李琪
【内容提要】作者围绕党的十八届三中全会决定中关于“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用” 的重要论述，认真分析了政府职能转变的五个“定位阶段” 的历史脉络和政府职责定位的“三重创新”，指出了转型期行政改革创新的基本取向是不断改变对“全能型政府”的笃信与依赖、逐步实现政府与市场、政府与社会的作用边界的明晰化，提出在市场机制、社会服务和法律制度能起作用的地方采取行政“后置”的建议。本期刊选第一部分。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”①。依据这个前提，《决定》进一步提出了政府职能转变的新方向与新内涵，即加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。值得我们行政管理实际部门和学界关注的是，第一，这里对“双作用”（市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用）、对政府职能（职责+功能）中的核心内涵“职责”问题进行了具有理论创新与实践创新意义上的新定位。第二，《决定》在转变政府职能这方面作了三重创新：一是新增职责，从“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项职责转向“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”五项职责；二是调整位序，公共服务职责由“四项职责”时的末位调整为“五项职责”的前位（第二位），进一步体现了全面深化改革的方向与建设服务型政府的目标要求；三是更新内涵，为适应市场在资源配置中起“基础性作用”转为起“决定性作用”的内在要求，中央政府的“经济调节”职责更新为“宏观调控”职责，而地方政府则负责执行宏观调控部署。在明确“市场在资源配置中起决定性作用”的前提后，为更好发挥政府的作用，就必须对政府职能中的核心内涵“职责”进行新的定位。《决定》对政府职责内涵的更新辅之以这种层级上的具体分工和规定，这对于历来强调中央行政与地方行政层次有别、职能同构的中国行政系统来说，确乎是一个重大的创新举措。
职能定位：改革开放新时期的政府职能转变进程
从改革开放以来中国行政改革的总体进程来看，这三重创新是行政体制改革从作为“行政硬件”的机构精简，到作为“行政软件”的职能转变，再到“整体行政系统”的改革创新这一行政实践逻辑深化演绎的重要标识，充分显示了中国行政体制改革进程的系统性、人本性的取向，体现了大部门制改革与政府职能转变相结合、顶层行政设计与基层行政探索相衔连、创新管理方式与实施行政治理相统一、服务型政府建设与依法行政相同步、提高行政效能与提升政府公信力相融合的重要特征。
三十多年来，在中央的统一部署下，行政机构改革和职能转变围绕着社会、经济和政府“三维结构”的博弈转圜，依序沿着适应拨乱反正、适应经济体制改革、适应市场机制、适应经济政治文化“三位一体”发展和经济政治文化社会生态文明“五位一体”建设等各阶段需求的基本路径渐进式地前行，不断趋向深化。在这一进程中，社会主义市场经济条件下政府职能的边界逐渐明晰，政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等“新四项职能”的作用效果愈益显现②。与之相应的是，我国行政学界30多年来研究的重心和关键词亦从“公共行政”（public administration），演进到“公共管理”（public management），再嬗变到“公共服务”、“公共治理”（public service、public governance）。这是一个行政管理理论逻辑与实践逻辑同步运行的过程。具体来说，这个发展进程，大致经历了五个阶段：
一是简政定位阶段（1979年—1986年）：重点是实行精兵简政、克服官僚主义。在这一阶段，全社会关注的热点是改革初始阶段政府自身建设的问题，行政系统如何通过精兵简政、提高效率和缩减开支，以克服官僚主义和“坚决改变部门林立、机构臃肿、层次繁多、互相扯皮、人浮于事、副职虚职过多、工作效率很低这类不能容忍的状况”，主要任务是部门机构的合并与裁撤，当时在中央推出的改革部署中尚未直接提到“政府职能”的问题。
二是调控定位阶段（1987年—2001年）：重点是推动政企分开、加强宏观调控。1987年召开的党的十三大，在明确提出了“政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主” 的行政体制改革目标后，首次指出政府职能转变是关键，从而引起全国行政学理论界和行政系统的普遍关注。党的十三大建议国务院立即着手制定改革中央政府机构的方案，提请全国人大七届一次会议审查批准后付诸实施。从当时行政体制改革实践的状况来看，机构改革似乎陷入了一个“怪圈”，即机构经常聚散离合，经费随时消长盈缩；形式运动周而复始，财政困境依然如斯。对这种机构与经费“少了多一点、多了少一点”的循环圈现象，行政学界曾以中国式的幽默戏称之为“扭秧歌”：“5 6 5 6 i 6 i……i 6 i 6 5 6 5（少了少了多了多……多了多了少了少）”。为了避开以往行政机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环圈，行政管理的实际部门与理论界形成了一个共识，那就是必须紧扣“职能转变”这个关键环节，通过自上而下的方式推进行政机构改革。党的十四大进一步提出：加快政府职能转变的“根本途径是政企分开”。按照社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，进而“增强国家宏观调控能力”。
三是明责定位阶段（2002年—2006年）：重点是统筹兼顾、明确“四大职能”。2002年九届人大五次会议首次提出把政府职能转到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，这是中国政府职能建设史上具有重大创新意义的一大举措。基于此，又进一步要求推进“政企分开、政资分开、政事分开”，强调建立有限政府，即政府“该管的事一定要管好，不该管的事坚决不管”。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。政府应该管的事情一定要管好，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。
四是大部制定位阶段（2007年—2012年）：重点是理顺职责、实行大部门体制。根据党的十七大的要求，行政系统围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，整合部门机构和减少行政层次并举，实行职能有机统一的大部门体制和健全部门之间协调配合的机制结合；通过探索解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题， 加快行政体制改革和服务型政府建设的步伐，以形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
五是作用定位阶段（2013年—迄今）：重点是确立建设中国特色行政体制目标，明确政府职能作用定位。当前，经济社会的创新转型发展和政府管理运作大背景大环境的变化，要求中国行政系统进一步强化公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的职能作用，创新行政理念，增强服务意识，提升履责的能力、水准和质量。党的十八大报告指出，以建立中国特色行政体制为目标，深入推进政企、政资、政事、政社“四分开”，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；继续简政放权，深入开展行政审批制度改革，推动政府职能朝着良好发展环境的创造、优质公共服务的供给、社会公平正义的维护这三个路向转变③。在此基础上，十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指明了全面深化改革的经济体制改革与行政体制改革的辩证关系。正如习近平同志所指出，坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此，这个阶段主要是依据“双作用”来进行新的定位，也就是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。所谓“更好发挥政府作用”，即前述在中央政府层面加强宏观调控职责和能力，在地方政府层面加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。十八届三中全会前后，国务院三次决定取消和下放共300多项行政审批项目，向市场和社会放权，重点是经济领域投资、生产经营活动的项目，包括部署公司注册资本登记制度改革、政府对企业投资项目的核准、涉及企业生产经营活动的许可，以及企业、社会组织和个人的资质资格认定；批准成立中国（上海）自由贸易试验区，实施负面清单管理模式。
三中全会《决定》进一步要求行政系统必须遵循市场决定资源配置这一经济规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，加快健全社会主义市场经济体制，完善现代市场体系和完善主要由市场决定价格的机制，建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场监管；通过明确“市场决定性作用”前提下的政府职能作用定位，加快建设中国特色社会主义行政体制的步伐。
（作者为中国行政管理学会副会长、教授）
参考文献：
①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年11月，第5页。
②李琪：《“4S”：改革开放以来城市政府职能系统定位的新发展》，《中国行政管理》，2010年第3期，第16页。
③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社，2012年11月，第28页。