管理机构间的关系。
对层次复杂的经济功能区，尤其是地域面积有重合的经济功能区，要整合设置具有雷同、分散、行政分割的管理机构，缩减机构数量，减少管理层级，精干机构设置，建立扁平化管理模式，为入驻企业和居民提供高效便捷的管理和服务。对层次简单、功能较为单一的经济功能区，要科学设置综合调控和职能管理部门，在明确各部门职责的基础上，保证上下部门指导方便、信息畅通，减少权责不匹配、推诿扯皮的情况。
4.加强经济功能区机构编制管理。
一是加强对各类经济功能区机构编制管理的政策研究。政府主导模式下的经济功能区，其管理机构的人员编制基本都由财政供养支出，按照中央和河南省严控机构编制、减轻财政负担的精神，为防止各类经济功能区人员机构的盲目增长膨胀，建议将河南省各类经济功能区全部纳入机构编制管理范围，研究加强河南省经济功能区机构编制规范化管理的相关措施和办法，研究规范经济功能区编外用人的办法，进一步加强管理。二是探索对经济功能区实行分类管理。按照“明确底数、分类研究、区别对待、逐步解决”的思路，对一些经济增长显著的经济功能区，要本着支持、鼓励和规范的原则，在机构编制管理方面积极给予保障；对环境保护型的经济功能区，要本着严格控制、区分情况、重点研究的原则，与生态环境保护和经济社会发展密切的经济功能区要重点解决，对规模大、代表性强、在国内外有一定影响力的经济功能区，在机构编制上要给予适当倾斜，充分发挥其示范带动作用。
5.加强对各类经济功能区的行政管理体制研究。
近年来，河南省各类经济功能区发展势如破竹，但与之相适应的行政管理体制研究却相对滞后，形成了一条腿长一条腿短的问题，一定程度上影响了各类经济功能区的健康发展。要进一步加强对国内外经济功能区管理模式的研究，为河南省经济功能区的发展提供有力的智力支持。
（作者单位： 河南省机构编制委员会办公室)